A, Mutter von zwei minderjährigen Kindern, lebt seit Januar 1993 getrennt von ihrem Ehemann. Im Mai 1995 stellte sie ein Gesuch um Prämienverbilligung. Mit Verfügung vom 26. Juli 1995 verneinte die Ausgleichskasse Luzern einen Anspruch für 1995, weil der eigene Anteil von 14% des steuerbaren Einkommens Fr. 4564.- betrage, was die anrechenbaren Prämien von Fr. 2181.60 überschreite.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erneuert die Gesuchstellerin ihr vorinstanzliches Begehren. Zur Begründung trägt sie vor, das berücksichtigte Einkommen stamme von der Steuereinschätzung 1991/92 und entspreche nicht ihrer aktuellen finanziellen Situation. Laut Entscheid des Amtsgerichtes Luzern-Land vom 16. Juni 1993 sei die Ehe gerichtlich getrennt. In der Folge hätten sich die wirtschaftlichen Verhältnisse derart verschlechtert, dass sie seit Mai 1994 wirtschaftliche Sozialhilfe beanspruchen müsse.
Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde mit folgender Begründung gutgeheissen:
«Entsprechen die Steuerwerte offensichtlich nicht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, ist auf diese abzustellen. Der Regierungsrat regelt das Nähere.»
Der Gesetzgeber hat nicht konkret bestimmt, welche Tatbestände unter diese Norm zu subsumieren sind, sondern den Regierungsrat zur Regelung des Näheren beauftragt. Dieser hat für 1995 von seiner Kompetenz keinen Gebrauch gemacht. Es bleibt somit zu prüfen, ob der Bezug von Sozialhilfe allenfalls von dieser Bestimmung erfasst wird.
b) aa) (LGVE 1995 II Nr. 12 Erw. 3c)
bb) Von der wörtlichen Auslegung her gestattet § 7 Abs. 4 PVG ein Abweichen von den Steuerwerten, wenn diese offensichtlich nicht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entsprechen. Von der Systematik her kann Absatz 4 nur in Zusammenhang mit Absatz 2 des § 7 PVG gesehen werden. Nachdem «die Steuerwerte der letzten rechtskräftigen Steuerveranlagung oder Zwischenveranlagung» massgebend sind (Abs. 2), ist Absatz 4 dahingehend zu interpretieren, dass die letzte rechtskräftige Veranlagung nicht als Bemessungsgrundlage gilt, wenn die darauf beruhenden, d.h. die massgebenden Steuerwerte der ordentlichen Steuer- oder Zwischenveranlagung offensichtlich nicht mit der wirtschaftlichen Lage übereinstimmen. Damit muss eine Änderung eingetreten sein, wonach die Einkommens- und/oder Vermögensverhältnisse offensichtlich von den anwendbaren Steuerwerten abweichen. Welcher Art diese Abweichung sein muss bzw. auf welchen Grund sie zurückzuführen ist (Änderung der persönlichen Verhältnisse wie des Zivilstandes, oder etwa Arbeitslosigkeit, Krankheit usw.) kann hier ebenso offengelassen werden wie die Frage, in welchem Umfang diese Veränderung vorliegen muss (vgl. Erw. 5). Immerhin deutet der Begriff «offensichtlich» darauf hin, dass sich die Steuerwerte in augenfälliger Weise verändert haben müssen. Die Diskrepanz zwischen der früheren und der neuen individuellen wirtschaftlichen Lage, welche sowohl vom Einkommen als auch vom Vermögen beeinflusst wird, muss geradezu ins Auge springen (vgl. zum Begriff der individuellen wirtschaftlichen Lage insbesondere die Botschaft des Regierungsrates zum Entwurf eines Prämienverbilligungsgesetzes vom 5. Juli 1994, Separatdruck B 184, S. 15).
