Die Gemeinde X ist Trägerin des Betagtenheims Z. Unter der Sachüberschrift «Medizinische Belange» fand sich in der ursprünglichen Hausordnung folgende Bestimmung: «Die ärztliche Betreuung erfolgt grundsätzlich durch den Hausarzt des Patienten. Die freie Arztwahl ist gewährleistet, sofern sich der betreffende Arzt verpflichtet, bei Bedarf seine Patienten im Altersheim zu besuchen.» Seit einigen Jahren traten zunehmend Spannungen zwischen dem ortsansässigen Arzt, dem Pflegepersonal des Betagtenheims und Vertretern der örtlichen Behörden auf. In der Folge spitzte sich die konfliktgeladene Situation zu, so dass der Gemeinderat keine tragfähige Basis für eine fruchtbare Zusammenarbeit zwischen dem betreffenden Arzt und den Verantwortlichen des Pflegeheims mehr erkennen konnte. Im Jahre 1996 erliess der Gemeinderat gestützt auf § 45a GG für das Betagtenheim eine den geänderten Verhältnissen entsprechend angepasste neue Hausordnung. Die Bestimmung über die «ärztliche Betreuung» fasste er wie folgt: «Die ärztliche Betreuung erfolgt durch den Hausarzt des Patienten. Die freie Arztwahl ist gewährleistet, sofern sich der betreffende Arzt verpflichtet, seine Patienten bei Bedarf im Heim zu besuchen. Aus wichtigen Gründen kann der Gemeinderat einem Arzt die Tätigkeit im Betagtenheim untersagen.» Dagegen liessen der ortsansässige Arzt sowie verschiedene Einwohner der Gemeinde beim Verwaltungsgericht u.a. einen Antrag auf Überprüfung der erwähnten Bestimmung stellen.
Das Verwaltungsgericht hat den Normenprüfungsantrag abgewiesen.
Aus den Erwägungen:
d) Anzumerken ist an dieser Stelle noch die Feststellung, dass die umstrittene Norm inhaltlich zum Bereich des öffentlichen Rechts zu zählen ist, was die Verfahrensbeteiligten im übrigen auch nicht bestreiten. Die öffentlich-rechtliche Natur der umstrittenen Norm betrifft denn auch eine kommunale Anstalt, mithin eine öffentliche Einrichtung der Gemeinde (vgl. dazu: Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Band I, 10. Auflage, München 1973, S. 542).
e) Wie erwähnt, ist hier kommunales Verordnungsrecht umstritten. Lehre und Praxis unterscheiden Rechtsverordnungen und Verwaltungsverordnungen. Hauptkriterium für diese Unterscheidung ist der Adressatenkreis (Häfelin/Haller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., N 93). Rechtsverordnungen enthalten Rechtsnormen, die sich an die Allgemeinheit richten, d.h. dem einzelnen Rechte einräumen oder Pflichten auferlegen oder die Organisation und das Verfahren der Behörden regeln. Sie gehören zu den Gesetzen im materiellen Sinne. Demgegenüber sind Verwaltungsverordnungen generelle Dienstanweisungen, die sich an die der erlassenden Behörde untergeordneten Behörden richten (Fehlmann-Leutwyler, a.a.O., S. 35). Verwaltungsverordnungen sind keine Rechtsquellen des Verwaltungsrechts, da sie keine Rechtssätze enthalten (Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergän-zungsband, Basel 1990, Nr. 9 B I mit Hinweisen; Häfelin/Haller, a.a.O., N 97 und 98; Gygi, a.a.O., S. 101 mit Hinweisen; Urteil M. vom 27.5.1997, Erw. 2b). Gemäss § 188 Abs. 1 VRG können Normen, die keine «Rechtssätze» enthalten, nicht Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen sein. Ziffer 9 der sogenannten Hausordnung handelt von der «ärztlichen Betreuung». Die Adressaten der Norm sind vorab die Insassen des Betagtenheims und nicht zuletzt auch der nicht abgeschlossene Kreis der Ärzteschaft, welcher die Heiminsassen zu betreuen hat. Bereits dieser Gesichtspunkt zeigt, dass der Norm eine Aussenwirkung eigen ist. Demzufolge kann die umstrittene Bestimmung der Hausordnung nicht als «Verwaltungsverordnung» aufgefasst werden.
