Sachverhalt
A.
A, geb. 1943, ist Bäuerin und führt den Landwirtschaftsbetrieb "Z", in Y, Gemeinde X. Diesem Betrieb stand zuvor ihr Bruder B vor. B starb im September 2013. Seit Mai 2014 ist A Eigentümerin des Betriebs. C, geb. 1967, arbeitet auf der Liegenschaft und betreut die Tiere mit. Seit Jahren wird die Tierhaltung auf dem Hof kontrolliert und beanstandet. In den Jahren 2013 und 2014 fanden drei Kontrollen statt, die zu Ermahnungen, zur Anordnung von Massnahmen und zu formellen Verfügungen führten. Eine weitere Besichtigung des Hofs und der Tierhaltung erfolgte im März 2017.
Die Beanstandungen betrafen das unzureichende Stallklima (fehlendes Tageslicht) und die ungenügende Reinigung des Stalls. Ferner wurde festgestellt, dass Jungtiere (Kälber) vorschriftswidrig gehalten wurden und dass die Versorgung und Reinigung der Tiere unzureichend war (zu wenig Auslauf für die Tiere). Parallel zu den administrativrechtlichen Massnahmen ergingen gegenüber A und C diverse Strafbefehle und ein Strafurteil (Urteil des Einzelrichters des Bezirksgerichts X vom 15.6.2015), mit denen die genannten Personen wegen Verstosses gegen die Tierschutzgesetzgebung mit Geldstrafen und Bussen bestraft wurden. C hatte sich zudem der Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte und des Ungehorsams gegen eine amtliche Verfügung schuldig gemacht.
C focht zwei gegen ihn erlassene Verfügungen gerichtlich an. Mit Urteilen vom 8. Januar 2014 und vom 22. Juni 2015 wies das Kantonsgericht die jeweiligen Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat (Verfahren 7H 13 81 und 7H 14 288). Diese Urteile blieben unangefochten.
B.
Am 17. August 2017 fand eine weitere Kontrolle auf dem Hof "Z" statt. Dabei stellten die Beamten folgende Mängel fest: Eine Kuh mit einer Lähmung hinten rechts; drei Kühe mit zu langen Klauen; Nicht-Gewährung von Auslauf (keine Tritt- und Kotspuren auf der Auslauffläche), Liegeflächen zu wenig eingestreut; zwei Tiere leichtgradig verschmutzt. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs erliess der Veterinärdienst gegenüber A und C zwei gleichlautende Verfügungen (Erlassdatum: 29.11.2017). In der Sache wurden folgende Anordnungen verfügt (Dispositiv-Ziff. 1 und 2):
2.Je nach Bedarf jedoch mindestens dreimal jährlich müssen die Klauen aller Milchkühe durch einen bewilligten gewerbsmässigen Klauenpfleger gepflegt werden. Innerhalb einer Woche nach jedem Klauenpflegetermin sind folgende Angaben dem Veterinärdienst unaufgefordert schriftlich zuzustellen:
Datum und Zeit der Klauenpflege
Anzahl behandelte/gepflegte Tiere
Festgestellte Lahmheiten (Ohrmarkennummer, betroffene Gliedmasse[n])
Therapie (z.B. Verband, Klotz, Medikamente, usw.) und geplante Nachkontrollen und Nachbehandlungen
Einer allfälligen Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziff. 3). Ferner wurden die Anordnungen mit der Strafandrohung nach Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB; SR 311.0) sowie mit dem Hinweis auf die Strafbestimmungen des Tierschutzgesetzes (TSchG; SR 455) und des Tierseuchengesetzes (TSG; SR 916.40) verbunden (Dispositiv-Ziff. 5). Im Kostenpunkt wurden A Gebühren von Fr. 750.-- und C von Fr. 600.-- auferlegt (Dispositiv-Ziff. 4).
C.
Am 4. Januar 2018 (Postaufgabe) erhoben A und C eine gemeinsame Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit folgenden Anträgen:
" 1. Die zwei Verfügungen vom 29. November 2017 seien aufzuheben.
Eventualiter seien die amtlichen Kosten für beide Verfügungen auf insgesamt Fr. 750.-- festzulegen.
Es sei festzustellen, dass die Anordnung der Mindestauslaufdauer in der Verfügung vom 11. September 2014 nichtig sei.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
Der Veterinärdienst schloss in seiner Vernehmlassung auf kostenfällige Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
In ihrer Replik vom 29. März 2018 hielten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest. Neu stellten sie im Verfahren zudem einen Eventualantrag, wonach das Beschwerdeverfahren bis zum Abschluss der Zeugenbefragung im Strafverfahren (AK-Nr. SA3 17 8456 31) zu sistieren sei. Die Vorinstanz bekräftigte in ihrer Duplik ihren Standpunkt.
