VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
V 13 7
1. Kammer als Verfassungsgericht
bestehend aus
Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli, Verwaltungsrichter Stecher, Präsident Meisser und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuar Gross
URTEIL
vom 8. April 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Andri Mengiardi,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Duri Pally,
Beschwerdegegnerin
betreffend Volksabstimmung Gemeinde
1. Die Urnengemeinde X._____ hat am 22. September 2013 einem Verpflichtungskredit über Fr. 10'890'000 für den Neubau des Feuerwehrgebäudes 'B._____' und die Teilsanierung der Deponie B._____ mit 63.15% (951) Ja- gegen 36.85% (555) Nein-Stimmen zugestimmt.
2. Gegen dieses Abstimmungsergebnis erhob A._____ (Beschwerdeführer) am 27. September 2013 Verfassungsbeschwerde. Er beantragte die Aufhebung des Abstimmungsergebnisses, eventualiter nur betreffend den Neubau des Feuerwehrgebäudes, und die Anweisung der Gemeinde, die Abstimmung neu anzusetzen und das Abstimmungsbüchlein anzupassen. Er macht geltend, dass die Gemeinde im Abstimmungsbüchlein an mehreren Stellen Fehlinformationen verbreitete. Dadurch sei das Stimmvolk in seiner Meinungsbildung von falschen Annahmen ausgegangen. Dieser Mangel wiege schwer, was in Zusammenwirkung mit dem geringen Stimmenunterschied, welcher entgegen der Berechnung der Gemeinde (26.4%) nur 13.15% betrage, zur Annahme führen müsse, dass das Abstimmungsergebnis in Kenntnis der wahren Umstände anders ausgefallen wäre. Der Beschwerdeführer beantragt ausserdem die Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Die Gemeinde hatte dagegen nichts einzuwenden, weshalb diese mit Verfügung vom 7. Oktober 2013 des zuständigen Instruktionsrichters des Verwaltungsgerichts erteilt wurde.
3. In ihrer Vernehmlassung vom 1. November 2013 beantragte die Gemeinde die Abweisung der Beschwerde. Sie sieht in den gerügten Passagen im Abstimmungsbüchlein keine Fehlinformation, allenfalls in Bezug auf die Beschlussfassung der Gemeinde Y._____ eine missverständliche Formulierung, welche aber in Bezug auf die Meinungsbildung der Stimmbevölkerung unwesentlich sei. Insgesamt liege – wenn überhaupt – nur ein geringfügiger Mangel vor. Ein solcher könne nicht zur Aufhebung der Abstimmung führen, wenn diese gleichzeitig mit 26.4% Stimmenunterschied deutlich ausgefallen sei.
4. In seiner Replik vom 6. Dezember 2013 beantragt der Beschwerdeführer neu die Sistierung des Verfahrens bis zum rechtskräftigen Abschluss der hängigen Submissionsverfahren U 13 86/87. Er argumentiert, dass im Falle einer Gutheissung der Submissionsbeschwerden, welche die freihändige überschwellige Vergabe von Projektierungsaufträgen i.Z.m. dem Feuerwehrgebäude 'B._____' zum Gegenstand hat, Subventionskürzungen oder deren Entzug die Folge sein könnten, was wiederum einen zusätzlichen Mangel der Informationen im Abstimmungsbüchlein darstellte. Im Weiteren werden die früheren Argumente vertieft.
5. Die Gemeinde vertritt in ihrer Duplik vom 18. Dezember 2013 die Ansicht, dass das Argument der angeblich fehlerhaften Abstimmungserläuterungen zufolge Subventionskürzungen materiell nicht haltbar sei. Im schlechtesten Fall sei eine Subventionskürzung von Fr. 20'000 zu erwarten, während der Verpflichtungskredit ohne Subventionen zur Abstimmung gebracht wurde bei gleichzeitigem Hinweis auf zu erwartende Subventionen im Umfang von Fr. 200'00 bis 400'000. Trotz möglicher Kürzung erweise sich die Information somit als korrekt. Im Übrigen sei diese Rüge zu spät erhoben worden.
