Frau X verlangte am 10. Februar 1994 bei der Frauenzentrale Kostengutsprache für ihre Anwaltskosten in einem Strafprozess, in welchem sie als Opfer einer Vergewaltigung ihre Rechte wahren möchte. Seit 1. Januar 1994 sind die Frauenzentrale, der Sozialmedizinische Dienst Luzern-Stadt und die Sozialdienste der Ämter als Beratungsstellen hierfür zuständig. Die Beratungsstelle muss gemäss vertraglicher Vereinbarung mit dem Kanton für gewisse Kostengutsprachen nach OHG ihrerseits vorgängig eine Kostengutsprache des Kantons einholen. Die Frauenzentrale wandte sich daher am 15. Februar 1994 an das dafür zuständige kantonale Sozialamt. Dieses lehnte die (interne) Kostengutsprache am 25. Mai 1994 ab. Am 27. Juni 1994 wies die Frauenzentrale das Gesuch von Frau X um Kostengutsprache ab. Aus der Begründung ergibt sich, dass sie das Gesuch von Frau X nur ablehnte, weil das kantonale Sozialamt die (interne) Kostengutsprache verweigert hatte. Frau X erhob Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat. Sie beantragte unter anderem die Aufhebung des Entscheides der Frauenzentrale, gleichzeitig aber auch des Entscheides des kantonalen Sozialamtes, mit welchem dieses der Frauenzentrale gegenüber eine Kostengutsprache verweigert hatte. Die Frauenzentrale beantragte in ihrer Vernehmlassung Gutheissung, das kantonale Sozialamt Abweisung der Beschwerde.
Gemäss Artikel 3 Absatz 4 Satz 2 OHG übernehmen die Beratungsstellen (weitere) Kosten, wie Arzt-, Anwalts- und Verfahrenskosten, soweit dies aufgrund der persönlichen Verhältnisse des Opfers angezeigt ist. Gemäss § 3 Absatz 1 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Hilfe an Opfer von Straftaten vom 22. März 1993 (EGOHG) entscheidet die Beratungsstelle über streitige Ansprüche im Zusammenhang mit der Beratung. Die Gutsprache für Anwalts- und Verfahrenskosten ist zweifellos ein Anspruch im Zusammenhang mit der Beratung, im Gegensatz zu Ansprüchen für Entschädigung und Genugtuung im Sinne von Artikel 11ff. OHG. Die Beratungsstelle war somit zuständig, über das Gesuch der Beschwerdeführerin um Kostengutsprache zu befinden. Nach § 3 Absatz 2 EGOHG sind die Entscheide der Beratungsstellen nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 (VRG) anfechtbar. Nach § 142 Absatz 1 lit. c VRG sind Entscheide der unteren Instanzen der kantonalen Verwaltung beim Regierungsrat mit Verwaltungsbeschwerde anzufechten. Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass die Beratungsstellen als "untere Instanzen" der kantonalen Verwaltung im Sinne von § 142 Absatz 1 lit. c VRG zu gelten haben. Die Verwaltungsbeschwerde ist daher zulässig, und da sie frist- und formgerecht eingereicht wurde, ist grundsätzlich darauf einzutreten.
Die Beschwerdeführerin schreibt die Beratungsstelle als Beschwerdegegnerin 1 und das kantonale Sozialamt als Beschwerdegegner 2 an.
a. Als Partei gilt, wer einen Entscheid anbegehrt oder durch einen Entscheid betroffen werden soll (§ 17 VRG). Eine Besonderheit des vorliegenden Verfahrens besteht darin, dass sowohl die Beratungsstelle als auch das kantonale Sozialamt als Behörden zu gelten haben (§ 6 Absatz 1 lit. a und d VRG). Die Beratungsstelle ist jene Instanz, welche den erstinstanzlichen Entscheid gefällt hat. Ihre Rechtsstellung im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist somit klar. Sie ist Vorinstanz.