Aus den Erwägungen:
5.1.
Die Beschwerdeführer fechten die Regelung des Auslaufs an. Sie machen geltend, im Rahmen der Ausbildung (Sachkundeausweis) sei nie von einer minimalen Auslaufdauer für die Rinder die Rede gewesen. Geregelt sei einzig, dass die Tiere höchstens zwei Wochen ohne Auslauf bleiben dürften. Aus dem Auslaufjournal ergebe sich, dass die Tiere sogar wöchentlich ins Freie gelassen worden seien. Dieses Journal sei korrekt geführt worden, und es sei eine Unterstellung, dass der Auslauf der Tiere bezweifelt werde. Wegen der Beschaffenheit des Bodens und aufgrund des Umstands, dass sich die Tiere in Zweier- oder Dreiergruppen im Freien aufhielten, seien wenige Auslaufspuren vorhanden. Darüber hinaus habe es zwei Tage vor der Kontrolle stark geregnet, weshalb viele Spuren weggeschwemmt worden seien. Nur zwei Tage nach der Kontrolle hätten Tierarzt Dr. D und Klauenpfleger E Kot- und Klauenspuren im Auslaufgehege festgestellt.
5.2.
Die Vorinstanz bringt zunächst mit Recht vor, dass der fehlende oder ungenügende Auslauf auch in vorangegangenen Kontrollen bemängelt wurde. Zu verweisen ist hierzu auf die Kontrollberichte vom 27. Mai 2013 bzw. auf die Verfügung vom 2. Juli 2013 und vom 7. August 2014 bzw. auf die Verfügung vom 11. September 2014. Anlässlich der Kontrolle vom 15. März 2017 erfolgte wiederholt eine Anweisung – diesmal mündlich – an die Beschwerdeführerin 2, allen Kühen ausreichend Auslauf auf dem gesamten Auslaufareal zu gewähren.
Soweit die Beschwerdeführer in Abrede stellen, dass ihren Tieren nicht ausreichend Auslauf gewährt worden sei, sind ihre Ausführungen unbegründet. Die Vertreterinnen des Veterinärdienstes stellten anlässlich der Kontrolle vom 17. August 2017 fest, dass weder Tritt- noch Kotspuren vorhanden waren und auch der Zustand des Grases gegen den im Journal dokumentierten Auslauf sprach. Diese Feststellungen stimmen mit der Fotodokumentation überein. Wie die Vorinstanz in der Vernehmlassung bemerkt, ist das Verhalten der Beschwerdeführerin mit zu berücksichtigten. Die Beschwerdeführerin gab hinsichtlich der Feststellungen keine Erklärung ab und weigerte sich auch, entsprechende Fragen zu beantworten. Erst mit Stellungnahme vom 31. August 2017 erklärte sie, dass die Tiere jeweils in drei Gruppen aus dem Stall gelassen würden und sich jeweils 10 - 15 Minuten im Freien bewegen könnten. Abgesehen davon, dass diese "Auslaufpraxis" der früheren rechtsverbindlichen Verfügung vom 11. September 2014 widerspricht (s. E. 4), hätten auch bei mehreren, kurzen Aufenthalten die Tiere ihre Spuren hinterlassen. Ob und wieweit einzelne Tritt- oder Kotspuren wegen des Regens am 15. und 16. August 2017 verwischt worden sind, kann offen bleiben. Zum Einen relativiert die Vorinstanz die Erklärung zu Recht hinsichtlich der Regenmenge und deren Folgen (vgl. Klimatabelle); zum Anderen bleibt die Feststellung des nicht beweideten Grases davon unberührt. Wenn schliesslich die Beschwerdeführer geltend machen, am 19. August 2017 (zwei Tage nach der Kontrolle vor Ort) habe Tierarzt Dr. D Trittspuren bestätigt, so ist dies im vorliegenden verwaltungsrechtlichen Verfahren nicht weiter von Belang. Massgebend ist, ob am 17. August 2017 Anhaltspunkte dafür bestanden, dass den Tieren kein ausreichender Auslauf gewährt worden war. Ob allenfalls zwei Tage später – gestützt auf die zwei Tage früher erfolgte Kontrolle – die Tiere ins Freie gelassen worden sind, ändert an den Feststellungen der zuständigen Behörde und an deren Würdigung vor Ort nichts. Darüber hinaus bestätigte zwar der erwähnte Tierarzt Kuh-Klauentrittspuren, vermochte aber das Alter der Spuren nicht zu bestimmen. Angesichts dieses Umstands besteht kein Anlass, den Ausgang des hängigen Strafverfahrens bzw. die Zeugenbefragung abzuwarten, wie dies die Beschwerdeführer in der Replik eventualiter beantragten. Das Sistierungsgesuch ist daher abzuweisen.
