VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
V 18 5
1. Kammer als Verfassungsgericht
VorsitzAudétat
RichterRacioppi, Meisser
AktuarGross
URTEIL
vom 10. Juli 2018
in der verfassungsrechtlichen Streitsache
A._____ und
B._____,
beide vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Andrea Franco Stöhr,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger,
Beschwerdegegnerin
betreffend Ungültigerklärung Initiative
1. Das Areal C._____ liegt auf dem Grundstück Nr. 1661, welches der Bürgergemeinde X._____ gehört. Heute werden darauf von der Einwohnergemeinde verschiedene der Öffentlichkeit zur Verfügung stehende Anlagen betrieben, nämlich im Sommer zwei Tennisplätze, ein Spielplatz und eine Spielwiese, im Winter jeweils ein Natureisfeld für Eisläufer, Curling-, Eisstock- und Eishockeyspieler. Am Rande des Areals befindet sich das Restaurant C._____ und eine Anzahl offenere Parkplätze. Das Areal gehörte der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBa) an.
2. Die aus ortsansässigen Personen zusammengesetzte Planungsgesellschaft beabsichtigt schon seit längerem, am Standort C._____ einen Hotelbetrieb mit ca. 200 Betten und integriertem öffentlichem Restaurant zu realisieren. Weiter sind die Neueinrichtung des Eishockey- und Curlingfeldes im Winter bzw. eines Spielplatzes und drei Tennisplätze im Sommer geplant mit dazugehörenden Infrastrukturräumlichkeiten in einem oder zwei Nebengebäuden. Die Parkierung für Hotel, Restaurant und Sportanlagen soll grösstenteils in einer Tiefgarage erfolgen.
3. Der Gemeindevorstand sah sich von diesem Projekt überzeugt und unter-breitete der Gemeindeversammlung am 2. Dezember 2014 eine Vorlage für eine projektbezogene Nutzungsplanung. Inhalt dieser Vorlage bildete die Umzonung des über 9'000 m2 grossen Grundstücks Nr. 1661 von der ZöBa in eine neue Hotelzone 'C._____' mitsamt den dazugehörigen Anpassungen und Ergänzungen im Baugesetz, im Generellen Gestaltungsplan und im Generellen Erschliessungsplan. Die Gemeindeversammlung stimmte diesem Vorhaben mit 104 zu 61 Stimmen zu. Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte diese Änderungen der Grundordnung mit Entscheid vom 5. Mai 2015. Dagegen wurde kein Rechtsmittel ergriffen.
4. Am 26. April 2017 liessen die D._____ AG das Baugesuch für den Hotelneubau und gleichzeitig die Gemeinde X._____ das Baugesuch für "Abbruch und Neubau Infrastruktur C._____" einreichen. Gegen diese Bauvorhaben gingen mehr als 25 Baueinsprachen ein; die Einsprecher verlangten die Verweigerung der Baubewilligungen u.a. wegen Überdimensionierung der Gebäude und Anlagen, aber auch aus formellen Gründen, u.a. wegen Befangenheit sämtlicher Gemeindevorstandsmitglieder. Mit Zwischenentscheid vom 17. Oktober 2017 wies der Gemeindevorstand das Ausstandsbegehren ab, soweit er darauf eintrat; dieser Zwischenentscheid blieb unangefochten.
5. Die in den Baueinsprachen vorgetragene materielle Kritik bewog die Bauherrschaft dazu, das Projekt in verschiedenen Punkten abzuändern bzw. anzupassen, insbesondere hinsichtlich der Zufahrt. Die Projektänderungs-begehren wurden der Gemeinde X._____ unterbreitet und von dieser publiziert. Auch gegen die Projektänderungen gingen eine Reihe von Einsprachen ein. Ein Baubewilligungs- und Einspracheentscheid ist – soweit ersichtlich – noch nicht ergangen.