6. Die Submissionsverfahren U 13 86/87 wurden am 13. Januar 2014 entschieden und am 22. Januar 2014 mitgeteilt. Die Beschwerden wurden teilweise gutgeheissen und die rechtswidrige freihändige Vergabe des Auftrages Bauprojekt gemäss Bericht vom 11. März 2013 aufgehoben. Im Übrigen wurden die Beschwerden abgewiesen.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit für die Streitentscheidung von Bedeutung, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen noch näher eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend das Resultat der Volksabstimmung vom 22. September 2013, wonach die Gemeinde X._____ (Beschwerdegegnerin) den Verpflichtungskredit über Fr. 10.89 Mio. für den Neubau eines Feuerwehrgebäudes und die Teilsanierung einer Abfalldeponie im selben Gebiet guthiess (Stimmenverhältnis rund 2/3 Ja zu 1/3 Nein). Damit konnte sich A._____ (Beschwerdeführer) nicht einverstanden erklären, weshalb er gegen das Abstimmungsresultat am 27. September 2013 Verfassungs- bzw. Stimmrechtsbeschwerde erhob, mit der Begründung, die Abstimmungsunterlagen seien unvollständig, irreführend und zum Teil falsch gewesen, wodurch der freie und unverfälschte Wille der Abstimmungsbürger/-Innen in unzulässiger Weise beeinflusst worden sei, und deshalb die Abstimmung nicht gültig sein könne. Strittig und zu klären ist folglich die Gültigkeit des Abstimmungsresultats bzw. die Rechtmässigkeit der im Vorfeld dazu ergangenen Informationen im Abstimmungsbüchlein.
2. a) In formeller Hinsicht gilt es vorweg festzuhalten, dass die in den Rechtsschriften erwähnten Dossiers U 13 86/87 (Submissionen) vorliegend beigezogen werden. Eine Sistierung des hier hängigen Beschwerdeverfahrens V 13 7 erübrigt sich jedoch, da das Verwaltungsgerichtsurteil in den erwähnten Submissionsverfahren bereits am 13. Januar 2014 gefällt und am 22. Januar 2014 mitgeteilt wurde. Eine wechselseitige Beeinflussung der unterschiedlichen Verfahrensgegenstände ist daher hier nicht mehr möglich, weshalb jeder Grund für eine Verfahrenssistierung entfallen ist. Überdies gibt die Beschwerde in Bezug auf die Einhaltung der 10-tägigen Anfechtungsfrist nach Art. 60 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG, BR 370.100) bei Abstimmungen und Wahlen, in Bezug auf die Zulässigkeit der Verfassungs- bzw. Stimmrechtsbeschwerde vor dem Verwaltungsgericht nach Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG sowie in Bezug auf die Anfechtungsbefugnis des Beschwerdeführers nach Art. 58 Abs. 2 VRG zu keinen Beanstandungen Anlass, da zwischen der Abstimmung am 22. September 2013 und der Beschwerdeerhebung am 27. September 2013 weniger als 10 Tage verstrichen sind, das kantonale Verwaltungsgericht für Verfassungs- und Stimmrechtbeschwerden sachlich, örtlich und funktional zuständig ist und der beschwerte Beschwerdeführer in jener Gemeinde auch stimmberechtigt ist, da er dort seinen Wohnsitz hat.
b) Formell stellt sich aber noch die Frage, ob die vom Beschwerdeführer erst in der Replik vom 6. Dezember 2013 erhobene Rüge betreffend allfälliger Subventionskürzung im Zusammenhang mit den Submissionsverfahren U 13 86/87 rechtzeitig oder verspätet erfolgte. Dazu gilt es chronologisch festzuhalten, dass die Abstimmung und die dagegen erhobene Verfassungs- bzw. Stimmrechtsbeschwerde vom Monat September 2013 datieren, während der Beschwerdeführer die Submissionsbeschwerde U 13 86 erst später am 21. Oktober 2013 erhob. Allerdings legte er der besagten Beschwerde ein eigenes Schreiben an die zuständige kantonale Stelle vom 5. September 2013 bei, worin er auf eine unzulässige freihändige Vergabe in Sachen Feuerwehrlokal und Sprungschanze hinwies (vgl. Beilage 7a der Beschwerdegegnerin [Bg] im Verfahren U 13 86). Damit wäre es ihm aber grundsätzlich möglich gewesen, die betreffende Rüge bereits in seiner Verfassungsbeschwerde vom 27. September 2013 vorzubringen. Gestützt auf Art. 62 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 3 VRG muss der Beschwerdeführer bei der vorliegend zu beurteilenden Stimmrechtsbeschwerde wohl aber doch noch mit dieser zusätzlichen Rüge gehört werden, weil die Bestimmungen über das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht subsidiär anwendbar sind sowie neue Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge (im vorinstanzlichen Verfahren) ausdrücklich zulässig und demnach verfahrensrechtlich erlaubt sind.