In zeitlicher Hinsicht ist die aktuelle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gemeint, d.h. die finanzielle Situation des Jahres, für welches ein Gesuch um Prämienverbilligung gestellt wird, mithin diejenige des Bestimmungsjahres. Wie der Rechtsdienst des Gesundheits- und Sozialdepartementes in seiner Vernehmlassung vom 30. Oktober 1995 in einem ähnlichen Fall zutreffend bemerkt, enthält § 7 Abs. 4 PVG keine Formulierung, wonach der Abweichungssachverhalt vor dem 1. Januar des Jahres, für welches die Prämienverbilligung verlangt wird, eingetreten sein muss, damit er berücksichtigt werden kann. Auch aus § 5 Abs. 3 PVG lässt sich derartiges nicht entnehmen, zumal rechtsprechungsgemäss mit den persönlichen und familiären Verhältnissen lediglich der Wohnsitz, der Gesamtanspruch und der Anspruch auf Teilzahlung, nicht aber die wirtschaftlichen Verhältnisse (die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit) gemeint sind (LGVE 1995 II Nr. 10). Kann sodann nach der ordentlichen Bemessung auf eine Zwischentaxation und damit auf einen vor dem Stichdatum eingetretenen Zwischenveranlagungsgrund abgestellt werden (§ 7 Abs. 2 PVG), so macht die Sonderbestimmung von § 7 Abs. 4 PVG nur Sinn, wenn einerseits auch während des Anspruchsjahres eingetretene Änderungen und andererseits noch weitere Sachverhalte als diejenigen, die einen Zwischenveranlagungsgrund bilden, beachtet werden können. Stipuliert das Gesetz ein Abweichen von den rechtskräftigen Steuerfaktoren, so muss dies um so mehr dort seine Berechtigung haben, wo - wie hier - überhaupt noch keine Steuerveranlagung in Form einer Verfügung vorgenommen wurde. Bei der Prüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind tatsächliche Veränderungen, die bis zum Erlass der Kassenverfügung eingetreten sind, ohne weiteres zu berücksichtigen.
cc) Aufgrund der Akten steht fest, dass die Beschwerdeführerin seit Juli 1994 regelmässig auf wirtschaftliche Sozialhilfe angewiesen ist. ...
Diese Bruttoeinnahmen decken bei weitem nicht die notwendigen Mittel zur Bestreitung des Lebensbedarfs, nachdem die heuer bis Oktober gewährte Sozialhilfe rund Fr. 15000.- beträgt. Sodann hat sich die wirtschaftliche Situation im Laufe des Anspruchsjahres in zweifacher Hinsicht verschlechtert, indem der Ehemann seit Mai keine Alimente mehr bezahlt und die Beschwerdeführerin auf Oktober 1995 ihren Teilzeitjob verloren hat. Ihre gegenwärtige Einnahmequelle beschränkt sich auf die Hauswartentschädigung von Fr. 500.- im Monat.
c) Wie das Verwaltungsgericht in LGVE 1995 II Nr. 11 erkannt hat, bildet weder das betreibungsrechtliche Existenzminimum noch der prozessuale Notbedarf Massstab für die Berechnung der Prämienverbilligung, sondern die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nach den massgebenden Steuerwerten (§ 7 Abs. 2 PVG). Andererseits liegen im Falle der Beschwerdeführerin keine im Sinne von § 7 Abs. 2 PVG gesicherten Grundlagen vor, die für die Beurteilung der Anpruchsberechtigung herangezogen werden können (Erw. 2 und 3). Indes können Sozialhilfebezüger, für die keine nach § 7 Abs. 2 PVG anwendbaren Steuerwerte vorhanden sind, grundsätzlich einen Anspruch auf Prämienverbilligung aus § 7 Abs. 4 PVG ableiten. Damit ist aber noch nichts über den Umfang bzw. die Berechnung dieses Anspruchs ausgesagt. Dies ist im folgenden zu prüfen.
