VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
V 13 1
1. Kammer als Verfassungsgericht
bestehend aus
Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli, Verwaltungsrichter Stecher, Präsident Meisser und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuar ad hoc Coray
URTEIL
vom 3. Dezember 2013
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
Spitex,
Beschwerdeführerin
gegen
Regierung des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegnerin
betreffend Verordnung zum Krankenpflegegesetz
1. Am 31. August 2012 stimmte der Grosse Rat einer Teilrevision des Gesetzes über die Förderung der Krankenpflege und der Betreuung von betagten pflegebedürftigen Personen zu (KPG; BR 506.000).
2. Am 18. Dezember 2012 beschloss die Regierung des Kantons Graubünden die Inkraftsetzung dieser Teilrevision und nahm gleichzeitig eine Teilrevision der Verordnung zum Gesetz über die Förderung der Krankenpflege und der Betreuung von betagten und pflegebedürftigen Personen vor (VOzKPG; BR 506.060). Dieser Beschluss (Regierungsbeschluss Nr. 1230) wurde im Amtsblatt des Kantons Graubünden Nr. 51/2012 vom 20. Dezember 2012 publiziert.
Der bis dahin gültige Art. 26 der Verordnung mit der Marginale Anstellung pflegender Angehöriger lautete wie folgt:
„Pflegende Angehörige können durch die Dienste der häuslichen Pflege und Betreuung angestellt werden, wenn:
a) sie eine Bestätigung über die erfolgreiche Absolvierung des Pflege**helferinnenkurses beziehungsweise des Pflegehelferkurses des Schweizerischen Roten Kreuzes vorweisen;
b) der Einsatz einer Langzeitsituation entspricht und die Anstellung auf mindestens zwei Monate angelegt ist;
c) sie noch nicht das AHV-Alter erreicht haben.“
Der neu per 18. Dezember 2012 eingeführte Art. 26 der Verordnung mit der Marginale Anstellung pflegender Angehöriger wurde wie folgt geändert:
„Abs. 1**Pflegende Angehörige sind auf ihr Begehren durch die Dienste der häuslichen Pflege und Betreuung im Umfang des Ergebnisses der Bedarfsklärung und im Rahmen ihrer Kompetenzen anzustellen, wenn:
a) sie eine Bestätigung über die erfolgreiche Absolvierung des Pflegehelferinnenkurses beziehungsweise des Pflegehelferkurses des Schweizerischen Roten Kreuzes vorweisen oder eine Ausbildung gemäss Artikel 13 Absatz 2 oder 3 der Verordnung zum Gesundheitsgesetz verfügen;
b) der Einsatz einer Langzeitsituation entspricht und die Anstellung auf mindestens zwei Monate angelegt ist;
c) sie noch nicht das AHV-Alter erreicht haben.
Abs. 2**Auf begründetes Gesuch können die Dienste im Einzelfall vom Gesundheitsamt von der Anstellungspflicht befreit werden.“
3. Die Regierung gab als Leitlinie für die Teilrevision an, die Anpassung im Einleitungssatz von Art. 26 Abs. 1 der Verordnung solle sicherstellen, dass die Anstellung von pflegenden Angehörigen auch wirklich erfolge, wenn sie dies wünschten und die Voraussetzungen in lit. a bis c erfüllten; die Anpassung in lit. a erfolge lediglich im Sinne einer Klarstellung. Um in begründeten Fällen vom Grundsatz einer Anstellungspflicht abweichen zu können, sehe Abs. 2 die Möglichkeit vor, dass das Gesundheitsamt im Einzelfall eine Befreiung von der Anstellungspflicht bewilligen könne.
4. Gegen diesen Beschluss erhob Spitex (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 30. Januar 2013 Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen, Art. 26 der Verordnung zum Krankenpflegegesetz vom 18. Dezember 2012 sei aufzuheben, eventualiter aufzuheben und zur Überarbeitung im Sinne der Erwägungen an die Regierung zurückzuweisen. Weiter beantragte die Beschwerdeführerin, dass der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt werde. Sie macht eine Verletzung von Art. 27 BV (Wirtschaftsfreiheit) geltend, welche durch den faktischen Kontrahierungszwang entstehe, eine Verletzung der verfassungsmässigen Kompetenzzuweisung (keine Abstützung der Massnahme auf Gesetzesstufe) sowie die Verletzung der Vertragsfreiheit durch das Auferlegen der Kontrahierungspflicht.
5. Die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) verlangte in ihrer Vernehmlassung vom 27. Februar 2013 die Abweisung der Beschwerde. Sie sieht Art. 31f lit. a des Krankenpflegegesetzes als anwendbare und gültige Delegationsnorm an und verweist auf die Vorteile, welche den pflegebedürftigen Personen und dem Kanton gleichermassen entstehen, wenn die Regierung die Strukturqualität festlegt. Die Einschränkung der Spitex-Dienste sei gering, bestehe doch eine Wahlfreiheit für eine andere Lösung, welche aber nicht gleichermassen entschädigt würde. Gegen die Erteilung der aufschiebenden Wirkung hatte die Regierung nichts einzuwenden.
6. Mit Verfügung vom 6. Februar 2013 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
7. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels gingen am 2. April 2013 eine Replik sowie am 17. April 2013 eine Duplik ein. Die Honorarnote des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin ging am 2. Mai 2013 ein.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtschriften sowie in der angefochtenen Verfügung wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Bei vorliegender Beschwerde sind die Form, Frist und Legitimation gegeben bzw. eingehalten und von der Beschwerdegegnerin auch nicht bestritten. Für die Legitimation wird von der Beschwerdeführerin zu Recht auf Art. 58 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) sowie PVG 2009 Nr. 36, E. 4b verwiesen. Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2. a) Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung der verfassungsmässigen Kompetenzzuweisung. Dabei geht es um die Frage der Zulässigkeit von Rechtssetzungskompetenzen an die Exekutive.
Vorliegend liegt unbestrittenermassen eine unselbständige Regierungsverordnung vor.
Die Delegation von Rechtsetzungskompetenzen an die Exekutive stellt eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gewaltenteilung und eine Einschränkung der demokratischen Rechte dar. Lehre und Praxis anerkennen die grundsätzliche Zulässigkeit der Gesetzesdelegation an die Exekutive, legen aber Wert darauf, Grenzen zu ziehen, welche eine Aushöhung der gewaltenteiligen und demokratischen Verfassungsordnung verhindern sollen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N 406). Die Delegation ist ein Teilaspekt des Legalitätsprinzips, welches besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (zum Ganzen BGE 123 I 1 E. 2b S. 3 f., mit Hinweisen auf die Lehre und Rechtsprechung; neustens Isabelle Häner, Die Einwilligung der betroffenen Person als Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen, in: ZBl 103/2002 S. 57). Es ist in Art. 5 Abs. 1 BV als verfassungsmässiger Grundsatz niedergelegt (vgl. BGE 127 I 60 E. 3a S. 67; René Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, 2000, S. 36 und 172). Seine Verletzung kann im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Gewaltentrennung geltend gemacht werden. Eine derartige Rüge ist mit freier Kognition zu prüfen (BGE 127 I 60 E. 3a S. 67; BGE 121 I 22 E. 3 S. 25). Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (BGE 128 I 113 E.3c S. 121 f. m.H.a. BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f. und 305 E. 2b S. 310 f.).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist somit die Gesetzesdelegation nur – aber immerhin – zulässig, wenn folgende Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind: (1) Kein Ausschluss der Delegationsnorm durch die Verfassung, (2) die Delegationsnorm muss im Gesetz enthalten sein, (3) die Delegation muss sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken und (4) die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigen Regelungen müssen in einem Gesetz umschrieben sein.
b) Vor diesem Hintergrund stellt sich zunächst die Frage, ob das kantonale Recht die Gesetzesdelegation überhaupt zulässt. Das Bundesgericht hat in BGE 128 I 113 E. 3d S. 122 festgestellt, dass die Graubündner Kantonsverfassung die Gesetzesdelegation nicht verbietet (vgl. Frank Schuler, Das Referendum in Graubünden, Diss. Genf 1999, S. 352 ff., mit Hinweisen; Wolf Seiler, Das Gesetz nach bündnerischem Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, 1991, S. 170; ders., Die Organe der Rechtssetzung im Kanton Graubünden, Diss. Zürich 1938, S. 97 ff.; Claudio Riesen, Rechtliche Grundlagen für kantonale Staatsaufgaben, in: Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden [ZGRG] 1989 S. 114 ff., S. 120 ff.; ders., Die Kontrolle der Verwaltung und der Justiz durch den Bündner Grossen Rat, Diss. Zürich 1985, S. 6; kritisch Silvio Curschellas, Die Durchführung der Gewaltenteilung im bündnerischen Verfassungsrecht, Diss. Zürich 1952, S. 124 ff.). Eine Gesetzesdelegation ist somit möglich, weshalb in der Folge die weiteren Voraussetzungen zu prüfen sind.
c) Die Parteien sind sich im Weiteren uneins, ob das kantonale Krankenpflegegesetz für den umstrittenen Art. 26 VOzKPG überhaupt eine Delegationsnorm enthält.
Während die Beschwerdeführerin eine solche Delegationsnorm vermisst, verweist die Regierung im Wesentlichen auf Art. 31f lit. a KPG, welcher sie ermächtige, auf Verordnungsstufe die von den Spitex-Diensten zu erfüllenden Anforderungen an die Strukturqualität festzulegen. Werden „die Leistungen nicht gemäss den von der Regierung vorgegebenen Anforderungen an die Strukturqualität erbracht …“, so können die Kantonsbeiträge um 5 - 30 % gekürzt werden. Dies sei eine valable Delegationsnorm des Gesetzgebers an die Regierung, um die u.a. von den Spitex-Diensten zu erfüllenden Anforderungen an die Strukturqualität festzulegen. Die getroffene Lösung weise denn auch Vorteile auf aus der Sicht der pflegebedürftigen Person, deren Angehörigen und auch des Kantons.
Im vorliegenden Fall entstehen zunächst systematische Bedenken bei dem von der Regierung als Delegationsnorm geltend gemachten Art. 31f lit. a KPG. Dieser trägt nämlich die Marginalie „Beitragskürzungen“ und listet in lit. a bis lit. g Tatbestände auf, bei welchen die Beiträge des Kantons um 5 bis 30 Prozent gekürzt werden können, wenn diese erfüllt sind. Der von der Regierung geltend gemachte Art. 31 f lit. a KPG erlaubt eine solche Kürzung, wenn „die Leistungen nicht gemäss den von der Regierung vorgegebenen Anforderungen an die Strukturqualität erbracht werden“. Er erscheint in diesem Zusammenhang somit eher als eine Sanktionsnorm und nicht als eine Delegationsnorm. Des Weiteren lässt Art. 31 f lit. a KPG auch die Erscheinungsform einer üblichen Delegationsnorm vermissen: In einer solchen wäre etwa ein Wortlaut zu erwarten, wonach die Regierung explizit ermächtigt wird, Anforderungen an die Strukturqualität vorzugeben. Eine solche klare Kompetenz ist aber weder Art. 31f KPG noch anderswo im heute geltenden Krankenpflegegesetz in zu entnehmen, auch nicht den von der Regierung zusätzlich aufgezählten Fundstellen von Art. 18f Abs. 1 lit. a, Art. 21g lit. a und Art. 31k lit. a KPG.
d) Weiter muss sich die Delegation auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken. Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, dass auch dieses Kriterium nicht erfüllt ist. Nach Ansicht der Regierung ist demgegenüber die delegierte Materie hinlänglich umschrieben; so werde mit den Anforderungen an die Strukturqualität definiert, welche Strukturen vorhanden sein müssen, damit die Leistungen in der angestrebten Qualität erbracht werden können. Die entsprechenden Strukturen und damit die Strukturqualität umfasse die personelle, räumliche, apparativ-technische, organisatorische und finanzielle Ausstattung der Leistungserbringer; unter die personelle Ausstattung würde u.a. die Anzahl und die Qualifikation der Mitarbeitenden im Hinblick auf die angebotene Leistung sowie deren Fort- und Weiterbildung fallen.
Wenn im Rahmen der Delegationsnorm ein Fachbegriff zwecks Verdeutlichung des zu delegierenden Bereichs zur Anwendung kommt, wird grundsätzlich der gesamte Bereich von der Delegationsnorm umfasst, solange damit das Regelungsgebiet genau umschrieben und somit begrenzt bleibt. Die Zulässigkeit hängt mithin von der Genauigkeit des Fachbegriffs ab. Beim Begriff Strukturqualität handelt es sich um einen Fachbegriff aus dem Pflegebereich. Der Begriff wird indes unterschiedlich definiert. Die Regierung versteht unter Strukturqualität die Pflicht der Krankenhaus- bzw. Heimträger oder der Pflegedienste, in allen Bereichen der Einrichtung für den ordnungsgemässen Betriebsablauf zu sorgen und einen entsprechenden Rahmen zu schaffen, welcher einen patientenorientieren Standard der Leistung sicherstellt. Das Online-Lexikon Wikipedia unterteilt den Begriff Strukturqualität in seiner Abteilung ‚PflegeWiki‘ in eine interne und eine externe Strukturqualität; in Bezug auf die Krankenhaus- bzw Heimträger oder die Pflegedienste steht die interne Strukturqualität u.a. für die Pflicht, in allen Bereichen der Einrichtung für den ordnungsgemässen Betriebsablauf zu sorgen und einen entsprechenden Rahmen zu schaffen, welcher einen patientenorientierten Standard der Leistung sicherstellt; ihm obliegt die Gesamtverantwortung der Qualität und er hat hier Überwachungs- und Organisationspflichten (vgl. http://www.pflegewiki.de/wiki/Strukturqualität; Seite zuletzt besucht am 13. November 2013). Die Online-Zeitschrift PQSD (Altenpflegemagazin im Internet) definiert in seinem Lexikon den Begriff Strukturqualität wie folgt: Die Strukturqualität ist gekennzeichnet durch bauliche, technische und personelle Rahmenbedingungen. Darunter fällt u.a. der Typ des Trägers (privat oder kirchlich), der Personalschlüssel, das Pflegeleitbild, die Hierarchie- und Kommunikationsstufen und die Massnahmen zur Fort- und Weiterbildung der Mitarbeiter (http://www.pqsg.de/seiten/lexikon/lexikon-strukturqualität.htm; Seite zuletzt besucht am 3. Dezember 2013). Schliesslich definiert die Deutsche Ärztezeitung die Strukturqualität im ihrem QM-ABC wie folgt: Strukturqualität beschreibt neben der Prozess- und Ergebnisqualität einen wesentlichen Qualitätsaspekt der medizinischen Versorgung. Strukturqualität beschreibt den Grad, in dem die strukturellen Merkmale geeignet sind, die mit der Praxistätigkeit verbundenen Aufgaben zu erfüllen (http://www.aerztezeitung.de/praxis\_wirtschaft/praxisfuehrung/article/526568/strukturqualitaet.html; Seite zuletzt besuch am 3. Dezember 2013). Neben der Weitläufigkeit der Definition des Begriffs ‚Strukturqualität‘, was seiner Genauigkeit von Beginn weg abträglich ist, fällt ins Auge, dass es erhebliche Unterschiede gibt. Unterschiedliche Definitionen führen aber dazu, dass der Begriff unscharf und somit ungenau bleibt. Der von der Regierung als Delegationsnorm genannte Art. 31f lit. a KPG ist deshalb durch die soeben dargelegte Weitläufigkeit des Begriffs „Strukturqualität“ unpräzise und entspricht deshalb kaum den Anforderungen, welche an eine Gesetzesdelegation zu stellen sind. Zudem ist auch nirgends ersichtlich, dass dieser Fachbegriff die Regelungsmaterie einer Kontrahierungspflicht umfasst.
e) Bezüglich der Anforderungen an das Gesetz, welches die Grundzüge der delegierten Materie enthalten muss, argumentiert die Beschwerdeführerin dass Art. 26 VOzKPG eine im Vergleich zum Gesetz zusätzliche Pflicht enthalte, soweit pflegende Angehörige unter bestimmten Voraussetzungen durch die Dienste der häuslichen Pflege und Betreuung anzustellen seien. Dem hält die Regierung entgegen, dass die Vorgabe der Anstellung pflegender Angehöriger den Anforderungen an die Strukturqualität zuzuordnen ist, wofür die Regierung aber Kraft Art. 31f lit. a KPG ausdrücklich ermächtigt sei. Ein Zwang zur Anstellung bestehe zudem nicht, bestehe doch Wahlfreiheit zwischen der Anstellung pflegender Angehöriger bei voller Entschädigung und voller Wirtschafts- und Vertragsfreiheit bei eingeschränkter Entschädigung; entsprechend halte sich Art. 26 VOzKPG an den Regelungsrahmen von Vollziehungsverordnungen und stelle entgegen der Beurteilung der Beschwerdeführerin keine unselbständige gesetzesvertretende Verordnung dar.
Gemäss Lehre und Praxis kann nicht ein für alle Mal gesagt werden kann, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss. Massgebend sind die Umstände im Einzelfall. Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung von öffentlich-rechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen sind (BGE 123 I 221 E. 4a S. 226). Auch für wichtige politische Entscheide ist ein formelles Gesetz erforderlich (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; BGE 123 I 254 E. 2b/bb S. 256). Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen Kantonen gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht. Für bisher unübliche Regelungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich (vgl. BGE 125 I 173 E. 9e S. 181; BGE 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; BGE 122 I 130 E. 3b/cc S. 135; ZBl 102/2001 S. 268 E. 2e, 2P.369/1998, mit weiteren Hinweisen).