3. a) In materieller Hinsicht ist sodann das Resultat der Urnenabstimmung vom 22. September 2013 alleiniger Beschwerdegegenstand. Kritisiert wurde dazu seitens des Beschwerdeführers vor allem, dass die Gemeinde nicht zutreffende Angaben im Abstimmungsbüchlein verbreitet habe. So habe sie darin z.B. behauptet, dass die Zusammenarbeit mit den Feuerwehren von umliegenden Ortschaften zu Kostenreduktionen führe, obschon eine solche Zusammenarbeit mit den anderen Gemeinden gar nicht eingehend besprochen, geschweige denn beschlossen worden sei. Vor diesem Hintergrund seien viele Stimmbürgerinnen und Stimmbürger von falschen Annahmen ausgegangen. Der Mangel wiege schwer und es falle ernsthaft in Betracht, dass das Abstimmungsergebnis in Kenntnis der wahren Umstände anders ausgefallen wäre und die Abstimmung folglich nochmals wiederholt werden sollte.
b) Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) sowie Art. 10 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) garantieren die Ausübung der politischen Rechte (Wahl- und Abstimmungsbefugnis) und schützen die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe für alle in der Schweiz bzw. im Kanton Graubünden stimmberechtigten Personen. Sie geben sämtlichen Bürgern/-Innen also einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, welches nicht den freien Willen der Stimmbürger/-Innen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (Urteil des Bundesgerichts 1C_395/2010 vom 7. Februar 2011 E.2.3.1 und 1C_392/2009 vom 1. Dezember 2009 E.2; BGE 135 I 292 E.2, 132 I 104 E.3.1, 131 I 442 E.3.1, 130 I 290 E.3.1; Bundesgerichtsurteil [Urteil BGer] 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E.4; Urteil Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden [VGU] V 12 3 vom 15. Mai 2012 E.2a; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 613 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helene Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich 2012, S. 431 ff.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl., Bern 2011, § 52 S. 663 ff.). Gerügt werden kann neben Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung einer Abstimmung auch deren Durchführung. Stellt das Verwaltungsgericht Verfahrensmängel fest, so hebt es die Abstimmung jedoch nur auf, wenn die gerügten Unzulänglichkeiten erheblich sind und eine Beeinflussung des Ergebnisses als möglich erscheint. Beurteilungskriterien sind dabei vor allem die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung zu einem bestimmten Thema (PVG 2009 Nr. 2, 2006 Nr. 2, 2000 Nr. 3). Darunter fällt auch die sorgfältige und umfassende Information der Stimmbürger/-Innen im Vorfeld einer Sachabstimmung. Im Besonderen zu erwähnen ist dabei, dass die zuständigen Gemeindebehörden sowohl bei der Vorbereitung als auch bei der Durchführung einer Gemeindeversammlung gehalten sind, über den jeweils möglichen Umfang und den genauen Inhalt der tatsächlich zur Abstimmung gelangenden und damit überhaupt zur Disposition stehenden Materie präzise Auskunft zu erteilen.
Die drei massgebenden Kriterien für den Entscheid, ob eine Abstimmung schon wegen Unregelmässigkeiten in der Vorbereitung aufzuheben ist, sind nach gefestigter Rechtsprechung (vgl. dazu BGE 130 I 290 E.3.2 und 3.4 sowie BGE 129 I 185 E.8.1) die Folgenden:
Die Grösse/Höhe des Stimmenunterschieds – [hiernach Ziff. 4].
Die Schwere des festgestellten Mangels (sofern ein solcher überhaupt vorliegt) – [hiernach Ziff. 5].
Die Bedeutung des Mangels im Rahmen der gesamten Abstimmung zum konkreten Thema – [hiernach Ziff. 6].
Anhand dieser aussagekräftigen Kriterien ist auch die vorliegende Verfassungs- bzw. Stimmrechtsbeschwerde V 13 7 zu beurteilen.
