VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
V 18 3
1. Kammer als Verfassungsgericht
Einzelrichter Audétat und Gross als Aktuar
URTEIL
vom 13. Februar 2018
in der verfassungsrechtlichen Streitsache
A._____,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde X._____,
Beschwerdegegnerin
und
Amt für Gemeinden,
Beigeladene
betreffend Verfassungsbeschwerde (abstrakte Normenkontrolle)
1. Die Gemeinde X._____ hat anlässlich ihrer Gemeindeversammlung vom 29. Mai 2017 mittels Gesetz ein gemeindeweites Fotografierverbot eingeführt. Dieses kommunale Gesetz war als Werbeaktion von Z. ____ Ferien zusammen mit X._____ Tourismus konzipiert.
2. A._____, wohnhaft in Y._____, reichte am 7. Juni 2017 eine als Aufsichtsbeschwerde betitelte Eingabe an die Regierung des Kantons Graubünden ein und stellte verschiedene aufsichtsrechtliche Anträge. Zudem ersuchte er den Regierungsrat im Rahmen eines Normkontrollverfahrens festzustellen, ob der erwähnte Erlass mit übergeordnetem Kantons- und Bundesrecht in Einklang stehe. Anlässlich eines Meinungsaustausches mit dem die Aufsichtsbeschwerde instruierenden Amt für Gemeinden ergab sich, dass für die Normenkontrolle das Verwaltungsgericht zuständig sei und diesen Teil der Eingabe als Verfassungsbeschwerde an Hand nehmen würde.
3. Ein Schriftenwechsel fand allerdings nicht statt, weil zu diesem Zeitpunkt bereits klar war, dass die Gemeinde den strittigen Erlass anlässlich der nächsten Gemeindeversammlung wieder aufheben werde.
4. So hob die Gemeindeversammlung der Gemeinde X._____ am 14. September 2017 auf Antrag des Gemeindevorstandes das Gesetz über ein Fotografierverbot in der Gemeinde X._____ mit 19:1 Stimmen wieder auf.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 43 Abs. 3 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) entscheidet das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden in einzelrichterlicher Kompetenz, wenn ein Rechtsmittel offensichtlich unzulässig oder offensichtlich begründet oder unbegründet ist. Um auf ein Rechtsmittel überhaupt inhaltlich eintreten zu können, ist es unerlässlich, dass alle verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung der Beschwerde korrekt erfüllt werden, andernfalls das eingelegte Rechtsmittel offensichtlich als unzulässig zu taxieren ist. Die Beantwortung dieser Rechtfrage (Vorliegen der formellen Anspruchsvoraussetzungen) fällt daher in den Kompetenzbereich des Einzelrichters, weshalb hier weder eine Dreier-Besetzung (Art. 43 Abs. 1 VRG; ist der Regelfall) noch eine Fünfer-Besetzung (Art. 43 Abs. 2 VRG) erforderlich ist.
2. Anfechtungsobjekt ist der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 29. Mai 2017 mittels Gesetz ein gemeindeweites Fotografierverbot einzuführen, wobei dieses Verbot mit Beschluss vom 14. September 2017 wieder aufgehoben wurde und somit heute keine Gültigkeit/Geltung mehr hat.
3. a) Gemäss Art. 58 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) ist zur Verfassungsbeschwerde gegen rechtsetzende Erlasse legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Nach Art. 60 Abs. 2 VRG beträgt die Anfechtungsfrist bei Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen zehn Tage seit Mitteilung des Beschwerdeentscheides (lit. a) oder Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch nach der amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung (lit. b). Mit Einreichung der Beschwerde am 7. Juni 2017 durch den Beschwerdeführer wurde die 10-tägige Anfechtungsfrist nach Art. 60 Abs. 2 lit. b VRG gegen den angefochtenen Gemeindeversammlungsbeschluss vom 29. Mai 2017, der den rechtsetzenden Erlass eines gemeindeweiten Fotografierverbots bezweckte, zweifelsfrei eingehalten. Zu prüfen und zu klären gilt es allerdings noch, ob auch die formelle Anspruchsvoraussetzung der Beschwerdelegimitation laut Art. 58 VRG vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden als erfüllt taxiert werden kann, andernfalls die Eingabe vom 7. Juni 2017 offensichtlich unzulässig wäre und darauf von vorneherein nicht eingetreten werden könnte.