b. Weniger eindeutig ist die Rechtsstellung des kantonalen Sozialamtes. Es hat der Beschwerdeführerin gegenüber direkt keinen Entscheid gefällt, sondern nur der Beratungsstelle gegenüber eine (interne) Kostengutsprache abgelehnt. Nach dem Buchstaben des Gesetzes ist das Sozialamt somit nicht Vorinstanz, und seine Ablehnung der Kostengutsprache gegenüber der Beratungsstelle kann grundsätzlich von der Beschwerdeführerin nicht angefochten werden. Das kantonale Sozialamt ist aber auch nicht Partei. Gemäss § 18 Absatz 2 VRG sind Behörden parteifähig, soweit ein Rechtssatz sie ermächtigt, unter eigenem Namen ein Rechtsmittel oder eine Klage einzureichen. Es besteht kein Rechtssatz, der es dem kantonalen Sozialamt erlauben würde, bezüglich Anwalts- und Verfahrenskosten, welche die Beratungsstellen nach Opferhilfegesetz übernehmen oder garantieren müssen, eine Klage oder ein Rechtsmittel einzureichen. Das kantonale Sozialamt ist somit nicht Partei. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren muss nun aber unbedingt darüber befunden werden können, ob das kantonale Sozialamt der Beratungsstelle die verlangte Kostengutsprache hätte leisten müssen. Aus den Akten und insbesondere auch aus dem Antrag der Beratungsstelle zum vorliegenden Beschwerdeverfahren ergibt sich mit aller wünschbaren Deutlichkeit, dass diese die Kostengutsprache für die Beschwerdeführerin nur deshalb abgelehnt hat, weil es das kantonale Sozialamt seinerseits abgelehnt hatte, die Kosten letztlich zu übernehmen. Wenn die Ablehnung der Kostenübernahme durch das kantonale Sozialamt im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht überprüft werden kann, hat das für die Beschwerdeführerin und für die Beratungsstelle Konsequenzen, die rechtsstaatlich nicht akzeptiert werden können.
c. Nach der klaren Bestimmung von § 3 Absatz 1 EGOHG entscheidet die Beratungsstelle über streitige Ansprüche im Zusammenhang mit der Beratung. Die Beratungsstelle kann nach den Bestimmungen des mit dem Kanton abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrages jedoch finanzielle Leistungen dem Opfer nur dann in Aussicht stellen, wenn vorgängig das kantonale Sozialamt seine Zustimmung gegeben hat. Im Ergebnis führt dies dazu, dass die gemäss EGOHG der Beratungsstelle eingeräumte Kompetenz dieser durch den öffentlich-rechtlichen Vertrag wieder entzogen und einer kantonalen Amtsstelle, d.h. dem kantonalen Sozialamt, übertragen wird. Wenn man nun der Beschwerdeführerin das Recht verweigert, die interne (kantonales Sozialamt/Beratungsstelle) Ablehnung der Kostenübernahme gleichzeitig mit dem Entscheid der Beratungsstelle anzufechten, verweigert man entweder der Beschwerdeführerin den Rechtsschutz oder zwingt die Beratungsstelle dazu, aus eigenen Mitteln die Aufwendungen gemäss Opferhilfegesetz zu finanzieren. Dieses Ergebnis ist unhaltbar. Das hat zur Folge, dass mit der Überprüfung eines Entscheides der Beratungsstelle, womit ein Gesuch um Opferhilfe wegen Verweigerung der Kostengutsprache durch das kantonale Sozialamt abgewiesen wurde, zugleich über die Rechtmässigkeit der Ablehnung der Kostengutsprache mitzuentscheiden ist. Erweist sich die Ablehnung als rechtswidrig, ist mit der Gutheissung der Beschwerde die Kostengutsprache direkt zu verfügen oder das kantonale Sozialamt anzuweisen, die Kostengutsprache zu leisten.