Parallel zum Baubewilligungs- und Einspracheverfahren wurde am 13. Dezember 2017 mit 389 gültigen Unterschriften die Initiative E._____ eingereicht, welche den Erhalt des E._____ und ein ortsbildverträgliches Hotel zum Gegenstand hat. Das Initiativbegehren in der Form einer einfachen Anregung lautet wie folgt:
"Die Ortsplanung der Gemeinde X._____ ist im Zusammenhang mit der Hotelzone C._____ so anzupassen, dass der Spiel- und Sportplatz E._____ ungeteilt für die Öffentlichkeit erhalten bleibt und die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass sich ein Hotelbau gut in das Orts- und Landschaftsbild einfügt, ohne den wertvollen Sportplatz zu zerstören. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen insbesondere der generelle Gestaltungsplan und der generelle Erschliessungsplan, welche einen Hotelbau in Form eines Querriegels (Talsperre) vorsehen, überarbeitete werden. Damit diese Ziele erreicht werden können, ist eine Planungszone zu erlassen und eine Lösung auf dem Weg eines Planungswettbewerbs zu suchen."
6. Das Initiativkomitee setzt sich aus vier in X._____ stimmberechtigten Personen zusammen, nämlich A._____, F._____, B._____ und G._____.
7. An seiner Sitzung vom 16. Januar 2018 befasste sich der Vorstand der Gemeinde X._____ mit der Initiative E._____. Dabei kam er zum Schluss, dass die Initiative unter anderem infolge Missachtung des Gebots der Planbeständigkeit rechtswidrig und somit der Gemeindeversammlung nicht unterbreitet werden könne. Soweit die Initiative den Erlass einer Planungszone und eine Lösung auf dem Weg eines Planungswettbewerbs verlangt, wies er das Begehren mit dem Hinweis auf die fehlende gesetzliche Zuständigkeit ab, soweit er darauf eintrat.
8. Gegen diese Ungültigerklärung liessen A._____ und B._____ (Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 16. Februar 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erheben. Sie verlangen kostenfällig die Aufhebung der Ungültigerklärung und die Anweisung an die Gemeinde, diese den Stimmbürgern von X._____ zur Abstimmung zu unterbreiten; eventualiter sei die Initiative E._____ durch die Gemeinde formell als Wiedererwägungsgesuch zu behandeln. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen die Beschwerdeführer die superprovisorische Anordnung eines Verbots an die Gemeinde, bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids bezüglich der Ungültigerklärung der Initiative E._____ die Baubewilligungen Nr. 2017-0009 und Nr. 2017-0010 zu erteilen. Sie begründen ihre Anträge im Wesentlichen damit, dass die Gemeinde verkenne, dass die von ihr für die Ungültigerklärung angeführten Planungsgrundsätze nicht anwendbar seien; zudem seien rund 1/3 der Stimmbevölkerung mit dem geplanten Projekt und der bestehenden Grundordnung nicht einverstanden bzw. verlangten eine Überprüfung und Abänderung derselben. Die Gemeinde, allen voran der Gemeindepräsident, seien nicht in der Lage, die Angelegenheit objektiv zu beurteilen.
9. Am 5. März 2018 beantragte die Gemeinde (Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer. Sie vertieft dabei ihre Argumentation aus dem angefochtenen Entscheid, insbesondere die Frage der Planbeständigkeit. Die Stimmbürger hätten sich auf die Abstimmung im Dezember 2014 hin ein Bild des Vorprojektes machen können; ebenso wenig liege die von den Beschwerdeführern unterstellte Irreführung der Bevölkerung vor. Es lägen somit keine veränderten Verhältnisse vor, und schon gar keine erheblichen, weshalb auf die projektbezogene Nutzungsplanung 2014/2015 nicht mehr zurückzukommen sei. Auch ein Rückkommen auf diese auf dem Weg der Wiedererwägung wäre rechtswidrig. Gleichzeitig äussert sich die Beschwerdegegnerin negativ zu den beantragten vorsorglichen Massnahmen.
10. Mit Verfügung vom 7. März 2018 wies der Instruktionsrichter das Gesuch der Beschwerdeführer um Anordnung eines Verbots an die Gemeinde, bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids bezüglich der Ungültigerkärung der Initiative E._____ die Baubewilligungen Nr. 2017-0009 und Nr. 2017-0010 zu erteilen, ab.
11. In ihrer Replik vom 3. Mai 2018 vertiefen die Beschwerdeführer ihre Argumentation. Dabei erklären sie u.a. die erheblichen veränderten Verhältnisse mit dem Umstand, dass seit dem Jahr 2005 die Zahl der im Engadin gebuchten Logiernächte um 23 % gesunken sei und die regionalen Hotels über das Jahr im Durchschnitt noch zu knapp 30 % ausgelastet seien, was Beleg dafür sei, dass in der betreffenden Gemeinde kein Bedarf für ein neues Hotel bestehe.
