Im Mai 1999 trat nach einem ausserordentlich schneereichen Winter zufolge der Schneeschmelze verbunden mit intensiven Niederschlägen rund um den Vierwaldstättersee eine Hochwassersituation ein. Die Stiftung A war als Eigentümerin eines Gebäudes davon betroffen. Einesteils floss Seewasser ebenerdig in ihr Gebäude ein, andernteils entstanden im Inneren des Gebäudes auch Schäden durch eindringendes Grundwasser. Die Gebäudeversicherung (Beschwerdegegnerin) anerkannte ihre Leistungspflicht nur in Bezug auf den unmittelbaren Überschwemmungsschaden, nicht aber auf den Grundwasserschaden. Eine Beschwerde der Grundeigentümerin hiess das Verwaltungsgericht gut.
Aus den Erwägungen:
2.- a) Gemäss § 9 GVG sind alle im Kanton Luzern gelegenen Gebäude für die bei ihr versicherbaren Gefahren zu versichern und dürfen nicht anderweitig versichert werden. Unbestritten ist, dass die Liegenschaft der Eigentümerin bei der Gebäudeversicherung des Kantons Luzern versichert ist. Die Gebäudeversicherung umfasst nebst einer Feuerschadenversicherung auch eine Elementarschadenversicherung. Bei letzterer sind die Gebäude versichert u.a. gegen Schäden, die durch Hochwasser, Überschwemmung oder Sturmflut entstanden sind (§ 24 Abs. 1 lit. c GVG). Nicht als Hochwasser- oder Überschwemmungsschäden gelten Schäden, die im Innern des Gebäudes durch Rückstau aus Abwasserkanalisation oder durch Grundwasser entstanden sind (§ 23 GVV).
b) (...)
c) Dass es sich beim Hochwasser im Mai 1999 um ein Elementarereignis handelt, kann angesichts des klaren Wortlautes der Bestimmung von § 24 Abs. 1 lit. c GVG ernstlich nicht bestritten werden. Der Vorfall im Mai 1999, welcher zu den erheblichen Schäden am Gebäude führte, ist Ausfluss eines Naturereignisses, das infolge besonderer meteorologischer Verhältnisse von selbst - ohne erkennbares menschliches Tun oder Unterlassen - ausgelöst wurde (BVR 1981 S. 333). Der Hochwasserstand des Sees, verursacht durch die Schneeschmelze und die Regenfälle, hatte sowohl Auswirkungen auf das Überschwemmen im engeren Sinn - auf das Eindringen von Oberflächenwasser zu ebener Erde in das Gebäude - wie auch auf den Anstieg des Grundwasserstandes mit der Folge, dass Wasser vom Erdinneren her in das Gebäude gelangt ist. Mit Bezug auf die Ursachen ist eine klare Trennung zwischen Oberflächenwasser einerseits und Grundwasser andererseits nicht möglich. Gemäss Auffassung des Fachrichters beeinflussen z.B. anhaltende und extreme Niederschläge beide "Wasserarten" gleichermassen. Aufgrund der Kapillarwirkung steigt der Grundwasserstand, abhängig von der Bodenbeschaffenheit, auch mit zunehmendem Abstand vom Gewässer. Bei besonderem Geländeverlauf und entsprechenden tektonischen Verhältnissen kann der Grundwasserspiegel sogar als Oberflächenwasser in höheren Lagen auftreten. So gesehen kann der Stand des Seewassers im Vergleich zur Höhenlage des betroffenen Gebäudes keine absolute Grösse im Hinblick auf die Schadensverursachung bilden.
3.- a) Grundsätzlich pflichtet die Beschwerdegegnerin dieser Beurteilung bei, wenn sie ausführt, dass die Ursache eines Grundwasserschadens schwierig abzuklären sei. Deshalb habe der Verordnungsgeber ausdrücklich die Übernahme von Grundwasserschäden ausgeschlossen, und zwar unabhängig davon, in welchem ursächlichen Zusammenhang solche Schäden auftreten würden. Aus Gründen der Praktikabilität und der Rechtssicherheit müssten sämtliche Schäden, die durch aus dem Erdinneren hervortretendes Wasser entstünden, über die privaten Schadenversicherer abgewickelt werden. Demgegenüber vertritt die Beschwerdeführerin die Auffassung, dass für Grundwasserschäden, die im Zusammenhang oder als Folge eines Elementarereignisses auftreten, die Gebäudeversicherung aufzukommen habe.
b) Massgebend für die Entscheidung der Rechtsfrage ist der Sinn und die Tragweite des § 23 GVV. Nach dieser Bestimmung gelten u.a. Schäden, die im Inneren des Gebäudes durch Grundwasser entstanden sind, weder als Hochwasser- noch als Überschwemmungsschäden. Nach dem unmittelbar einsichtigen Wortlaut der Norm entfällt damit eine Leistungspflicht der Gebäudeversicherung immer dann, wenn in ein Gebäude eindringendes Grundwasser zu einem Schaden führt.