b) § 8 PVG erfasst drei Kategorien von Sonderfällen: Absatz 1 bezieht sich auf Personen, die an der Quelle besteuert werden; Absatz 2 sieht eine volle Vergütung für Bezüger von Ergänzungsleistungen der AHV/IV vor; Absatz 3 schliesslich umschreibt den Anspruch von Jugendlichen in Ausbildung unter 25 Jahren, die bei ihren Eltern wohnen, und bestimmt für sie einen gemeinsamen Anspruch nach Massgabe der gesamten Verhältnisse. Letztere Regelung fällt für die zu beantwortende Frage ausser Betracht, weil für diese Zielgruppe die gewöhnlichen Berechnungsgrundlagen von § 7 Abs. 2 PVG gelten mit der Ausnahme, dass Einkommen und Vermögen einerseits und die Prämien andererseits aller beteiligten Personen addiert werden. Von der Gesetzeskonzeption und vom Zweckgedanken laut § 1 Abs. 1 PVG her, Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen einen angemessenen Versicherungsschutz zu gewährleisten, lassen sich Sozialhilfeempfänger am ehesten mit EL-Bezügern vergleichen und weniger mit quellensteuerpflichtigen Personen, handelt es sich doch bei diesen um Erwerbstätige mit oder ohne steuerrechtlichem Wohnsitz in der Schweiz, für die aufgrund der besonderen Verhältnisse abweichende Vorschriften zur Ermittlung der steuerbaren Einkünfte bestehen (§ 9 Abs. 3, §§ 62a - 62w StG in der seit 1. Januar 1995 geltenden Fassung). Die individuelle Verbilligung der Prämien soll den wirtschaftlichen Verhältnissen im Einzelfall möglichst angemessen Rechnung tragen. Dieser Grundgedanke, der den Tatbeständen von § 8 PVG zugrunde liegt (Botschaft des Regierungsrates, a.a.O., S. 16), muss auch Leitplanke sein für die Berechnung des Anspruchs von Personen, die auf Unterstützungsleistungen nach Massgabe des SHG angewiesen sind.
c) Zwischen Ergänzungsleistungen und wirtschaftlicher Sozialhilfe lassen sich denn auch Parallelen zur Ermittlung der Ansprüche ausmachen. Die Anspruchsberechtigung für Ergänzungsleistungen zur AHV/IV ist nicht nur an die Erfüllung persönlicher, sondern auch wirtschaftlicher Voraussetzungen geknüpft. So ist gemäss Art. 2 Abs. 1 ELG Rentenempfängern ein Anspruch zu gewähren, soweit im konkreten Fall das anrechenbare Jahreseinkommen den konkret massgeblichen Grenzbetrag nicht erreicht. Art. 2 Abs. 1 ELG legt einen Rahmen zwischen minimalen und höchstzulässigen Grenzbeträgen fest, wobei nach § 2 des kantonalen Gesetzes über die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV der Maximalbetrag als Berechnungsgrundlage für den Anspruch gilt.
...
Vereinfacht gesagt, hängt in wirtschaftlicher Hinsicht die Anspruchsberechtigung der Ergänzungsleistungen im Regelfall davon ab, ob eine Leistungsansprecherin oder ein Leistungsansprecher die massgebliche Einkommensgrenze bzw. den gesetzlichen Grenzbetrag unterschreitet oder nicht. Die Einkommensgrenzen stellen also einerseits eine Bedarfslimite dar, haben darüber hinaus aber auch die Funktion eines garantierten Mindesteinkommens. Die Einkommensgrenze für Alleinstehende findet Anwendung auf ledige, geschiedene oder verwitwete sowie auf getrennt lebende Ehegatten. Die Ergänzungsleistungen von Ehegatten, von Personen mit rentenberechtigten oder an der Rente beteiligten Kindern sind grundsätzlich gemeinsam zu ermitteln. Dabei sind die Einkommensgrenzen sowie die anrechenbaren Einkommen der anspruchsberechtigten oder an der Leistung beteiligten Familienmitglieder zusammenzurechnen (vgl. dazu Carigiet, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, Zürich 1995, S. 105ff.).