4. a) Zum ersten Kriterium der Grösse des Stimmenunterschieds hat das Bundesgericht bei einem als schwer qualifizierten Mangel und einem als "eher knapp" qualifizierten Stimmenunterschied von 5.8 % eine mögliche Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses bejaht und als Konsequenz die Abstimmung aufgehoben (BGE 135 I 292 E.4.4). Demgegenüber hat es bei Vorliegen eines erheblichen Mangels und einem bei einem Stimmenunterschied von 28.4 % als deutlich qualifizierten Abstimmungsergebnis eine mögliche Beeinflussung des Abstimmungsresultats verneint und entsprechend die fragliche Abstimmung bestätigt (Urteil BGer 1P.582/2005 vom 20. April 2006 E.5 in fine). Die Grösse der Stimmendifferenz ist folglich von zentraler Bedeutung für die Bejahung oder Verneinung einer allfälligen Abstimmungsbeeinträchtigung bei Wahl- und Sachgeschäften.
b) Im konkreten Fall errechnet der Beschwerdeführer einen Stimmenunterschied von 198 Stimmen bzw. 13.15 %. Er leitet diese Zahl aus dem Umstand ab, dass von den abgegebenen 1'506 Stimmen zwei leer abgegeben wurden und 25 ungültig waren. Letztere seien in Anwendung von Art. 33 der Gemeindeverfassung nicht zu berücksichtigen. Daraus folge, dass 198 zusätzliche Nein-Stimmen das Abstimmungsergebnis negativ hätte ausgehen lassen. 198 von 1'506 Stimmen ergäbe aber einen Unterschied von lediglich 13.15 %. Demgegenüber geht die Beschwerdegegnerin von einer Stimmendifferenz von 396 Stimmen bzw. 26.30 % aus. Art. 33 der massgebenden Gemeindeverfassung lautet dazu wie folgt:
Abstimmungsmodus Art. 33
für Urnenabstimmungen Bei Urnenabstimmungen gilt die Vorlage als angenommen, wenn das einfache Mehr der abgegebenen gültigen Stimmen erreicht ist. Leere Stimmzettel sind ungültig. Bei Stimmengleichheit ist die Vorlage abgelehnt.
Der Berechnungsmethode des Beschwerdeführers vermag sich das Gericht nicht anzuschliessen. Vorliegend wurden nämlich 1'506 gültige Stimmen abgegeben, welche sich auf 951 Ja-Stimmen und 555 Nein-Stimmen verteilten. Der Prozentsatz der Ja- bzw. Nein-Stimmen berechnet sich danach in Bezug auf die Gesamtzahl gültiger abgegebener Stimmen. Letztlich stehen sich die Ja- und Nein-Stimmen als absolute Zahlen gegenüber, aus denen ein Prozentsatz abgeleitet werden kann. Ja- und Nein-Stimmen müssen logischerweise zusammengezählt immer 100 % ergeben. Für leere und ungültige Wahlzettel bleibt da kein Raum. Die Differenz zwischen Ja- und Nein-Stimmen beträgt deshalb wie von der Beschwerdegegnerin richtig dargestellt 26.3 % (Differenz zwischen 63.15 % und 36.85 %). Im Weiteren ist deshalb von einem Stimmenunterschied von 26.3 % auszugehen. Diese Berechnungsweise stimmt auch mit derjenigen des Bundesgerichts überein (vgl. a.a.O. Urteil BGer 1P.582/2005 E.5).
5. a) Was das zweite Kriterium der Schwere des festgestellten Mangels betrifft, so geht es dabei um folgende Passagen im Abstimmungsbüchlein:
(a) Kurzfassung, S.3-4: "…Der Gemeinderat hat am 25. Juli 2013 dem Neubau des Feuerwehrgebäudes und der Teilsanierung der Deponie B._____ zugestimmt. Ebenso unterstützen die kantonalen Behörden dieses Bauvorhaben. Die Gespräche für eine Zusammenarbeit mit den Feuerwehren der umliegenden Gemeinden sind fortgeschritten. Die Gemeinde Y._____ hat ihren Beitritt ab Januar 2014 zum Stützpunkt X._____ beschlossen."
(b) Neue Aufgaben, S.11: "…Mit der Neuausrichtung der Feuerwehren N.____ sind dem Stützpunkt X._____ zusätzlich folgende Aufgaben übertragen worden: …Strassenrettung mit dem geplanten Tunnel der Umfahrung O.1._____ und dem R.___Pass …".
