Frau A wohnte mit ihren zwei Kindern bis Ende März 1999 in der Gemeinde Z im Kanton Luzern. Anfang April 1999 übersiedelte A in den Kanton Freiburg (Gemeinde W). Am 7. April 1999 stellte A bei der Ausgleichskasse des Kantons Freiburg ein Gesuch um Prämienverbilligung für sich und ihre beiden Kinder. Mit Schreiben vom 1. Juli 1999 teilte ihr die Ausgleichskasse mit, da am 1. Januar 1999 noch kein Wohnsitz im Kanton Freiburg bestanden habe, könne sie erst «per 1. Januar 2000» eine Verfügung erlassen. Die Kasse verwies u.a. auf Art. 10 der Verordnung des Bundesrates über die Beiträge des Bundes zur Prämienverbilligung in der Krankenversicherung vom 12. April 1995. In der Folge reichte A am 12. August 1999 eine neue Anmeldung für Prämienverbilligung bei der Ausgleichskasse des Kantons Luzern ein. Diese wies jedoch das Gesuch verfügungsweise am 11. November 1999 mit der Begründung ab, das Gesuch sei nach Ablauf der gesetzlichen Fristen und damit verspätet erfolgt; da kein wichtiger Grund vorliege, der diese Verspätung rechtfertige, bestehe kein Anspruch auf Prämienverbilligung. Eine gegen diese ablehnende Verfügung eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Verwaltungsgericht u.a. mit folgenden Erwägungen gut:
b) (...)
c) Die Ausgleichskasse macht geltend, die Beschwerdeführerin habe ihren Anspruch auf Prämienverbilligung 1999 verwirkt, weil sie das Gesuch erst im August 1999 und damit nach Ablauf der absoluten Frist gemäss § 12 Abs. 3 PVG eingereicht habe. Es trifft zwar zu, dass das Anmeldeformular von der Gesuchstellerin erst am 12. August 1999 ausgefüllt und der AHV-Zweigstelle der Gemeinde Z im Kanton Luzern zugestellt worden ist. Damit ist die letzte mögliche Anmeldefrist unbenutzt verstrichen, was grundsätzlich die Verwirkung des Anspruchs zur Folge hat. Indessen fragt sich, ob allein auf das Gesuch vom August 1999 abgestellt werden darf, wie es die Vorinstanz tut.
Vorliegend ist insbesondere zu beachten, dass die Beschwerdeführerin ihre erste Anmeldung bereits am 7. April 1999 an die Ausgleichskasse Freiburg adressiert hat, dies wohl in der Annahme, der neue Kanton ihres Wohnsitzes sei für die Behandlung ihres Gesuches zuständig. Diese Meinung erwies sich jedoch als falsch. Bei Wohnsitzwechsel bleibt der bisherige Kanton, mithin Luzern, zuständig. Die Ausgleichskasse Freiburg hat dies denn auch richtig erkannt und die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 1. Juli 1999 auf die Spezialregelung von Art. 10 der massgeblichen Verordnung hingewiesen. Beim erwähnten Schreiben handelt es sich um eine formlose Mitteilung, die weder als Verfügung bezeichnet wurde noch eine Rechtsmittelbelehrung enthielt. Inhaltlich stellt diese Mitteilung eine Verfügung dar, weil die Ausgleichskasse Freiburg einen Anspruch auf Prämienverbilligung 1999 mangels Zuständigkeit abgewiesen bzw. das Gesuch materiell nicht geprüft hat und folglich darauf gar nicht eingetreten ist. Sie hätte die Verfügung korrekterweise mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen müssen. Aus der fehlenden Rechtsmittelbelehrung darf der Beschwerdeführerin kein Rechtsnachteil erwachsen. Dieser Aspekt braucht hier indessen, wie sich aus dem Folgenden ergibt, nicht weiter erörtert zu werden.
d) Abgesehen davon stellt sich freilich die Frage, ob die Ausgleichskasse Freiburg, die mangels Zuständigkeit auf das Gesuch nicht eintreten konnte, es nicht an die Ausgleichskasse Luzern zur weiteren Behandlung hätte weiterleiten sollen. Es entspricht einem allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, dass die Behörde ihre Zuständigkeit von Amtes wegen prüft. Hält sich die angerufene Behörde für unzuständig, überweist sie die Eingabe ohne Verzug an die zuständige Verwaltungs- oder Verwaltungsjustizbehörde zur Erledigung und teilt dies dem Absender mit. Dieser Grundsatz ist in § 12 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern (VRG) denn auch ausdrücklich verankert. In den Verwaltungsrechtspflegegesetzen anderer Kantone finden sich ähnliche Bestimmungen (so statt vieler Art. 4 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern). Zwar handelt es sich bei § 12 VRG um eine Vorschrift, die nur innerkantonal Anwendung findet. Die Überweisungspflicht im Sinne dieser Bestimmung gilt also nur für luzernische Behörden, obwohl der Gesetzestext keine derartige Präzisierung enthält. Dies ergibt sich aber aus dem Zusammenhang mit §§ 1-6 VRG. Gegenüber Behörden anderer Kantone besteht somit keine ausdrückliche Pflicht zur Weiterleitung. Die Überweisungspflicht ist zwischen Behörden verschiedener Rechtsgebiete, verschiedener Ebenen und interkantonal noch lückenhaft und unübersichtlich (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 4 zu Art. 4 mit Hinweisen, namentlich BGE 111 V 408). Das ändert aber nichts daran, dass die Weiterleitungspflicht den allgemeinen Rechtsgrundsatz konkretisiert, dass Rechtsuchende nicht ohne Not um die Beurteilung ihrer Begehren gebracht werden sollen (BGE 121 I 95, 118 Ia 243f.). Zudem wird aus Art. 29 BV (Art. 4 aBV) abgeleitet, dass Rechtsuchenden aus einer unklaren Rechtsmittelordnung kein Nachteil erwachsen soll (vgl. BGE 117 Ia 125).
So gesehen darf hier nicht ausser Acht gelassen werden, dass das erste Gesuch vom 7. April 1999, wenn auch an eine unzuständige kantonale Behörde, so doch innerhalb der gesetzlichen Frist eingereicht worden ist. Es geht deshalb nicht an, bloss auf die zweite, an die zuständige Behörde gerichtete Anmeldung abzustellen. Dies widerspricht Sinn und Zweck von Art. 10 der bundesrechtlichen Verordnung. Diese Bestimmung umschreibt hinsichtlich zwei konkurrierender kantonaler Verwaltungsbehörden eine klare Zuständigkeitsregelung und schafft damit Klarheit darüber, welcher der beteiligten Kantone für welche Dauer die beanspruchte Prämienverbilligung für Versicherte mit Wohnsitzwechsel während des Kalenderjahres zu leisten hat. Diese Rechtsordnung ist für rechtsunkundige Versicherte - wie die Beschwerdeführerin - nicht ohne Weiteres erkennbar. Dass sie das Gesuch an die kantonale Behörde ihres neuen Wohnsitzes adressiert hat, ist daher entschuldbar. Darüber hinaus muss es in Fällen wie dem vorliegenden zur Wahrung der Frist genügen, dass das Gesuch in einem der möglichen betroffenen Kantone rechtzeitig eingereicht worden ist. Das ist hier geschehen, indem die Beschwerdeführerin ihr erstes Gesuch fristgemäss im Kanton Freiburg gestellt hat. Dass die Ausgleichskasse dieses Kantons für die Behandlung des Gesuches nicht zuständig war, kann der Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Wahrung der fraglichen Frist daher nicht schaden.