Einen ähnlichen Zweck wie das ELG verfolgt auch das Sozialhilfegesetz. Laut § 2 SHG bezweckt die Sozialhilfe, der Hilfebedürftigkeit vorzubeugen, deren Folgen nach Möglichkeit zu beseitigen oder zu mildern und die Selbsthilfe der Hilfebedürftigkeit zu fördern. Die Sozialhilfe umfasst nebst der generellen und der persönlichen Sozialhilfe insbesondere die wirtschaftliche Sozialhilfe und die Sonderhilfen (§ 3 SHG). Sozialbehörde ist der Gemeinderat bzw. der Bürgerrat (§ 15 SHG). Gemäss § 28 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe, wer seinen Lebensbedarf und den seiner Familienangehörigen nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger nicht rechtzeitig oder nicht hinreichend mit eigenen Mitteln, Arbeit oder Leistungen Dritter bestreiten kann (Abs. 1). Bevorschusste Unterhaltsbeiträge und Mutterschaftsbeihilfen sind anzurechnen (Abs. 2). Nach § 30 SHG deckt die wirtschaftliche Sozialhilfe das soziale Existenzminimum ab (Abs. 1). Für dessen Bemessung sind die Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge wegleitend (Abs. 2).
Ob ein Anspruch auf Ergänzungsleistungen zur AHV/IV oder ein Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe besteht, beurteilt sich jeweils nach gesetzlich verankerten Kriterien, welche die zuständige Verwaltungsbehörde, die Ausgleichskasse einerseits und das Sozialamt andererseits, nach Massgabe der einschlägigen Gesetze zu prüfen und festzusetzen hat. In dem einen wie dem andern Fall wacht eine Behörde über die korrekte Handhabe und Ermittlung der Leistungen im Rahmen der geltenden Gesetzesvorschriften und sorgt insoweit für eine rechtsgleiche Anwendung. Wenn EL-Bezüger nach § 8 Abs. 2 PVG eine volle Vergütung der anrechenbaren Prämien beanspruchen können, ohne dass ihre wirtschaftlichen Verhältnisse und damit ihre Steuerwerte im Sinne von § 7 Abs. 2 PVG näher zu prüfen wären, so ist nicht einzusehen, weshalb Sozialhilfeempfänger im Lichte von § 7 Abs. 4 PVG keinen Anspruch auf Prämienverbilligung haben sollten. In Analogie zu § 8 Abs. 2 PVG ist somit die festgestellte Lücke vom Richter folgendermassen auszufüllen: Personen, die wirtschaftliche Sozialhilfe beziehen, haben nach § 7 Abs. 4 PVG einen grundsätzlichen Anspruch auf Prämienverbilligung, wenn für sie keine anwendbaren Steuerwerte nach § 7 Abs. 2 PVG vorliegen. Bei der Bestimmung der Anspruchsberechtigung sind in der Regel die Einkünfte des Bestimmungsjahres, wie sie im Zeitpunkt des Verfügungserlasses vorliegen, zu addieren und auf ein Jahr umzurechnen, vorausgesetzt es handelt sich dabei um steuerbare und regelmässig fliessende Einnahmen. Unterschreiten diese die gesetzlichen Grenzbeträge für die Ergänzungsleistungen, besteht Anspruch auf die volle Vergütung, während bei Überschreitung der entsprechenden Limiten kein Anspruch auf Prämienverbilligung besteht.
d) Das Gesamteinkommen der Beschwerdeführerin 1995 beläuft sich auf Fr. 18586.- (der Hauswartlohn auf ein Jahr hochgerechnet). Demgegenüber beziffert sich der Grenzbetrag für die Anspruchsberechtigung nach ELG für Alleinstehende und zwei Kinder auf Fr. 33260.- (1995). Liegt damit der Bruttoverdienst weit unter dem im Sinne der Lückenfüllung anwendbaren Maximalbetrag, so steht der Beschwerdeführerin eine volle Prämienverbilligung zu. Nach den unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz betragen die anrechenbaren Prämien der Grundversicherung insgesamt Fr. 2181.60.