12. Die Beschwerdegegnerin betont in ihrer Duplik vom 16. Mai 2018, dass die strittige Initiative mit dem Gebot der Planbeständigkeit und der Rechtssicherheit nicht vereinbar und daher offensichtlich rechtswidrig sei. Der von den Beschwerdeführern angeführte Rückgang der Gästefrequenzen sei – jedenfalls im relevanten Zeitraum ab 2014 – nicht ersichtlich, vielmehr habe jüngst gar eine Trendwende registriert werden können.
Auf die weiteren Vorbringen und Argumente der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 16. Januar 2018 betreffend Ungültigerklärung der am 13. Dezember 2017 eingereichten "Initiative E._____", womit die Beschwerdeführer nicht einverstanden waren und deshalb hiergegen am 16. Februar 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erhoben. Beschwerdethema bildet dabei die Frage, ob die angefochtene "Ungültigkeitserklärung" zu Recht erfolgte oder ob es raumplanerische Gründe gegebenen hätte, die für eine Zulassung dieser Initiative gesprochen hätten.
2.1. Das Gesetz über die politischen Rechte im Kanton Graubünden (GPR; BR 150.100) findet u.a. auch auf 'die Ausübung des Initiativrechts in Regions- und Gemeindeangelegenheit' Anwendung (Art. 1 Abs. 1 lit. c GPR). Für die Einreichung und das Zustandekommen von Volksinitiativen, wozu auch die umstrittene Gemeindeinitiative zu zählen ist, schreibt Art. 5 Abs. 1 GPR vor, dass die 'Stimmberechtigung' an den politischen Wohnsitz in der Gemeinde anknüpfe. Unbestritten haben beide Beschwerdeführer (als 'Erstunterzeichner der Initiative') zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung im Dezember 2017 – wie wohl unverändert auch heute noch – ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in der genannten Gemeinde (Beschwerdegegnerin), womit ihre Beschwerdelegitimation als "Stimmberechtigte" erstellt ist.
2.2. Nach Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 170.100) ist zur Beschwerde vor Verwaltungsgericht legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid (Beschluss) berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist. Berührt sind beschwerdeführende Personen dann, wenn sie stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sind und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen (vgl. BGE 139 II 279 E.2.3). Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, falls die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführer durch den Ausgang des Beschwerdeverfahrens beeinflusst werden kann (BGE 137 II 30 E.2.2.2 und 139 II 279 E.2.2). Nach Art. 52 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde zudem schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids/Beschlusses beim Verwaltungsgericht einzureichen. Im konkreten Fall ist nachvollziehbar, dass die stimmberechtigten Beschwerdeführer durch die Ungültigerklärung ihrer Initiative nachteilig berührt sind, da es so zu keiner Abstimmung vor dem Gemeindesouverän kommt und damit das von ihnen zur Hauptsache 'bekämpfte Bauvorhaben' in jenem Teilgebiet der Beschwerdegegnerin nicht (mehr) auf politischem Wege, sondern lediglich noch mittels baurechtlicher Einsprachen und Rechtsmittel verhindert werden kann. Als Erstunterzeichner dieser Initiative haben die beiden Beschwerdeführer zudem hinreichend bewiesen, dass sie ihr Anliegen nach einer Gemeindeabstimmung – zusammen mit 387 weiteren (gültigen) Stimmberechtigten – als Einwohner und Steuerzahler in jener Gemeinde mehr betrifft als unbeteiligte Dritte. Die Beschwerdeführer haben deshalb ohne Zweifel ein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der angefochtenen "Ungültigkeitserklärung" in Sachen Gemeindeinitiative der Beschwerdegegnerin. Im Übrigen ist die Beschwerde vom 16. Februar 2018 frist- und formgerecht innert der 30-tägigen Rechtsmittelfrist seit Mitteilung des angefochtenen Beschlusses vom 16. Januar 2018 (mitgeteilt am 17. Januar 2018) beim Verwaltungsgericht erhoben worden, womit die Voraussetzungen gemäss Art. 38 VRG (Mindestinhalt und Aufbau der Rechtsschrift), Art. 50 (Anfechtungsbefugnis) und Art. 52 Abs. 1 VRG (Fristwahrung) alle erfüllt wurden und auf die Beschwerde deshalb eingetreten wird.