f) Im Sinne eines Zwischenergebnisses steht fest, dass die umstrittene Bestimmung in der Hausordnung für das Betagtenheim Z Auswirkungen auf das öffentlich-rechtliche Anstaltsverhältnis zwischen der Trägerin des Altersheims einerseits und den Insassen und weiteren aussenstehenden Kreisen anderseits hat. Die Norm selbst ist öffentlich-rechtlicher Natur und qualifiziert sich als kommunales Verordnungsrecht. Fest steht weiter, dass die Norm nicht Verwaltungsverordnungsrecht darstellt, sondern die Qualität einer Rechtsverordnung hat. Sie kann daher grundsätzlich als Rechtssatz Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen sein. Ob auch die übrigen Normen der Hausordnung Rechtssatzqualität aufweisen, ist zweifelhaft, braucht indes hier nicht entschieden zu werden (...).
g) (Zur Legitimation: vgl. LGVE 1996 II Nr. 4 mit Hinweisen.)
b) Rechtssätze der Gemeinden sind unter Vorbehalt der Verordnungsbefugnisse von den Stimmberechtigten in der Form von Reglementen und Gemeindeordnungen zu erlassen (§ 45a Abs. 2 GG; Giacometti, a.a.O., S. 537f.). Ferner hat der Gesetzgeber die Verordnungskompetenz von Gemeindebehörden in § 45a Abs. 3 GG aufgelistet. Nach Ziffer 3 dieser Bestimmung erlassen die Gemeindebehörden «Hausordnungen für Heime», worauf der Gemeinderat mit Recht hingewiesen hat. Selbst wenn die Rechtsordnung keine entsprechende gesetzliche Grundlage kennen würde, wären die Organe von kommunalen Anstalten bereits aus prinzipiellen Gründen legitimiert, das Verhältnis zwischen der Anstalt und den Benützern als besonderes Rechtsverhältnis (früher «Gewaltverhältnis») näher zu ordnen, namentlich Regeln über Organisation und Benutzung zu erlassen und in diesem Rahmen sogar weitergehende Verbote aufzustellen, als es die allgemeine Gesetzgebung vorsieht (Gygi, a.a.O., S. 49). Dies gilt insbesondere für Regelungen, die sich direkt aus der Existenz des in Frage stehenden Sonderstatusverhältnisses ergeben. Gesetzesbestimmungen dürfen aber durch derartige Regeln nicht verletzt werden (BGE 111 Ia 237). Soweit die Antragsteller ausdrücklich oder sinngemäss dem Gemeinderat die Kompetenz zur Verordnungsgebung im Bereich des Anstaltsverhältnisses absprechen, kann ihnen nach dem Gesagten nicht gefolgt werden.
b) Auszugehen ist von der Feststellung, dass eine Ordnung, die den Benutzer über das vom Anstaltszweck her Notwendige hinaus belastet bzw. einschränkt, rechtswidrig ist. Ansatzpunkt für die Beantwortung der Frage nach der Rechtmässigkeit entsprechender Vorschriften ist also der wohlverstandene Anstaltszweck, der das Benutzungsverhältnis begrenzt und diszipliniert. Ein wichtiges Mittel, um der Benutzungsordnung Respekt zu verschaffen, stellt, soweit kein Benutzungszwang besteht, die Drohung mit dem Ausschluss von der Benutzung der Anstalt dar. Der Ausschluss von der Benutzung bzw. das Fernhalten von Besuchern der Anstalt muss, gemessen an der Schwere oder Häufigkeit der Verfehlung, notwendig und verhältnismässig sein (vgl. Salzwedel, Allgemeines Verwaltungsrecht, de Gruyter Berlin, 8. Auflage 1988, § 44 III, S. 471). Wie es sich damit verhält, soll nachstehend mit Blick auf den Anstaltszweck untersucht werden.