d. Das kantonale Sozialamt stellt sich in seinem Schreiben vom 25. Mai 1994 auf den Standpunkt, wenn die Beratungsstelle mit einer Ablehnung einer Kostengutsprache durch das kantonale Sozialamt nicht einverstanden sei, könne sie (nicht das Opfer) mit verwaltungsgerichtlicher Klage gegen den Kanton vorgehen. Das Verfahren müsste sich dann etwa folgendermassen abspielen: Ein Opfer reicht ein Gesuch um Kostengutsprache für Anwaltskosten im Strafverfahren bei der zuständigen Beratungsstelle ein. Die Beratungsstelle leitet dieses Gesuch mit den notwendigen Unterlagen an das kantonale Sozialamt weiter. Dieses lehnt (intern) eine Kostengutsprache ab. Die Beratungsstelle geht mit verwaltungsgerichtlicher Klage gegen den Kanton vor. Erst nachdem die verwaltungsgerichtliche Klage rechtskräftig entschieden ist, kann die Beratungsstelle darüber befinden, ob dem Opfer Gutsprache für die Anwaltskosten im Strafverfahren gegen den Täter zu leisten ist. - Unterdessen dürfte das Strafverfahren schon ziemlich weit gediehen, in einzelnen Fällen bereits abgeschlossen sein. Von Opferhilfe kann unter diesen Voraussetzungen nicht mehr gesprochen werden. Jedenfalls widerspricht dies dem Sinn und Geist des Opferhilfegesetzes. Natürlich könnte sich die Beratungsstelle über die Ablehnung der Kostengutsprache durch das kantonale Sozialamt hinwegsetzen und trotzdem dem Opfer finanzielle Leistungen zusichern. Sie müsste dies jedoch auf eigenes Risiko tun und gegebenenfalls gewärtigen, diese Kosten selber übernehmen zu müssen. Dies ist für die Beratungsstelle nicht zumutbar.
e. Das kantonale Sozialamt stellt sich ferner auf den Standpunkt, das Strafverfahren gegen den Täter könne gemäss § 69 des Gesetzes über die Strafprozessordnung (StPO; SRL Nr. 305) sistiert werden, bis über ein allfälliges Gesuch des Opfers um unentgeltliche Rechtspflege im Strafverfahren (klar zu unterscheiden von einer Kostengutsprache nach OHG) entschieden sei. Zwar kann die Strafverfolgung auf bestimmte oder unbestimmte Zeit sistiert werden, wenn sie vom Ausgang eines andern Rechtsstreites abhängt. Der Ausgang des Strafverfahrens dürfte nun aber sicher nicht davon abhängen, ob der Geschädigte bzw. das Opfer die unentgeltliche Rechtspflege geniesst oder nicht. Zudem darf § 69 StPO ohnehin nur mit äusserster Zurückhaltung angewendet werden, riskiert man doch sonst eine Verletzung des Beschleunigungsgebotes gemäss § 1ter StPO und der Europäischen Menschenrechtskonvention. Besonders problematisch wird die Auffassung des kantonalen Sozialamtes, wenn sich der Täter in Untersuchungshaft befindet. Es wäre zweifellos nicht menschenrechtskonform, einen Täter über längere Zeit in Untersuchungshaft zu behalten, nur weil vor der Fortsetzung der Strafuntersuchung darüber zu befinden ist, ob dem Opfer die unentgeltliche Rechtspflege gewährt werden kann oder nicht.
Wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, muss dem Opfer die Möglichkeit eingeräumt werden, die interne Ablehnung einer Kostengutsprache durch das Sozialamt anzufechten. Im vorliegenden Fall lässt sich dies am einfachsten dadurch bewerkstelligen, dass die (interne) Ablehnung der Kostengutsprache durch das Sozialamt aufsichtsrechtlich mitbeurteilt wird. Freilich ist die begründete Verweigerung der Kostengutsprache durch das kantonale Sozialamt dem Gesuchsteller mit dem ablehnenden Entscheid der Beratungsstelle zu eröffnen.
a. Die Beratungsstelle als Vorinstanz beantragt die Gutheissung der Verwaltungsbeschwerde in dem Sinn, dass ihr Entscheid aufzuheben und der Beschwerdeführerin Kostengutsprache für sämtliche Verfahrenskosten (Anwaltskosten und amtliche Kosten) im Strafverfahren gegen Y zu erteilen sei. Gemäss § 138 Absatz 1 VRG kann die Vorinstanz bis zu ihrer Vernehmlassung den angefochtenen Entscheid ändern oder aufheben. Sie stellt ihren neuen Entscheid unverzüglich den Parteien und der Rechtsmittelinstanz zu. Die Rechtsmittelinstanz setzt die Behandlung des Rechtsmittels nur insoweit fort, als es durch den neuen Entscheid nicht gegenstandslos geworden ist (Art. 138 Abs. 2 VRG). Es stellt sich somit die Frage, ob die Vorinstanz nicht eine Ersatzverfügung nach § 138 Absatz 1 hätte erlassen müssen oder ob der in der Vernehmlassung gestellte Antrag gar als solche Ersatzverfügung zu gelten hat.
b. Der Antrag der Beratungsstelle kann schon deswegen nicht als Ersatzverfügung gelten, weil diese "Ersatzverfügung" den Parteien nicht formell eröffnet wurde und die Beratungsstelle auch nicht die Absicht hat, eine solche Ersatzverfügung zu erlassen. Aus dem Gesamtzusammenhang ergibt sich, dass die Frauenzentrale als Beratungsstelle einen Entscheid gefällt hat, den sie selber für falsch hält. Sie hat sich aber zu diesem "Fehlentscheid" veranlasst gesehen, weil ihr das Sozialamt die interne Kostengutsprache verweigert hatte. Mit dem Antrag der Beratungsstelle auf Gutheissung der Beschwerde ist somit das Rechtsmittel nicht gegenstandslos geworden und dessen Behandlung fortzuführen. Dazu kommt, dass auch noch die interne Ablehnung der Kostengutsprache durch das kantonale Sozialamt zu beurteilen ist.
a. Zusammenfassend ergibt sich in diesem Punkt folgendes: Die kantonale Strafprozessordnung kennt keinen Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand, und zwar weder für das Strafuntersuchungsverfahren noch für das Gerichtsverfahren. Dass das Bundesgericht einen unmittelbar aus Artikel 4 BV sich ergebenden Rechtsanspruch bejahen würde, ist durchaus möglich, kann jedoch gestützt auf die publizierten Entscheide nicht mit Sicherheit gesagt werden. Somit ist die Ansicht des kantonalen Sozialamtes, die Beschwerdeführerin habe ohne weiteres im Strafprozess Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand, in dieser Form nicht haltbar. Dies führt aber dazu, dass der Beschwerdeführerin als Opfer - soweit die Voraussetzungen von Artikel 3 Absatz 4 OHG erfüllt sind - ein Anspruch auf Ersatz bzw. Gutsprache für die Anwalts- und Verfahrenskosten im Strafprozess zusteht.
b. Mit den obigen Ausführungen ist noch nichts darüber gesagt, wer letztendlich die entsprechenden Kosten zu tragen hat. In der bundesrätlichen Botschaft zum OHG wird u.a. ausgeführt: "Soweit es die persönliche Situation des Opfers rechtfertigt, wird die Stelle auch verpflichtet, die Kosten für Leistungen Dritter zu übernehmen, die nicht von der Soforthilfe eingeschlossen sind, so etwa die Kosten für die medizinische Versorgung oder für den Rechtsbeistand (etwa wenn der Täter nicht für die Kosten aufkommt und das Opfer keinen Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand hat)."
Aus diesen Ausführungen lässt sich der Schluss ziehen, dass die Beratungsstellen nur subsidiär für die Kosten eines Rechtsbeistandes aufzukommen haben. Ist jedoch nicht klar, ob ein Dritter, wie z.B. der Täter, eine Versicherung oder der Staat im Rahmen der unentgeltlichen Rechtspflege für die Kosten des unentgeltlichen Rechtsbeistandes aufkommt, ist dem Opfer zumindest eine Kostengutsprache zuzugestehen. Nur so kann der Sinn und Zweck des Opferhilfegesetzes tatsächlich verwirklicht werden. Stellt sich nachträglich heraus, dass ein Dritter kostenpflichtig wird und die Kosten tatsächlich erhältlich gemacht werden können, fällt die Kostengutsprache dahin. Unter Umständen muss die Beratungsstelle die Kosten vorschiessen und beim kostenpflichtigen Dritten zurückfordern, dies zumindest dann, wenn das Opfer sich einem zahlungsunfähigen oder zahlungsunwilligen Dritten gegenübersieht.
Wie bereits ausgeführt, sind die Leistungen der Beratungsstellen gegenüber der unentgeltlichen Rechtspflege subsidiär. Die Beratungsstellen haben jedoch unter gewissen Voraussetzungen eine Vorleistungspflicht bzw. eine Pflicht zur Kostengutsprache. Dem Opfer ist andererseits zuzumuten, die unentgeltliche Rechtspflege zu beantragen. Falls der Beschwerdeführerin im Strafprozess die vollumfängliche unentgeltliche Rechtspflege gewährt wird, wird die Kostengutsprache der Beratungsstelle hinfällig.