6.1.
Die Beschwerdeführer rügen weiter, dass die angebunden gehaltenen Tiere während des ganzen Jahres mindestens zweimal pro Woche Auslauf unter freiem Himmel auf einer Fläche von mindestens 48 m2 erhalten sollten. Sie sind der Auffassung, dass diese Vorgaben durch die gesetzlichen Vorschriften nicht gedeckt sind. Insbesondere enthielten die Tierschutznormen keine Vorschriften zur Auslauffläche. Und Art. 40 Abs. 1 TSchV sehe vor, dass die Tiere höchstens zwei Wochen ohne Auslauf bleiben dürften. Deshalb sei die Verpflichtung, den Tieren ganzjährig wöchentlich zweimal Auslauf zu gewähren, mit der Verordnungsbestimmung nicht vereinbar.
6.2.
Was die zeitliche Festlegung betrifft, ist vorab auf die Erwägung 4.4 hinzuweisen. Es liegt in der Verantwortung der Fachbehörde, anhand der Umstände des Einzelfalles die gesetzlichen Vorschriften mittels Verfügung zu konkretisieren und umzusetzen. Zu diesen Umständen gehören zum Beispiel: das bisherige Verhalten des Tierhalters, dessen Erfahrungen und Können, die Lage des Hofes, die Art der Gebäulichkeiten und vor allem der physische Zustand der Tiere. Wie bereits ausgeführt, musste im Betrieb der Beschwerdeführer mehrmals der unzureichende Auslauf bemängelt werden. Die Anordnung, die Tiere wöchentlich zweimal ins Freie zu lassen, soll den Gesundheitszustand der Tiere verbessern. Sie dient auch dazu, dass die Beschwerdeführer Tiere, die lahmen oder zu lange Klauen haben, erkennen und behandeln lassen. Mit Recht weist die Vorinstanz darauf hin, dass in den letzten Jahren wiederholt kranke bzw. unzureichend versorgte Tiere anlässlich der Kontrollen angetroffen wurden und die Beschwerdeführerin 2 selbst einräumte, dass eine Kuh lediglich im Stall freigelassen werde, weil ihre Artgenossen sie nicht akzeptieren würden.
Diesen Ausführungen wird in der Replik nicht substantiiert entgegnet. Wenn sich die Beschwerdeführer auf Art. 40 Abs. 1 TSchV (Satz 2) berufen, ist damit nichts gewonnen. Der Verordnungsgeber legte fest, dass die Rinder höchstens zwei Wochen ohne Auslauf bleiben dürfen. Es handelt sich somit um eine Maximalfrist, nach deren Ablauf die Tiere ins Freie bzw. in die Laufhoffläche gelassen werden müssen. Umgekehrt ergibt sich daraus aber gerade nicht, dass ein Halter – unbesehen des Gesundheitszustands der Tiere – in jedem Fall berechtigt wäre, die Tiere immer erst nach einer Dauer von zwei Wochen ins Freie zu lassen. Die maximale zeitliche Begrenzung ist eine Bestimmung zum Schutz des Tierwohls, enthält dagegen keine Befugnis des Tierhalters auf Gewährung einer nur minimalen Versorgung und Pflege. Es liegt daher weder eine Überschreitung des Ermessens noch eine klar gesetzeswidrige Praxis vor.
6.3.
6.3.1.
Die Vorinstanz verfügte ferner, dass der Auslauf unter freiem Himmel auf einer Fläche von mindestens 48 m2 zu gewähren ist. Werden mehr als vier Tiere zusammen in den Auslauf gelassen, muss die Auslauffläche pro Tier mindestens 12 m2 betragen. Schliesslich muss die schmalste Seite der Auslauffläche mindestens 2,5 m lang sein. Gegen diese örtlichen bzw. masslichen Vorgaben wenden sich die Beschwerdeführer im Wesentlichen mit der gleichen Begründung wie in Bezug auf die zeitlichen Festlegungen. Einerseits halten sie diese Anordnungen für gesetzeswidrig, weil das Gesetz keine entsprechenden Normen enthalte. Zum Anderen erachten sie die Flächenvorgaben als nicht erforderlich und damit zu einengend für die Betriebsführung.
6.3.2.