Gemäss Ziffer 1 der Hausordnung für das Betagtenheim besteht der Anstaltszweck darin, den Einwohnerinnen und Einwohnern und - soweit Platz vorhanden - auch weiteren Personen aus andern Gemeinden ein «angenehmes Zuhause» zu bieten. Ferner wird bei der Umschreibung des Anstaltszwecks festgehalten, dass das Betagtenheim den Pensionärinnen und Pensionären eine ihrem Alter und Gesundheitszustand entsprechende Betreuung «gewährleiste». Diese Umschreibung des Anstaltszwecks orientiert sich an den Leitlinien, die bei der Aufnahme und Betreuung von Insassen in Alters- und Pflegeheimen als selbstverständlich Geltung beanspruchen, was die Antragsteller auch nicht in Zweifel ziehen. Mit Recht hat der Gemeinderat in diesem Zusammenhang auf das Sozialhilfegesetz hingewiesen, wo unter §§ 71 Abs. 2 und 70 Abs. 3 ausdrücklich festgehalten wird, dass die Aufnahme von Personen in ein Alters- und Pflegeheim eine angemessene ärztliche, pflegerische und soziale Betreuung und eine entsprechende Infrastruktur voraussetze. Die Gemeinde verlässt sich, wie dies bei kommunalen Betagtenheimen im übrigen nicht aussergewöhnlich ist, hinsichtlich der ärztlichen Betreuung auf das Belegarztsystem (§ 9 Abs. 1 der Hausordnung). Grundlage für die Tätigkeit des Belegarztes ist ein privatrechtlicher Vertrag. Der Belegarzt erfüllt keine öffentliche Aufgabe. Seine Tätigkeit im Betagtenheim beschränkt sich auf die Behandlung seiner Privatpatienten, welche Insassen des Betagtenheims sind (vgl. Eichenberger, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen Spital, Bern 1995, S. 168). Im Rahmen des Anstaltszweckes kommt den Organen der Trägerschaft des Betagtenheims flankierend eine besondere Garantenstellung gegenüber den ihnen anvertrauten betagten Insassinnen und Insassen zu. So ist etwa die Heimleitung unter Umständen gehalten, eigene Massnahmen zu treffen, um Patientinnen und Patienten eine ärztliche Betreuung zukommen zu lassen. Zu denken ist an den Fall einer unüberbrückbaren Kollision zwischen den Interessen eines Belegarztes und eines Insassen des Betagtenheims, etwa dann, wenn sich der Hausarzt ohne ersichtlichen bzw. für die Heimleitung erkennbaren bzw. nachvollziehbaren Grund weigern sollte, eine Patientin oder einen Patienten im Betagtenheim zu besuchen. Für diesen besonderen Ernstfall ist die Heimleitung im Rahmen ihrer besonderen Garantenstellung geradezu aufgerufen, gegebenenfalls einen andern als den gewählten Hausarzt kontaktieren zu können, der in der Lage bzw. willens ist, den Patienten bzw. die Patientin im Betagtenheim zu besuchen. Wer selbst bei solchen Bedingungen eine entsprechende Handlungsfreiheit oder sogar einen entsprechenden Handlungsbedarf der Heimleitung in apodiktischer Weise in Abrede stellt, setzt sich über den erwähnten Anstaltszweck hinweg. Eine derartige Haltung verkennt das besondere Anstaltsverhältnis und verdient keinen Rechtsschutz. Es kann keinen Zweifel darüber geben, dass sich die Heimleitung bzw. die Trägerschaft des Betagtenheims über das Prinzip der freien Arztwahl hinwegsetzen kann, falls sich ein Arzt nicht verpflichten will, seine Patienten bei Bedarf im Betagtenheim zu besuchen. Einen verfassungswidrigen Einbruch in die persönliche Freiheit der Arztwahl kann darin nicht erblickt werden, zumal sich der skizzierte Handlungsbedarf der Heimverantwortlichen seinerseits auf verfassungsrechtliche Prinzipien stützen lässt. Auf Grund dieser Ausführungen vermag die umstrittene Bestimmung in der Hausordnung vor dem übergeordneten Recht zu bestehen.
c) Es kommt hinzu, dass eine Norm im Rahmen einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen nur aufzuheben ist, wenn sie sich einer verfassungs- oder gesetzeskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen Auslegung in vertretbarer Weise noch zugänglich ist (Normkonflikt). Dabei ist zu beachten, unter welchen Umständen die betreffende Bestimmung allem Anschein nach zur Anwendung gelangen wird. So hat der Richter die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung nicht bloss abstrakt zu untersuchen, sondern auch die Wahrscheinlichkeit einer verfassungsgetreuen bzw. verfassungswidrigen Anwendung mitzuberücksichtigen. Dabei müssen insbesondere Erklärungen der Behörden über die beabsichtigte künftige Anwendung der zu prüfenden Norm in die Beurteilung einbezogen werden (BGE 118 Ia 433, insbesondere mit Hinweis auf BGE 107 Ia 313; LGVE 1994 II Nr. 40 Erw. 3c). Wie aufgezeigt worden ist, kann nicht gesagt werden, dass sich die umstrittene Bestimmung in der Hausordnung einer verfassungsgemässen Anwendung entziehe.
Siehe zum Verfahren auch Nrn. 43, 44 und 46.