Gemäss § 3 Abs. 2 lit. a GVG erlässt der Regierungsrat die Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz. Bei der Gebäudeversicherungsverordnung handelt es sich somit um eine unselbständige Rechtsverordnung, die vom formellen Gesetz, dem vom Grossen Rat verabschiedeten und dem faktultativen Referendum unterstellten Erlass, abhängig ist. Bei einer Ausführungs- oder Vollzugsverordnung geht es darum, in Einzelheiten die Anordnungen des Gesetzes zu vervollständigen, ohne seinen Geltungsbereich auszudehnen (BGE 104 III 120). Die Verordnung soll den Gesetzesinhalt entfalten, indem sie ihn verdeutlicht und die zur Durchführung erforderlichen Bestimmungen enthält. In der Regel umfasst somit die Ausführungs- oder Vollzugsverordnung Bestimmungen zum Verfahren, zur Organisation und in beschränktem Rahmen auch ergänzende, lückenfüllende Normen. Freilich folgt aus dem Gesetzmässigkeitsgrundsatz, dass Ansprüche, die aus dem Gesetz hervorgehen, nicht beseitigt oder geschmälert werden dürfen (Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 93 f.; Tschannen/Zimmerli/ Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 65 f.). Im Interesse der Rechtssicherheit und des Gesetzesvollzuges kann es auch liegen, dass der Verordnungsgeber das Gesetz auslegt und seine Aussagen verdeutlicht. Die Auslegung, die das Gesetz im Rahmen einer Verordnung erfährt, bindet freilich den Richter nicht. Der Richter muss aufgrund sorgfältiger Auslegung ermitteln, ob Gesetz und Verordnung eine rechtliche Einheit oder einen Gegensatz bilden (Gygi, a.a.O., S. 94 mit Hinweisen auf die Praxis).
c) Der Gesetzgeber hat geregelt, welche Risiken versichert sind und unter welchen Umständen gerade kein Elementarschaden vorliegt. Schäden, die durch Hochwasser oder Überschwemmung entstehen, sind versichert und daher zu vergüten (§ 24 Abs. 1 lit. c GVG). Wenn der Verordnungsgeber in § 23 GVV allgemein Grundwasserschäden nicht als Hochwasser- oder Überschwemmungsschäden definiert, so hat er damit eine durch Rechtssatz begründete Auslegung des Gesetzes vorgenommen. Unter dem Gesichtspunkt der rechtlichen Einheit und der Widerspruchsfreiheit zwischen Gesetz einerseits und Verordnung anderseits muss allerdings die Ordnung des Gesetzgebers Vorrang haben. So gesehen kann § 23 GVV keine absolute und unwiderlegbare Bestimmung in dem Sinne darstellen, als unabhängig von den vom Gesetzgeber umschriebenen gesetzlichen Gefahren der Grundwasserschaden in jedem Fall als Elementarschaden ausgeschlossen bleibt. § 23 GVV hat somit keine eigenständige Bedeutung, sondern ist nur, aber immerhin, als wichtige, vom Regierungsrat verabschiedete Auslegungshilfe bei der Anwendung des § 24 GVG zu verstehen. Das Verb "gelten" in § 23 GVV kann somit sinnvoll nur als Vermutung verstanden werden und verweist auf die Bedeutung der Norm als Grundsatz hin, der eben gerade Ausnahmen zulässt. In der Regel kann folglich bei Eintritt eines Grundwasserschadens von der Gebäudeversicherung keine Schadensvergütung unter dem Titel eines Elementarereignisses verlangt werden. Bei Vorliegen besonderer Umstände kann aber der Grundwasserschaden als Begleit- oder Folgeschaden mit dem versicherten Elementarereignis des Hochwassers oder der Überschwemmung so offenkundig verbunden sein, dass er unter den vom GVG gewährten Versicherungsschutz fällt.
Dass eine gesetzeskonforme Auslegung im obigen Sinn erforderlich ist, ergibt sich aus § 24 Abs. 2 GVG. Diese Bestimmung enthält einen Katalog jener Sachverhalte oder Umstände, bei deren Vorliegen ein Elementarschaden nicht gegeben ist. So sind u.a. Schäden nicht zu vergüten, die nicht auf eine Natureinwirkung von aussergewöhnlicher Heftigkeit zurückzuführen sind (§ 24 Abs. 2 lit. b GVG) oder die voraussehbar waren und rechtzeitig durch zumutbare Massnahmen hätten verhindert werden können, wie Schäden zufolge schlechten Baugrundes, nicht fachgerechter Planung oder Ausführung von Hoch- und Tiefbauarbeiten oder mangelhaften Gebäudeunterhalts (§ 24 Abs. 2 lit. d GVG). Hätte der Gesetzgeber den Grundwasserschaden in jeder Schadenskonstellation vom Geltungsbereich des GVG ausnehmen wollen, so hätte er eine entsprechende Bestimmung dem § 24 Abs. 2 GVG beifügen müssen. Dies hat er aber nicht getan. Würde die Verordnungsbestimmung im Sinne der Beschwerdegegnerin uneingeschränkt und absolut ausgelegt, so würde dies auf eine gesetzesergänzende Erweiterung der Negativumschreibung in § 24 Abs. 2 GVG hinauslaufen. Das aber wiederum bedeutete, dass eine gesetzliche Leistungspflicht durch den Verordnungseber in einem bestimmten Fall aufgehoben oder zumindest eingeschränkt würde. Der Regierungsrat hatte aber - wie erwähnt - lediglich die Aufgabe, die Ausführungsbestimmungen zum GVG zu erlassen. Mangels ausdrücklicher Delegation - wie sie z.B. in § 25 Abs. 2 GVG enthalten ist - hatte er somit keine Befugnis, im Rahmen der Elementarschadenversicherung die versicherten Gefahren einzuschränken.