(c) Betriebskonzept/-kosten, S. 23: "…Durch die Zusammenlegung der Gemeinden und im Speziellen der verschiedenen Stützpunktstandorte in X._____ kann mit einer Kostenreduktion gerechnet werden, was die ordentliche Rechnung betrifft."
(d) Subventionen, S. 24: "…Der Neubau des Feuerwehrgebäudes ist subventionsberechtigt. Die Subventionsbeiträge sind abhängig von der Anzahl Gemeinde[n], welche sich dem Feuerwehrstützpunkt anschliessen. Ab 1.1.2014 wird die Gemeinde Y._____ im Stützpunkt X._____ integriert. Die Beiträge richten sich nach dem umbauten Volumen (subventionsberechtigt: 400.--/m3). Der zu erwartende Subventionsbeitrag liegt zwischen CHF 200'000.-- und CHF 400'000.--."
Zunächst muss nun festgestellt werden, ob die soeben zitierten Passagen (a) - (d) tatsächlich mangelhaft sind oder eben nicht.
b) Der Beschwerdeführer bringt dazu vor, dass die Passagen (a) - (d) inhaltlich nicht richtig seien. So habe die Gemeinde Y._____ zum Zeitpunkt der Abstimmung nichts beschlossen bezüglich Beitritt zum Stützpunkt X._____. Das Geschäft sei auf die Gemeindeversammlung vom 30. September 2013 traktandiert. Weiter sei weder mit den Gemeindevorständen noch mit den Feuerwehrkommandanten von O.1._____, O.2._____ und O.3._____ (betreffend Fraktion Z._____) bis zur Abstimmung hin das Gespräch aufgenommen worden. Zudem sei das Interesse der drei oben genannten Gemeinden an einer Zusammenarbeit mit der Beschwerdegegnerin in Bezug auf die Feuerwehr fraglich, da diese einen eigenen Feuerwehrverband unterhielten, der erst seit kurzer Zeit operativ richtig funktioniere. Weiter habe die Beschwerdegegnerin im Abstimmungsbüchlein auf Seite 11 mit dem Rettungsdienst im Tunnel der Umfahrung O.1._____ eine "übertragene Aufgabe" aufgeführt, ohne dass diese Aufgabe je von der zuständigen Gemeinde O.1._____ übertragen worden wäre.
c) Die Beschwerdegegnerin lässt die Kritik der Beschwerdeführerin an den gerügten Passagen einzig für Passage (a), letzter Satz, teilweise gelten, und zwar dahingehend, dass diese Passage nicht falsch, aber zumindest missverständlich formuliert sei. Richtigerweise hätten die Beschwerdegegnerin und die Gemeinde Y._____ eine Vereinbarung betreffend die Übernahme von Feuerwehraufgaben der Gemeinde O.1._____ durch die Beschwerdegegnerin ausgearbeitet. Diese Vereinbarung hätten beide Gemeindevorstände am 2. September bzw. 5. September 2013 zu Handen ihrer Gemeindeversammlungen verabschiedet. Die umstrittene Passage hätte also korrekterweise wie folgt lauten müssen: " Der Gemeindevorstand Y._____ hat den Beitritt ab Januar 2014 zum Stützpunkt X._____ beschlossen. Die Gemeindeversammlung Y._____ wird darüber am 30. September 2013 abstimmen." Diese Ungenauigkeit habe sich dann aber faktisch nicht ausgewirkt, da die Gemeindeversammlung Y._____ am 30. September 2013 der Vorlage mit grosser Mehrheit zugestimmt habe. Was die Passage "Die Gespräche für eine Zusammenarbeit mit den Feuerwehren der umliegenden Gemeinden sind fortgeschritten" (Abstimmungsbüchlein Seite 4) angeht, so stimme die Behauptung der Beschwerdeführer nicht, es hätten solche noch überhaupt nicht stattgefunden. Richtig sei nur, dass eine auf den 22. September 2013 anberaumte Sitzung aufgrund einer Terminkollision habe abgesagt werden müssen.
d) Nach Auffassung des streitberufenen Gerichts stützt die Stellungnahme des beigezogenen und fachkundigen Feuerwehrinspektorats, Gebäudeversicherungsanstalt des Kantons Graubünden (GVG), vom 9. Oktober 2013 (vgl. Bg-Beilage 4) die Argumentation der Beschwerdegegnerin entscheidend. Es ist daraus nämlich nicht nur ersichtlich, dass die Gemeinden in der Feuerwehrplanung aufgrund des Gesetzes über den vorbeugenden Brandschutz und die Feuerwehr im Kanton Graubünden (Brandschutzgesetz; BR 804.100) nicht autonom sind – was wiederum die obige Passage (c) [Betriebskonzept/-kosten] relativiert -, sondern diese Planung auch bereits den Gemeinden des N._____ im Januar 2011 vorgestellt worden ist und die Umsetzung dieses Konzepts mit drei Stützpunkten (darunter einer in X._____, mit den Gemeinden Y._____, O.1._____, O.2._____ und der Fraktion Z._____) bereits weit fortgeschritten ist und die Beschwerdegegnerin aufgrund der vorgesehenen neuen Gebietszuteilung Mehraufträge erhalten wird. Der Beschwerdeführer kritisiert in der Replik diesen Bericht des Feuerwehrinspektorats, namentlich die darin auf Seite 3 enthaltene Aussage: "…Die Umsetzung dieses Konzepts ist weit fortgeschritten. Der Stützpunkt 1 sowie der Stützpunkt 2 ist umgesetzt. Beim Stützpunkt 3 haben X._____ und Y._____ den Zusammenschluss mit M._____ um das GVG-Konzept N._____ fertig umzusetzen". Diese Bewertung passe gar nicht zur Passage "weit fortgeschritten" im Abstimmungsbüchlein der Beschwerdegegnerin. Ein solcher Mangel sei mitnichten "schlimmstenfalls geringfügig", wie die Beschwerdegegnerin das Gericht glauben machen wolle; immerhin habe sie in ihrem Abstimmungsbüchlein den Verpflichtungskredit ausdrücklich mit der Zusammenlegung und dem Zweckverband M._____ legitimiert. Dem hält die Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik entgegen, dass die Gespräche betreffend regionale Reorganisation der Feuerwehr auf Stufe Departementsvorsteher geführt würden unter periodischer Orientierung der Gemeindevorstände; weshalb diese Situation nicht als "weit fortgeschritten" bezeichnet werden dürfe, sei nicht nachvollziehbar. Das angerufene Gericht erachtet die geäusserte Kritik des Beschwerdeführers am Status der Gespräche für eine Zusammenarbeit mit den Feuerwehren der umliegenden Gemeinden ebenfalls als nicht stichhaltig. Tatsache ist, dass das ursprüngliche Feuerwehr-Konzept im N.______ mit der Verbandsgründung M._____ im Jahr 2007 bereits im Jahr 2010 in Zusammenarbeit mit den Feuerwehrkommandos und der Gesamtplanung N._____ mit drei Stützpunkten überholt wurde. Dass sich dieses Konzept derzeit in Umsetzung befindet, zeigt sich am Beispiel der Gemeinde Y._____ und wird im Übrigen vom Beschwerdeführer auch nicht bestritten. In einer solchen Situation von "weit fortgeschrittenen Gesprächen" auszugehen, erscheint dem Gericht deshalb keineswegs abwegig oder weltfremd, zumal der Ausdruck letztlich sogar offen lässt, wie diese Gespräche letztendlich ausgehen werden; die Wortwahl im Abstimmungsbüchlein ist mithin erfolgsneutral gehalten, womit sicherlich auch keine Irreführung der Stimmbevölkerung erfolgte. Die Formulierung zur Passage (b) [Neue Aufgaben, S. 11] bezieht sich gemäss Angaben des Feuerwehrinspektorats auf eine Informationsveranstaltung im Feuerwehrmagazin Stützpunkt 1 am 28. Juni 2012 mit sämtlichen betroffenen Feuerwehrkommandos und den Vertretern der GVG, anlässlich dieser u.a. der aufgeführte Punkt zur Umsetzung verabschiedet wurde. Somit enthält auch diese Formulierung keine falschen oder irreführenden Sachverhaltsangaben.
e) Ebenso treffen laut Angaben des Feuerwehrinspektorats die Informationen der Beschwerdegegnerin im Abstimmungsbüchlein bezüglich Passage (c) [Betriebskonzept/-kosten] zu, weil die Beschwerdegegnerin im Zuge der neuen Gebietszuteilung Mehraufträge erhalten werde, was auch zu Zusatzeinnahmen führen werde (vgl. Bg-act. 4: Stellungnahme GVG vom 9. Oktober 2013, S. 3 in fine). Auch diese Textpassage enthält deshalb weder falsche noch irreführende Informationen. Daran ändert nichts, dass die R.___strasse (als Folge der Abstimmung über die Erhöhung des Autobahnvignettenpreises vom 24. November 2013) auch nicht zur Nationalstrasse umklassiert wurde, da diese Eidgenössische Volksabstimmung ohne Zweifel erst nach der hier allein interessierenden Urnenabstimmung vom 22. September 2013 stattfand und die damals gemachten Informationen infolgedessen auch unter diesem Gesichtspunkt korrekt waren.
f) Was die Informationen zu den Subventionen betrifft, also die Textpassage (d) angeht, so nimmt der Beschwerdeführer Bezug auf die nach Einreichen der Verfassungsbeschwerde anhängig gemachten Submissionsbeschwerden U 13 86 (zusammengelegt mit U 13 87). Er weist darauf hin, dass gemäss Art. 33 des Submissionsgesetzes (SubG; BR 803.300) eine Kürzung oder sogar Streichung der Subventionen drohen, sollte in besagtem Verfahren die Verletzung von submissionsrechtlichen Bestimmungen festgestellt werden. Sollte der Kanton eine Subventionskürzung vornehmen, so wäre die Passage auf Seite 24 des Abstimmungsbüchleins irreführend, was zur Aufhebung der Abstimmung führen müsse. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass ein Bruttokredit beantragt wurde und auf Seite 21 des Abstimmungsbüchleins ausdrücklich auf den Umstand hingewiesen würde, wonach die zu erwartenden Submissionsbeiträge für das Feuerwehrgebäude durch die GVG noch nicht festgelegt und deshalb in Abzug gebracht worden seien. Weiter seien im Abstimmungsbüchlein auf Seite 24 zu erwartende Subventionen im Rahmen von Fr. 200'000 – 400'000 erwähnt. Wie bereits während diesem Verfahren bekannt wurde, taxiert die GVG die submissionsrechtliche Situation als nicht gravierend und stellt eine Submissionskürzung von max. Fr. 20'000 in Aussicht (vgl. Bg-act. 6; Schreiben der GVG vom 22. Oktober 2013). Die Subventionskürzung von max. Fr. 20'000 war zwar zum Zeitpunkt der Erstellung und dem Versand des Abstimmungsbüchleins noch nicht bekannt, doch war damals für die Beschwerdegegnerin auch noch nicht klar, dass ihr Vorgehen mit einer Submissionsbeschwerde angefochten würde. Objektiv gesehen ist die Information im Abstimmungsbüchlein zudem korrekt, da dem Stimmvolk ein Bruttokredit ohne Berücksichtigung von Subventionen vorgelegt wurde. Die zu erwartenden Subventionen wurden auf Seite 24 des Abstimmungsbüchleins mit Fr. 200'000.-- bis Fr. 400'000.-- beziffert, was davor (ex ante) wie danach (ex post) betrachtet korrekt ist. An der Information der Beschwerdegegnerin gibt es diesbezüglich folglich auch nichts auszusetzen.
g) Es bleibt noch die von der Beschwerdegegnerin eingestandene missverständliche Passage bezüglich des Entscheides der Gemeinde Y._____ (richtig wäre gewesen: Beschluss des Gemeindevorstandes anstatt Beschluss der Gemeindeversammlung) zu beurteilen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin liegt hier aber nicht nur eine missverständliche Information, sondern eine Fehlinformation vor. Es stellt sich somit weiter die Frage der Schwere des Mangels: Ordnet man diese Fehlinformation in Bezug auf die Zustimmung der Gemeinde Y._____ zum Feuerwehrstützpunkt der Beschwerdegegnerin in den Gesamtkontext ein, so muss festgestellt werden, dass ein inhaltlich nicht korrekter Satz in einem 24 Seiten langen Abstimmungsbüchlein nur dann geeignet ist, die Meinungsbildung und damit das Abstimmungsresultat massgeblich zu beeinflussen, wenn diesem Satz sehr grosse, wenn nicht sogar tragende Bedeutung zukommt. Dies ist hier aber klarerweise zu verneinen. Wichtig für die Stimmbevölkerung ist, dass die Feuerwehrplanung geordnet und zielgerichtet erfolgt. Ob auf dem Weg der Umsetzung einzelne Gemeinden bereits zugestimmt haben oder nicht, erscheint nicht zentral, zumal es immer eine Gemeinde trifft, welche über gewisse Fragen befinden muss ohne über konkrete Abstimmungsresultate anderer Gemeinden zu verfügen. Viel wichtiger erscheint die Tatsache, dass es keine grundsätzlichen und gravierenden Schwierigkeiten in der Umsetzung des Konzepts gibt. Hinzu kommt, dass der durchschnittliche Stimmbürger der Nuance zwischen "Zustimmung durch den Gemeindevorstand" oder "Zustimmung durch die Gemeindeversammlung" in der Regel kein allzu grosses Gewicht beimessen dürfte. Wichtiger ist, wie bereits gesagt, die Zustimmung an sich. Aufgrund dieser Überlegungen liegt in der fälschlicherweise angeführten Zustimmung der Gemeinde Y._____ eindeutig ein nur geringfügiger Mangel im Abstimmungsbüchlein vor.