2.3. Zur Kognition (Überprüfungsbefugnis) des Gerichts ist festzuhalten, dass sich die Kontrollbefugnis des Verwaltungsgerichts aus Art. 51 Abs. 1 VRG herleitet, wonach mit der Beschwerde Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b) geltend gemacht werden können. Das streitberufene Gericht überprüft demzufolge die Feststellung des Sachverhalts und die Rechtsfragen frei.
3.1. In materieller Hinsicht gilt es zunächst zur Ungültigkeit von Initiativen auf kommunaler Ebene Stellung zu nehmen. Zu beachten ist dabei im vorliegenden Fall, dass die Grundsätze für kantonale Initiativen nicht im gleichen Masse für Initiativen auf kommunaler Ebene gelten. Während in Art. 14 Abs. 1 lit. b der Kantonsverfassung (KV. BR 110.100) für die Ungültigkeit einer Volksinitiative ein 'offensichtlicher Widerspruch zu übergeordnetem Recht' verlangt wird, stellt Art. 77 Abs. 1 GPR auf das Kriterium der Rechtswidrigkeit ab. Danach werden 'Initiativen, deren Inhalt rechtswidrig ist', der Volksabstimmung nicht unterbreitet. In Art. 73 ff. GPR wird die Initiative auf Regions- und Gemeindeebene gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. c GPR somit separat sowie inhaltlich abweichend von den strengeren Vorgaben gemäss Art. 12 ff. KV geregelt. Die Hürde für die Ungültigkeitserklärung im vorliegenden Fall (betreffend Gemeindeinitiative) liegt folglich tiefer als bei Initiativen auf kantonaler Ebene, wie z.B. der Sonderjagdinitiative oder Spracheninitiative (s. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] V 15 1 vom 8. März 2016 und V 15 2 vom 15. März 2016). Die jetzige Beschwerde ist folglich unter dem Aspekt der Rechtswidrigkeit der mit dem Initiativtext auf Gemeindeebene verfolgten Ziele zu prüfen.
3.2. Zuerst gilt es die Zuständigkeit betreffend Erlass einer Planungszone – so wie von den Beschwerdeführern raumplanerisch beantragt – zu klären. Im angefochtenen Beschluss argumentiert die Beschwerdegegnerin in dieser Hinsicht, dass der im Initiativbegehren verlangte Erlass einer Planungszone durch den Gemeindevorstand in unzulässiger Art und Weise die Kompetenz der Exekutive beschneiden würde und daher rechtswidrig sei. Tatsächlich verweist Art. 22 der kommunalen Verfassung der Beschwerdegegnerin vom 7. Juli 2011, teilrevidiert am 4. Juni 2015, hinsichtlich der Ausübung der politischen Rechte subsidiär auf das GPR des Kantons. In Art. 75 Abs. 2 GPR wird aber vorausgesetzt, dass der Initiativgegenstand überhaupt in den Zuständigkeitsbereich der Gemeindeversammlung bzw. der Urnenabstimmung fällt; dabei kann es keinen Unterschied machen, ob das Initiativbegehren in der Form eines ausformulierten Entwurfs oder einer allgemeinen Anregung nach Art. 75 Abs. 1 GPR gekleidet unterbreitet werden soll. Die Zuständigkeit zum Erlass einer Planungszone fällt gemäss Art. 21 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) in die Kompetenz des Gemeindevorstandes. Ausnahmen davon können nach Art. 14 Abs. 2 bzw. Art. 17 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden (GG; BR 175.050) nur nach Gemeindeverfassung oder Gemeindegesetz erfolgen (dito neu Art. 40 GG; in Kraft seit 1. Juli 2018). Dem bestehenden und aktuell geltenden Recht der Beschwerdegegnerin ist aber nichts Derartiges zu entnehmen, sodass die Abstimmung über diesen Teil der Initiative offensichtlich einen Verstoss gegen das Gewaltenteilungsprinzip darstellen würde und somit offensichtlich rechtswidrig wäre. Die Beschwerdegegnerin hat daher diesen Teil der Gemeindeinitiative zu Recht für ungültig erklärt, weshalb die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen ist.
3.3. Eine zumindest verwandte Problematik hatte das Verwaltungsgericht bereits in den beiden Fällen VGU V 2009 7 + 8 vom 8. Dezember 2009 E.4 (auf italienisch redigiert) zu beurteilen, wo es um den Beschluss eines Gemeinderates in Südbünden ging, mit welchem dem Gemeindevorstand dessen Kompetenz beschnitten wurde, den Umzug der Gemeindekanzlei selbständig zu organisieren und zu vollziehen. Infolge Verletzung der Gewaltenteilung wurden die Beschwerden (V 09 7/V 09 8) gutgeheissen.
4.1. Weiter gilt es die Grundsätze der Planungsbeständigkeit und der Rechtssicherheit unter Einbezug des Initiativtextes auf ihre Vereinbarkeit mit den raumplanerischen Vorgaben und Prinzipien im RPG zu beurteilen. Die Beschwerdeführer lassen die Argumentation der Beschwerdegegnerin im angefochtenen Beschluss nicht gelten, wonach die (für ungültig erklärte) Initiative einen Verstoss gegen Art. 21 Abs. 2RPG darstelle, weil im konkreten Fall weder Anpassungsbedarf bestehe noch sich die Verhältnisse seit der Abstimmung der Gemeindeversammlung im Dezember 2014 erheblich geändert hätten. Die von der Beschwerdegegnerin angerufenen Planungsgrundsätze seien für die Beurteilung der vorliegenden Initiative gar nicht relevant, weil diese einzig im Verhältnis zwischen Grundeigentümern und der Beschwerdegegnerin von Bedeutung seien. Ausserdem müsse eine Interessenabwägung dazu führen, dass die Interessen der Stimmbürger an einer Abänderung der Grundordnung jene der Bauherrschaft deutlich überwiege. Ferner hätten sich die Verhältnisse seit Dezember 2014 verändert, seien doch damals das Ausmass und die Folgen der verabschiedeten Planung für die Stimmbürger nicht ersichtlich gewesen; hätte man damals das Projekt profiliert, hätten sich die Stimmberechtigten ein konkretes Bild machen können. Auch die von der Beschwerdegegnerin vorgebrachte Begründung für die Umzonung sei irreführend gewesen, habe sie doch für deren Notwendigkeit stets auf die Wichtigkeit einer internationalen Hotelkette zur Erschliessung neuer Märkte für sich hingewiesen; mit einer Konzeptänderung nach der Umzonung werde hingegen mit einem lokalen Hotelier geplant und das geplante Hotel somit im gleichen Markt seine Gäste suchen wie die übrigen Hotels in ein- und derselben Gemeinde (Beschwerdegegnerin). Schliesslich sei den Stimmbürgern Ende 2014 verschwiegen worden, dass die Beschwerdegegnerin rund Fr. 3 Mio. für den Sportplatz zu bezahlen habe. In der Replik unterstreichen die Beschwerdeführer die veränderten Verhältnisse zusätzlich mit dem deutlichen Rückgang der Logiernächte im Engadin.
4.2. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass die Vorgaben von Art. 21 Abs. 2 RPG sämtliche Aktivitäten, welche raumrelevant sind, umfassten, insbesondere solche, die auf eine Änderung der bestehenden Nutzungsplanung ausgerichtet sind, unabhängig davon, von wem sie ausgehen. Somit könnten im vorliegenden Fall auch die Promotoren des Projekts das Gebot der Planbeständigkeit und der Rechtssicherheit für sich in Anspruch nehmen. Bezüglich der Profilierung weist die Beschwerdegegnerin auf den Umstand hin, dass bei Festlegungen im Rahmen der Grundordnung keine Profilierungspflicht bestehe, und zwar auch nicht bei einer projektbezogenen Nutzungsplanung; ausserdem wäre die Rüge ohnehin verspätet. Im Weiteren hätten sich die Stimmbürger der Beschwerdegegnerin anhand des Planungs- und Mitwirkungsberichts (PMB) wie auch an der Gemeindeversammlung – an der das Vorprojekt C._____ der H._____ vorgestellt worden sei – im Vorfeld zur Gemeindeversammlung vom 2. Dezember 2014 ein umfassendes Bild über den Standort der einzelnen Bauten und deren Dimensionen machen können. Bezeichnenderweise seien die Platzierung der Gebäude und die Gebäudeabmessungen im Mitwirkungsverfahren und anlässlich der Gemeindeversammlung kritisiert und diskutiert worden. Unzutreffend sei weiter der Vorwurf, dass man das geplante Hotel einer internationalen Hotelkette habe dienstbar machen wollen – vielmehr sei das Projekt von Beginn weg von einer einheimischen Trägerschaft an die Beschwerdegegnerin herangetragen worden. Auch das angebliche Verschweigen einer Kostenbeteiligung der Beschwerdegegnerin an den Sportanlagen stimme offensichtlich nicht, habe der Gemeindevorstand doch anlässlich der Gemeindeversammlung am 2. Dezember 2014 noch eigens darauf hingewiesen, dass die politische Gemeinde (Beschwerdegegnerin) als Betreiberin der Sport-Infrastruktur beim Souverän allfällige Kredite einzuholen habe. Selbst wenn alle an die Beschwerdegegnerin gerichteten Vorwürfe gerechtfertigt wären, könnten darin keine veränderten Verhältnisse erblickt werden, und schon gar keine erheblich veränderten. Die behaupteten Unregelmässigkeiten hätten höchstens zu einer Anfechtung des damaligen Entscheids der Gemeindeversammlung mittels einer Planungsbeschwerde führen können. Was den Rückgang der Logierzahlen betrifft, so weist die Beschwerdegegnerin darauf hin, dass der grosse Rückgang der Logiernächte in den Jahren 2010/2011 stattgefunden habe; seit 2014 sei keine wesentliche Veränderung mehr eingetreten und wenn schon, dann hin zur Trendwende, d.h. zur Zunahme von Hotelübernachtungen.
4.3. Nach Art. 21 Abs. 2 RPG und der dazu entwickelten Rechtsprechung des Bundesgerichts knüpft die Änderung von Nutzungsplänen an zwei Bedingungen, welche in BGE 140 III 25 E.3 exemplarisch dargestellt sind:
3. Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700) unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung (vgl. Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung; PBG-aktuell 04/1994 S. 8 ff.).
3.1 Ob eine Plananpassung (zweite Stufe) aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungs-planerischer Feststellungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (BGE 132 II 408 E.4.2 S. 413 f.; BGE 128 I 190 E.4.2 S. 198 f.; je mit Hinweisen; Karlen a.a.O., S. 11 ff. und 13 ff.).
3.2 Im Rahmen der ersten Stufe sind geringere Anforderungen zu stellen: Eine Überprüfung der Grundordnung ist bereits geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist (BGE 123 I 175 E.3a S. 182 f. mit Hinweisen). Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so ist es Aufgabe der Gemeinde, die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen und zu entscheiden, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig ist.
4.4. Was die erhebliche Änderung der Verhältnisse betrifft, so vermag das streitberufene Gericht diese – wie die Beschwerdegegnerin – nicht zu erkennen. Massgeblich ist der Zeitraum von Dezember 2014 bis heute. Sowohl die Zweitwohnungsinitiative (03/2012) als auch die Abstimmung des Schweizer Volkes über die Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG I – 03/2013; in Kraft seit 05/2014) waren vorher. Kurz nach der Abstimmung an der Gemeindeversammlung am 2. Dezember 2014 kam die Aufhebung der Wechselkurs-Untergrenze durch die Schweizerische Nationalbank (01/2015). Diese schlagartige Verteuerung des Schweizer Frankens gegenüber den wichtigsten Fremdwährungen hatte allerdings keine signifikanten Auswirkungen auf die Übernachtungszahlen im Engadin, wie die Beschwerdegegnerin in ihre Duplik vom 16. Mai 2018 (vgl. Ziff. 4 lit. c und d, S. 4) korrekt darstellte. Überdies hat sich der Wechselkurs seither wiederum stark erholt und ist die von der Beschwerdegegnerin angeführte Trendwende tatsächlich eingetreten. Vor diesem Hintergrund liegen keine geänderten Verhältnisse vor und noch weniger 'erheblich' geänderte Verhältnisse. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts muss eine Plananpassung bereits an diesem Kriterium scheitern; zusätzlich fallen die Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit stark ins Gewicht, was eine Planänderung noch zusätzlich erschwert. Bei diesem klaren Verdikt muss aber mit Blick auf die strittige Gemeindeinitiative von einer Rechtswidrigkeit derselben ausgegangen werden. Vor diesem Hintergrund hat die Beschwerdegegnerin die zur Diskussion gestellte Initiative daher zu Recht für ungültig erklärt. Keine Rolle spielen für diese Frage die – im Übrigen von der Beschwerdegegnerin korrekt und überzeugend entkräfteten – Argumente der Beschwerdeführer betreffend Irreführung der Stimmberechtigten (wie insbesondere: Ausmass des Projekts nicht bekannt, internationale Hotelkette avisiert und Kostenbeteiligung der Beschwerdegegnerin an den Sportanlagen in Millionenhöhe vorenthalten). Der Einwand zur Verpflichtung einer Planänderung erweist sich demnach als unbegründet, womit die Beschwerde auch insofern abzuweisen ist.