Bewegung, Licht und Luft fördern die Gesundheit der Tiere. Dass ein regelmässiger Auslauf eine bestimmte Fläche für die Tiere voraussetzt, folgt schon aus dem Begriff des Auslaufs bzw. dem ihm zugrunde liegenden Verb "auslaufen". Ungenügend ist sowohl eine Bewegung im Stand, zu enge Verhältnisse der Tiere untereinander oder ein zu gefährlicher Boden. Auslaufen braucht Platz, was jedem vernünftigen und am Tierwohl gelegenen Halter einsichtig ist. Die Vorinstanz berief sich u. a. auf das Schreiben des Bundesamtes für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV), betitelt mit "Fachinformation Tierschutz / Auslauf für angebunden gehaltene Rinder". Dieses Schreiben enthält zwar keine Weisungen im Sinne von verbindlichen Vorgaben für die kantonalen Dienststellen. Insbesondere sind der Fachinformation keine Flächenempfehlungen zu entnehmen. Dennoch enthält das Schreiben die Forderung nach einem regelmässigen und ausreichenden Auslauf.
6.3.3.
Soweit sich die Vorinstanz auf die Fachinformation des BLV stützt, ist dies insofern nicht zu beanstanden, als diese Ausdruck der Anforderungen an den Vollzug des Bundesrechts in den Kantonen sind und auch unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit von gewisser Bedeutung sein können (vgl. BGE 120 V 224 E. 4c, 114 V 315 E. 5c). Das Gericht kann sie einerseits bei seiner Entscheidung mitberücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Es hat andererseits insoweit davon abzuweichen, als sie nicht gesetzmässig sind bzw. in Ermangelung gesetzlicher Vorschriften mit den allgemeinen Grundsätzen des Bundesrechts bzw. des kantonalen Rechts nicht in Einklang stehen (vgl. BGE 133 V 346 E. 5.4.2; vgl. dazu auch BGE 133 II 305 E. 8.1, 123 II 16 E. 7; vgl. BVGer-Urteil A-6117/2014 vom 22.7.2015 E. 2; vgl. auch LGVE 2013 IV Nr. 6 E. 3b; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 290 vom 20.5.2015 E. 3.6).
Es trifft zu, dass im Anhang zur Tierschutzverordnung die minimale Auslauffläche für bestimmte Tierarten geregelt ist, jedoch für Rinder gerade nicht. Eine Normierung des Auslaufs bzw. der Auslauffläche findet sich im Anhang 1 für Rinder nicht (Mindestanforderungen für das Halten von Haustieren / Tabelle 1). Daraus darf aber nicht geschlossen werden, es bestünde für die Behörde keine Befugnis, im Einzelfall eine Auslauffläche vorzuschreiben. Immerhin definiert die Tierschutzverordnung den Auslauf als freie Bewegung im Freien, bei der das Tier ungehindert durch Fesseln, Zügel, Leinen, Geschirr, Stricke, Ketten oder dergleichen über die Schrittart, die Richtung und die Geschwindigkeit seiner Fortbewegung selber bestimmen kann (Art. 2 Abs. 3 lit. c TSchV). Und als Auslauffläche versteht der Verordnungsgeber eine Weide oder ein für den täglichen Auslauf wettertauglich eingerichtetes Gehege (Art. 2 Abs. 3 lit. f TSchV).
6.3.4.
Im Interesse des Tierschutzes muss es daher zulässig und geboten sein, Auslaufflächen vorzuschreiben, wenn es die konkreten Verhältnisse des Einzelfalles erfordern. Dass dem im vorliegenden Fall so ist, wurde mehrfach ausgeführt. Letztlich kann offen bleiben, welche Flächenvorgaben in masslicher Sicht mit den gesetzlichen Vorschriften noch vereinbar sind. Die umstrittenen Anordnungen der Vorinstanz gründen auf einer vertretbaren Würdigung der örtlichen Verhältnisse und sind den Beschwerdeführern zumutbar. Das gilt umso mehr, als die Beschwerdeführer selber vortragen, dass ihre Auslauffläche den Auflagen entsprechen würde. Wenn sie hieraus ableiten, dass die Verfügung in diesem Punkt überflüssig und daher aufzuheben sei, gehen sie allerdings fehl. Wären alle Tiere in den letzten Jahren stets regelmässig und mit ausreichendem Platz ins Freie gelassen worden, hätte sich die Frage nach den umstrittenen Anordnungen nicht gestellt. Im Übrigen erachtet auch der mitwirkende Fachrichter die verfügte Auslauffläche im Hinblick auf die bisher erfolgten Beanstandungen in der Tierhaltung als unumgänglich.
Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, ob die Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (DZV; SR 910.13), welche eine minimale Laufhoffläche für behornte Kühe von 12 m2 pro Tier vorsehen, als analoges oder ergänzendes Recht im Rahmen tierschutzrechtlicher Verfügungen Anwendung finden kann.