d) Es verhält sich auch nicht so, dass ein Grundwasserschaden ausschliesslich oder überwiegend bei Hochwasser oder bei einer Überschwemmung auftritt. Der Grundwasserspiegel kann vor allem in der Nähe von Gewässern und bei besonderer Beschaffenheit des Bodens z.B. infolge einer längeren Regenperiode steigen, ohne dass eine Natureinwirkung von aussergewöhnlicher Heftigkeit vorliegen muss (vgl. § 24 Abs. 2 lit. b GVG). Änderungen der Wasserbewegungen im Erdinnern und das Austreten des Grundwassers unter dem gewachsenen Terrain (Bodenauftrieb) gehören so zu "normalen" Begleiterscheinungen von meteorologischen und geologischen Verhältnissen. Von Elementarereignissen unabhängige Grundwasserschäden entstehen auch durch Fremdeinwirkungen, wie neue Bauten im Grundwasserstrom, was zu einem Stau und einer Erhöhung des Spiegels führen kann, oder Pumpensümpfe in Baugruben, die eine grossflächige Absenkung des Niveaus verursachen. Wenn in diesem Zusammenhang § 23 GVV den Grundwasserschaden in dem Sinne definiert, dass er weder als Hochwasser- noch als Überschwemmungsschaden gilt, so macht das Sinn und ist nicht zu beanstanden.
Der Beschwerdegegnerin ist beizupflichten, dass es nicht ihre Sache sein kann, vermeidbare Risiken abzudecken. So schliesst denn auch § 24 Abs. 2 lit. d GVG eine Vergütung für voraussehbare oder durch zumutbare Massnahmen vermeidbare Schäden aus. Soweit daher das Eindringen von Grundwasser durch bauliche Vorkehrungen verhindert werden kann, ist klarerweise keine Leistungspflicht gegeben. Gleiches muss gelten, wenn ein Bauherr ein Gebäude in einer Risikozone erstellt und mit Veränderungen des Grundwasserspiegels aufgrund der besonderen Bodenbeschaffenheit rechnen muss (vgl. oben). Dass die Beschwerdeführerin bauliche oder sonstige technische Schutzmassnahmen unterlassen hätte, ergibt sich im Übrigen nirgends aus den Akten. Die Beschwerdegegnerin wirft ihr das auch nicht vor, hält aber immerhin fest, bei der unmittelbaren Seenähe habe mit einem wiederkehrenden Anstieg des Grundwasserspiegels gerechnet werden müssen. Das kann aber im vorliegenden Fall keine Rolle spielen, da sich der Grundwasserschaden im Zusammenhang mit der Hochwassersituation und der teilweisen Überschwemmung ereignet hat.
4.- a) Nach Darlegung der Beschwerdegegnerin ist es gängige und langjährig geübte Praxis, den Schaden - wie er im Fall der Beschwerdeführerin eingetreten ist - zwischen dem staatlichen Versicherer und dem Privatversicherer aufzuteilen. Es mag durchaus einem praktischen Bedürfnis entsprechen, allein auf die Tatsache abzustellen, ob das Wasser oberirdisch oder unterirdisch in das Gebäude eingedrungen ist. In vielen Fällen mag dies auch ein taugliches Kriterium sein, die Vergütung der Schäden unter den Beteiligten einvernehmlich zu regeln. Im hier streitigen Fall ist freilich nach rechtlichen Gesichtspunkten zu entscheiden, ob die Beschwerdegegnerin den durch das Grundwasser verursachten Schaden vergüten muss. Dabei ist nach dem Gesagten die Leistungspflicht integral zu beurteilen, wenn - wie hier - das Schadensereignis als Gesamtes auf eine Hochwassersituation zurückzuführen ist. Ergiesst sich in ein Gebäude Wasser von der Oberfläche her (ebenerdig) und dringt auch noch Wasser aus dem Erdinnern in das Gebäude, so muss die Beschwerdegegnerin für den gesamten Schaden einstehen, wenn beide Arten von Wasserschaden (Oberflächenwasser und Grundwasser) erkennbar und in enger zeitlicher Abfolge durch ein Elementarereignis (Hochwasser- oder Überschwemmungssituation) verursacht werden. Wie es sich verhält, wenn nur Grundwasser, jedoch kein Oberflächenwasser in ein Gebäude einfliesst, der Grundwasserschaden aber in einem klaren Zusammenhang mit einem aussergewöhnlich heftigen Naturereignis steht, kann hier ausdrücklich offen gelassen werden.