6. Zum dritten Kriterium der Bedeutung der Fehlinformation im Rahmen der gesamten Abstimmung zum konkreten Thema lässt sich die zu beantwortende Frage wie folgt formulieren: War die konkrete Fehlinformation tatsächlich geeignet, das strittige Abstimmungsergebnis massgeblich zu beeinflussen. In diesem Punkt überschneidet sich die Subsumption teilweise mit der Schwere des Mangels. Auf jeden Fall kann aus der vorstehenden Einschätzung mitgenommen werden, dass der Mangel als "geringfügig" zu werten ist. Ein geringfügiger Mangel zeitigt jedoch umso weniger Wirkung, je grösser der Stimmenunterschied in der konkreten Abstimmung ausgefallen ist. Im konkreten Fall ist der Stimmenunterschied mit 26.3 % deutlich ausgefallen; dieses Ergebnis ist durchaus mit dem Sachverhalt im Urteil des Bundesgerichts 1P_528/2005 vom 20. April 2006 E.5 am Ende zu vergleichen, wo der Stimmenunterscheid 28.4 % betrug und vom Bundesgericht als "deutlich" bezeichnet wurde. Es hat in jenem Urteil die angefochtene Abstimmung bei gleichzeitigem Vorliegen eines erheblichen Mangels bestätigt. Dasselbe muss für die vorliegend zu beurteilende Abstimmung gelten, bei welcher der Stimmenunterschied mit 26.4 % ebenfalls noch als "deutlich" bei gleichzeitigem Vorliegen eines nur "geringfügigen" Mangels taxiert werden kann. Dieses rechnerische Resultat bestätigt sich in der Übertragung auf die konkrete Situation: Die Fehlinformation in Bezug auf das beschlussfassende Gremium (Gemeindevorstand anstatt Gemeindeversammlung) kann bei Vorliegen eines Gesamtkonzeptes für eine Reorganisation der Feuerwehr N._____ und der darin bereits vom Kanton vorgegebenen und von allen beteiligten Exekutivbehörden nicht in Frage gestellten Eckwerte (drei Stützpunkte, Zuordnung von Gemeinden bzw. Fraktionen zu einzelnen Stützpunkten) für die einzelne Stimmbürgerin und den einzelnen Stimmbürger in deren Meinungsbildung demnach nicht wirklich ausschlaggebend gewesen sein.
7. In einer Gesamtwürdigung ist das streitberufene Gericht daher zur Überzeugung gelangt, dass die ungenaue Information im Abstimmungsbüchlein betreffend Beschlussgremium als "geringfügig" zu qualifizieren ist. Zugleich ist das Abstimmungsresultat (mit 951 Ja- zu 555 Nein-Stimmen) bei einem Stimmenunterschied von 26.3 % deutlich ausgefallen. Damit liegt – in Übereinstimmung mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung – eine Situation vor, welche klar zur Bestätigung der angefochtenen Urnenabstimmung vom 22. September 2013 führen muss. Die Verfassungs- bzw. Stimmrechtsbeschwerde vom 27. September 2013 ist damit abzuweisen und die angefochtene Volksabstimmung zu schützen.
8. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Das Verwaltungsgericht erachtet dabei ermessensweise eine Staatsgebühr von Fr. 1'000.-- als gerechtfertigt und angemessen. Eine aussergerichtliche (Partei-) Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG indessen nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'000.--
Fr.
356.--
zusammen
Fr.
1'356.--
gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
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