b) Im konkreten Fall verhält es sich nun so, dass der Beschwerdeführer eine Wohn- und Zustelladresse im Kanton Y._____ angegeben hat. Er macht überdies nicht geltend, sich regelmässig oder zumindest ab und zu in der Gemeinde der Beschwerdegegnerin aufzuhalten. Ausserdem gibt er nicht an berufs- oder hobbymässig zu fotografieren. Der Beschwerdeführer legt deshalb in keiner Art und Weise dar, inwiefern er nach Art. 58 Abs. 1 VRG tatsächlich "in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt sein könnte." Der Beschwerdeführer ist daher vom Fotografierverbot auch nicht mehr berührt als unbeteiligte Dritte, welche sonst irgendwo in der Schweiz oder im Ausland von dieser eigentümlichen Werbeaktion erfahren haben. Reine Popularbeschwerden sind jedoch verpönt und nicht zulässig, weshalb auch hier die Beschwerdelegitimation zu verneinen ist.
c) Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegnerin an ihrer Gemeindeversammlung vom 14. September 2017 das strittige Gesetz über ein Fotografierverbot auf dem gesamten Gemeindegebiet auf Antrag des Gemeindevorstandes mit 19:1 Stimmen (wieder) aufgehoben hat. Mit dieser Aufhebung ist das Anfechtungsobjekt entfallen, was grundsätzlich die Gegenstandslosigkeit der Beschwerde vom 7. Juni 2017 zur Folge hat. Ausnahmsweise wird eine Beschwerde trotz Wegfalls des Anfechtungsobjekts materiell behandelt, nämlich bei Vorliegen eines virtuellen Rechtsschutzinteresses. Dieses ist gegeben, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen der grundsätzlichen Bedeutung ein öffentliches Interesse besteht und sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig verfassungsgerichtlich überprüft werden könnte (s. BGE 121 I 279 E.1; PVG 2011 Nr. 8 E.1a mit Hinweis auf BGE 131 II 670). Diese Voraussetzungen sind vorliegend augenscheinlich nicht gegeben, was allein schon durch die Tatsache belegt wird, dass der angefochtene Beschluss bereits nach 3 ½ Monaten wieder rückgängig gemacht wurde. Durch die Fehleinschätzung der Werber und Initianten, welche zu dieser seltsamen Marketingaktion aufriefen, konnte das Tourismusimage der Beschwerdegegnerin sicherlich nicht nachhaltig verbessert bzw. gesteigert werden; vielmehr vermochte diese Aktion ein Befremden - wenn nicht gar Empörung und Kopfschütteln bei breiten Bevölkerungskreisen, Naturfreunden und Fotoliebhabern – auszulösen, was kaum als gelungene Werbung mit Nachahmungseffekt bezeichnet werden kann. Es ist deshalb mit gutem Grund davon auszugehen, dass sich eine solche oder ähnliche Werbeaktionen im Kanton Graubünden auf Gemeindeebene (unter Einbezug der mündigen Bürger/-Innen) nicht wiederholen wird, zumal der durch das Fotografierverbot medientechnisch verursachte "Shitstorm" eines für den Tourismus und seine Gastfreundschaft weitherum bekannten Bergkantons bestimmt auch nicht als im öffentlichen Interesse der Beschwerdegegnerin oder anderer Tourismusgemeinden taxiert werden kann. Dieser Werbegag muss wohl eher als einmaliger Schildbürgerstreich angesehen werden, der keiner verfassungsrechtlichen Grundsatzdebatte über die Nutzung und Beschränkungen im öffentlichen Raum bezüglich ähnlicher Verbote in anderen Tourismusgemeinden des Kantons Graubünden bedarf. Eine latente Wiederholungsgefahr solcher oder vergleichbarer Aktionen kann daher nahezu ausgeschlossen werden.
Selbst wenn diese oder eine andere Gemeinde ein vergleichbares Gesetz erlassen würde, dürfte voraussichtlich die Zeit ausreichen, ein Normkontrollverfahren durchzuführen, weshalb auch eine rechtzeitige verfassungsrechtliche Überprüfbarkeit gewährleistet wäre, notfalls auch unter gerichtlichem Aufschub eines allfälligen Aufhebungsbeschlusses der Gemeindeversammlung. Dies hat zur Konsequenz, dass eben auch kein virtuelles Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers bejaht werden kann. Die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers ist darum (infolge Fehlens eines Ausnahmetatbestands) selbst unter diesem erweiterten Aspekt zu verneinen.
4. a) Auf die Beschwerde ist somit aus formellen Gründen nicht einzutreten.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird ausnahmsweise auf die Erhebung von Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG verzichtet. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da keine materielle Behandlung der Streitsache erfolgte und die Beschwerdegegnerin damit auch nicht obsiegte.
Demnach erkennt der Einzelrichter:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Es werden keine Kosten erhoben und keine Entschädigung ausgerichtet.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilungen]