A 96 191

A, von Beruf Landwirt und Vater von drei minderjährigen Kindern, stellte ein Gesuch um Prämienverbilligung. Die Ausgleichskasse verneinte einen Anspruch für 1996, weil der eigene Anteil von 10% des steuerbaren Einkommens und Vermögens Fr. 7787.- betrage, was die anrechenbaren Richtprämien von insgesamt Fr. 4824.- überschreite. Dabei stützte sich die Ausgleichskasse auf die ihr gemeldeten Steuerwerte der Veranlagung 1995/96 (steuerbares Einkommen Fr. 22300.-, Vermögen Null Franken). Nebstdem nahm sie im Sinne von § 5 Abs. 1 lit. a und b der Prämienverbilligungsverordnung (PVV) sowohl eine Einkommensaufrechnung aus «negativer Liegenschaftsrechnung» (Fr. 23500.-) als auch eine Vermögensaufrechnung bei «negativer Liegenschaftsbilanz» (Fr. 320700.- bzw. 10% davon oder Fr. 32070.-) vor.

Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde stellte A den Antrag, es sei ihm entsprechend dem ausgewiesenen steuerbaren Einkommen eine volle Prämienverbilligung auszurichten. Zur Begründung macht er geltend, die Berechnungsweise gemäss Beiblatt zur Verfügung sei willkürlich und gesetzeswidrig.

Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde mit folgender Begründung gutgeheissen:

1. • a) Gemäss § 7 Abs. 1 PVG besteht ein Anspruch auf Prämienverbilligung, soweit die anrechenbaren Prämien einen vom Regierungsrat festgelegten Prozentsatz des steuerbaren Einkommens zuzüglich 10 Prozent des steuerbaren Vermögens der anspruchsberechtigten Personen übersteigen; der Regierungsrat legt die Berechnung der Prämienverbilligung jährlich nach Massgabe der verfügbaren Mittel fest. Gestützt auf die vom Gesetzgeber eingeräumte Kompetenz hat der Regierungsrat in § 2 PVV den ab 1996 gültigen Anteil auf 10% des steuerbaren Einkommens festgelegt. Für die Ermittlung der Anspruchsberechtigung sind die Steuerwerte der letzten rechtskräftigen Steuerveranlagung oder Zwischenveranlagung gemäss kantonalem Steuergesetz massgebend. Liegt die Steuerveranlagung mehr als drei Jahre zurück, sistiert die Ausgleichskasse in der Regel das Verfahren. Liegen genügend zuverlässige Grundlagen vor, kann die Ausgleichskasse gestützt darauf die Prämienverbilligung ohne rechtskräftige Steuerveranlagung definitiv festlegen (§ 7 Abs. 2 PVG). Entsprechen die Steuerwerte offensichtlich nicht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, ist auf diese abzustellen. Der Regierungsrat regelt das Nähere (§ 7 Abs. 4 PVG).

b) § 5 PVV, der das Abstellen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit näher umschreibt, lautet - soweit hier von Bedeutung - wie folgt:

«1Auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit im Sinne von § 7 Absatz 4 des Prämienverbilligungsgesetzes ist insbesondere abzustellen, wenn

a. die Summe der Unterhaltskosten und der Schuldzinsen einer Liegenschaft höher ist als die Summe ihrer Mietzinse und des Eigenmietwertes. Der Überschuss ist zum steuerbaren Einkommen hinzuzuzählen.

b. die Summe der Schulden auf einer Liegenschaft höher ist als ihr Katasterwert. Der Überschuss ist zum steuerbaren Vermögen hinzuzuzählen.

c. (...)

2Die Ausgleichskasse erlässt die entsprechende Verfügung aufgrund der Berechnungen, die das zuständige Steueramt meldet.»

2. • Die anrechenbaren Richtprämien für zwei Erwachsene und drei minderjährige Kinder belaufen sich auf insgesamt Fr. 4824.- (§ 3 Abs. 1 PVV), wie in der Verfügung richtig festgelegt. Unbestritten sind sodann die vom Steueramt Z gemeldeten Faktoren der Steuerveranlagung 1995/96, wonach ein steuerbares Einkommen von Fr. 22300.- und ein steuerbares Vermögen von Franken Null ausgewiesen ist. Nach Massgabe allein dieses Einkommens wären die anspruchsbegründenden Voraussetzungen erfüllt. Gestützt auf § 5 Abs. 1 lit. a und b PVV hat die Vorinstanz die Differenz zwischen den Schuldzinsen (Fr. 29994.-) und dem Eigenmietwert (Fr. 6451.-), d.h. abgerundet Fr. 23500.-, als Einkommen sowie die Differenz zwischen den Schulden auf der Liegenschaft (Fr. 599522.-) und dem Katasterwert (Fr. 278800.-), d.h. abgerundet Fr. 320700.- bzw. 10% davon oder Fr. 32070.-, als Vermögen zu den erwähnten Steuerfaktoren dazugezählt. Daraus ergibt sich nach zutreffender Berechnung der Ausgleichskasse schliesslich ein Einkommen von total Fr. 77870.- und damit ein Prämienanteil von Fr. 7787.-, was einen Anspruch auf Prämienverbilligung ausschliesst. Streitig und zu prüfen ist einzig die Frage, ob die Aufrechnungen gemäss § 5 Abs. 1 lit. a und b PVV gesetzeskonform sind. Der Beschwerdeführer macht geltend, diese Bestimmung widerspreche dem Sinn des PVG, namentlich § 7 Abs. 4 dieses Gesetzes.
3. • § 7 Abs. 4 PVG lautet: «Entsprechen die Steuerwerte offensichtlich nicht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, ist auf diese abzustellen.» Was der Begriff der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit bedeutet, lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen. Es muss somit auf dem Wege der Auslegung ermittelt werden, was darunter zu verstehen ist.

a) Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 119 Ia 248 Erw. 7a, 119 II 151 Erw. 3b, 355 Erw. 5, 119 V 126 Erw. 4, 204 Erw. 5c, je mit Hinweisen; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 21 B IV).

b) aa) (LGVE 1995 II Nr. 14 Erw. 4b/bb)

bb) Im Urteil St. vom 11. Januar 1996 (vgl. Nr. 11 dieses Heftes) hat das Verwaltungsgericht den unbestimmten Rechtsbegriff «offensichtlich» gemäss § 7 Abs. 4 PVG in Anlehnung an die Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts über die Beitragsfestsetzung im ausserordentlichen Verfahren wegen wesentlicher Änderung der Einkommensgrundlagen (vgl. BGE 105 V 118, 107 V 65, 120 V 161) so ausgelegt, dass die Veränderung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit mindestens 25% betragen muss. Dabei sind die Einkommens- und/oder Vermögensverhältnisse des Anspruchsjahres mit den wirtschaftlichen Verhältnissen der Berechnungsperiode der massgebenden Steuerveranlagung zu vergleichen. So sei beispielsweise das Einkommen des Anspruchsjahres 1995 dem Durchschnittseinkommen der Jahre 1991/92, welches Bemessungsgrundlage der Steuerveranlagung 1993/94 bildet, gegenüberzustellen. Dies ergebe sich ohne weiteres aus der grammatikalischen Auslegung von § 7 Abs. 4 PVG, der eine offensichtliche Diskrepanz zwischen den Steuerwerten und der aktuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit voraussetze. Gemeint seien damit die Steuerwerte, wie sie nach § 7 Abs. 2 PVG ordentlicherweise massgebend seien.

c) Die Gesetzesmaterialien, insbesondere die Protokolle der grossrätlichen Kommission und des Grossen Rates, enthalten keinerlei Bemerkungen zum Begriff der wirt-schaftlichen Leistungsfähigkeit im Sinne von § 7 Abs. 4 PVG. Ein einziger Hinweis da-zu findet sich in der bereits oben zitierten Fundstelle der Botschaft des Regierungsrates, wo in den Erläuterungen zu § 7 des Gesetzesentwurfes folgendes erwähnt wird: «Die individuelle wirtschaftliche Lage wird sowohl vom Einkommen als auch vom Vermögen beeinflusst. Für die Prämienverbilligung soll grundsätzlich das Reineinkommen sowie das Reinvermögen bestimmend sein.»

In der 1. Beratung vor dem Grossen Rat erfolgte dann ein Votum mit dem Antrag, die Worte «Reineinkommen» und «Reinvermögen» durch «steuerbares Einkommen» und «steuerbares Vermögen» zu ersetzen. Begründet wurde dieser Vorstoss damit, das steuerbare Einkommen liege bekanntlich unter dem Reineinkommen und entspreche damit besser der wirklichen wirtschaftlichen Lage eines Haushalts. Das gleiche gelte für den Begriff des Reinvermögens. Zudem sei es sozialpolitisch sinnvoll, den Einwohnern ein gewisses Vermögen zu belassen und dieses nicht bereits für die Prämienfinanzierung beizuziehen (Protokoll Nr. 567 des Grossen Rates vom 28.11.1994, S. 4). In der 2. Lesung setzte sich der entsprechende Änderungsantrag durch, wobei in der Beratung u.a. argumentiert wurde, eine Berechnungsgrundlage mit dem steuerbaren Einkommen bzw. dem steuerbaren Vermögen sei familienfreundlicher; die steuerliche Leistungsfähigkeit bilde die Basis für die sozialen Leistungen (Protokoll Nr. 16 des Grossen Rates vom 23.1.1995, S. 5).