5.1. Es bleibt die Rüge der Beschwerdeführer betreffend Verweigerung einer Wiedererwägung durch die Beschwerdegegnerin zwecks Neubeurteilung der Gesamtproblematik (Abänderung Grundordnung bzw. projektbezogene Nutzungsplanung 2014/2015) zu prüfen und zu entscheiden. Die Beschwerdeführer werfen der Beschwerdegegnerin diesbezüglich vor, übersehen zu haben, dass es den Stimmbürgern unbenommen bleibe, frühere Volksabstimmungsbeschlüsse mit einer Initiative in Wiedererwägung ziehen zu dürfen, etwa weil sich die Meinung der Stimmberechtigten über bestimmte Belange gewandelt habe. Letzteres sei mit der hohen Anzahl von Unterstützern (total 389 gültige Unterschriften von Stimmberechtigten der Beschwerdegegnerin für die lancierte Initiative) offensichtlich. Die Beschwerdegegnerin wäre deswegen dazu verpflichtet gewesen, die in ihren Augen ungültige Initiative als Wiedererwägung des am 2. Dezember 2014 ergangenen Gemeindeversammlungsbeschlusses entgegenzunehmen.
5.2. Die Beschwerdegegnerin hält diese Argumentation für naiv, müsste sich doch auch eine Wiedererwägung an die einschlägigen Vorgaben von Art. 21 Abs. 2 RPG halten und bewege sich diese nicht im rechtsfreien Raum. Da es sich bei der Wiedererwägung nicht um ein Rechtsmittel gegen den strittigen Beschluss der Gemeindeversammlung (12/2014) handle, stehe nicht der Bestand dieser längst in Rechtskraft erwachsenen projektbezogenen Nutzungsplanung (2014/2015) zur Diskussion, sondern nur deren Änderung; eine solche Änderung könne aber wiederum lediglich im Rahmen von Art. 21 Abs. 2 RPG erfolgen, weshalb die ganze Argumentation der Beschwerdeführer zur Wiedererwägung ins Leere laufen würde. Hinzu komme, dass sich im ganzen Initiativtext auch kein Hinweis darauf finde, dass sich die Initianten überhaupt des Instrumentes der Wiedererwägung hätten bedienen wollen.
5.3. Das streitberufene Gericht vermag sich der Argumentation der Beschwerdegegnerin vorbehaltlos anzuschliessen, weshalb darauf vorliegend – um unnötige Wiederholungen vorab zu vermeiden – uneingeschränkt verwiesen werden kann. Auch diese Rüge erweist sich folglich als unbegründet, zumal – mangels glaubhaft gemachter Widerrufsgründe - überhaupt kein Rechtanspruch auf eine Wiedererwägung besteht (vgl. Art. 24 VRG).
6.1. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin die lancierte Gemeindeinitiative zu Recht für ungültig erklärt hat. Die dagegen erhobenen Einwände der Beschwerdeführer sind inhaltlich nicht stichhaltig, weshalb die Beschwerde gegen den bemängelten Beschluss abzuweisen ist.
6.2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG den Beschwerdeführern, je hälftig unter solidarischer Haftung für das Ganze, aufzuerlegen. Da die lancierte Gemeindeinitiative offensichtlich nicht bloss "ideeller Natur" ist, erachtet es das Gericht als gerechtfertigt und vertretbar, die Staatsgebühr auf insgesamt Fr. 2'000.-- (zzgl. Kanzleiauslagen) festzusetzen. Die Beschwerdeführer haben infolgedessen jeweils die Hälfte der angefallenen Gerichtskosten zu tragen.
6.3. Eine aussergerichtliche (Partei-) Entschädigung steht der anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin hingegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'000.--
Fr.
320.--
zusammen
Fr.
2‘320.--
gehen je hälftig zulasten von A._____ und B._____, solidarisch haftend, und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilungen]
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 4. März 2019 abgewiesen (1C_470/2018).