d) Im Lichte dieser Ausführungen ergibt sich, dass der Gesetzgeber mit den in § 7 PVG verankerten Begriffen des «steuerbaren Einkommens» und des «steuerbaren Vermögens» (Abs. 1) bzw. mit dem damit inhaltlich identischen Begriff der «Steuerwerte» (Abs. 4) die steuerliche Leistungsfähigkeit verstanden wissen wollte. Diese ist zugleich auch Ausdruck der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Denn Ausgangspunkt für die Steuererhebung nach Massgabe des kantonalen Steuergesetzes bildet das Einkommen (= Steuerobjekt). Der Begriff des Einkommens ist kein zivilrechtlicher, sondern ein wirtschaftlicher (Blumenstein/Locher, System des Steuerrechts, 5. Aufl., Zürich 1995, S. 153). Der aus Art. 4 BV abgeleitete Grundsatz einer Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verlangt eine Beschränkung der steuerlichen Erfassung auf das Reineinkommen. Infolgedessen müssen vom erzielten Roheinkommen Abzüge (z.B. Gewinnungskosten, Abschreibungen, Rückstellungen, Geschäftsverluste) zur Ermittlung des Reineinkommens und Freibeträge bzw. sog. Sozialabzüge zur Festlegung des steuerbaren Einkommens zugelassen werden, um so der persönlich-wirtschaftlichen Situation des Steuerpflichtigen Rechnung zu tragen (Blumenstein/Locher, a.a.O., S. 215, 235).

4. • a) Mietzinsen und Eigenmietwert stellen steuerbares Einkommen dar (§ 19 Abs. 1 Ziff. 3, § 19bis Abs. 1 StG). Zu den allgemeinen Abzügen zählen insbesondere die Schuldzinsen und die Kosten des Unterhalts von Liegenschaften (§ 25 Abs. 1 Ziff. 1 und 8 StG). Wie dargelegt, können diese Aufwendungen kraft Steuergesetz vom Einkommen abgezogen werden. Soweit § 5 Abs. 1 lit. a PVV bestimmt, dass die Differenz zwischen der Summe von Unterhaltskosten und Schuldzinsen einerseits und der Summe von Mietzinsen und Eigenmietwert andererseits zum übrigen Einkommen dazuzuzählen ist, verstösst diese Regelung nicht nur gegen den Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, wie er aus Art. 4 BV abgeleitet wird, sondern auch gegen § 7 Abs. 4 PVG. Wie bereits oben erörtert, ist der darin postulierte Begriff der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit jenem der steuerlichen Leistungsfähigkeit gleichzustellen, die sich ihrerseits nach dem steuerbaren Einkommen und dem steuerbaren Vermögen richtet. Unterhaltskosten wie Schuldzinsen werden im Steuergesetz als abzugsfähig erklärt, weil sie gerade dem Postulat der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit Rechnung tragen sollen. Das gleiche trifft ebenso auf die Schulden zu. Passiven schmälern die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen und sind daher gemäss § 31 StG in vollem Umfange abziehbar, sofern der Steuerpflichtige allein dafür haftet. Die strittigen Aufrechnungen widersprechen Sinn und Zweck des PVG, der die Steuerwerte als massgebende Berechnungsgrundlage für die Prämienverbilligung erklärt, indem dadurch steuerlich zulässige Abzüge unzutreffenderweise als Einkommens- bzw. Vermögensbestandteil qualifiziert werden.

b) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass § 5 Abs. 1 lit. a und b PVV gesetzes- und verfassungswidrig ist. Diese Regelung steht denn auch nicht in Einklang mit der in Erw. 3b dargelegten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts. Die Aufrechnungen aus negativer Liegenschaftsrechnung und Liegenschaftsbilanz erfolgten daher zu Unrecht. Die angefochtene Verfügung ist folglich aufzuheben. Massgebende Berechnungsgrundlage für die Prämienverbilligung ist hier einzig das vom Steueramt bestätigte steuerbare Einkommen von Fr. 22300.-, wovon 10% oder Fr. 2230.- anrechenbar sind. Im Vergleich zu den unbestrittenen Richtprämien von total Fr. 4824.- resultiert eine ungedeckte Differenz von Fr. 2594.-. In diesem Umfang steht dem Beschwerdeführer ein Anspruch auf Prämienverbilligung zu. Dies führt zur vollumfänglichen Gutheissung der Beschwerde.