Festzuhalten ist zunächst, dass es sich bei der auf Verordnungsstufe geregelten Kontrahierungspflicht um einen grundsätzlich schweren Eingriff in die Vertragsfreiheit handelt; dies ergibt sich aus der Folge dieser Regelung, wonach die Betroffenen faktisch mit jedermann einen Vertragsabschluss tätigen müssen, der die Voraussetzungen erfüllt und einen entsprechenden Antrag stellt. Die Argumentation der Regierung überzeugt nicht, wonach die Spitex-Organisationen die Wahl hätten zwischen der Inkaufnahme einer Einschränkung der Vertrags- bzw. die Vertragsabschlussfreiheit bei voller Entschädigung oder eben volle Freiheit kombiniert mit Leistungskürzungen, was letztlich die Spitex-Organisationen nicht zwinge, pflegende Angehörige anzustellen. Faktisch entsteht ein solcher Zwang eben doch, zumal die Leistungskürzungen im Bereich von 5 – 30% erheblich sind. Mit dem Bundesgericht geht das Verwaltungsgericht deshalb davon aus, dass eine solche Regelung eher in einem formellen Gesetz normiert werden müsste (vgl. BGE 129 III 35 E. 6.2.2).
Schliesslich fällt ins Gewicht, dass gemäss BGE 128 I 113 E. 3c S. 122 eine Regelung umso eher in einem formellen Gesetz enthalten sein muss je unüblicher die Norm ist. Die durch Art. 26 der Verordnung zum Krankenpflegegesetz vom 18. Dezember 2012 eingeführte Kontrahierungspflicht wurde bislang noch nirgends in der Schweiz eingeführt und stellte deshalb nicht nur für den Kanton Graubünden, sondern schweizweit eine neue und deshalb unübliche Regelung dar. Die Anforderungen des Bundesgerichts an die Rechtssetzungsdelegation sind somit auch unter diesem Aspekt nicht erfüllt.
f) Zusammenfassend lässt sich somit feststellen, dass das kantonale Recht eine Gesetzesdelegation zwar grundsätzlich zulässt, die Delegationsnorm aber eher ungenügend konzipiert ist und sich die delegierte Materie auch in ungenügendem Masse auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt, was eigentlich bereits zur Gutheissung der Beschwerde führen müsste. Am klarsten zum Vorschein kommt die ungenügende Delegation allerdings bei der Prüfung, ob die Grundzüge der delegierten Materie in einem formellen Gesetz umschrieben sind. Weil die Kontrahierungspflicht im vorliegenden Fall ein schwerer Eingriff in die Vertrags- und Vertragsabschlussfreiheit der Beschwerdeführerin darstellt, sind die Anforderungen an die Umschreibung der delegierten Materie in einem Gesetz umso höher. Der von der Regierung angeführte Art. 31f lit. a KPG vermag diesen Anforderungen aber nicht zu genügen; hinzu kommt, dass bei einer neuen und schweizweit unüblichen Regelung gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung diese ohnehin von Beginn weg in einem formellen Gesetz geregelt werden muss.
Dementsprechend ist die Beschwerde gutzuheissen und Art. 26 VOzKPG vom 18. Dezember 2012 aufzuheben. Weiterhin Geltung hat demnach die alte Fassung von Art. 26 VOzKPG. Inwieweit die Regierung die an sich sinnvolle und auch unumstrittene Anpassung von lit. a („.. oder eine Ausbildung gemäss Artikel 13 Absatz 2 oder 3 der Verordnung zum Gesundheitsgesetz verfügen;“) dennoch vornehmen will, sei ihr überlassen.
3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Die Beschwerdegegnerin hat daher die Beschwerdeführerin aussergerichtlich zu entschädigen. Das Gericht erachtet die vom Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin am 2. Mai 2013 eingereichte Honorarnote von total Fr. 8'835.20 [(28.5 h zu je Fr. 270.-- pro Stunde) zuzüglich 3 % Spesenzuschlag (Fr. 238.25) und 8 % MWST (Fr. 654.45)] als angemessen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen und Art. 26 der Verordnung zum Krankenpflegegesetz vom 18. Dezember 2012 aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'500.--
Fr.
320.--
zusammen
Fr.
2‘820.--
gehen zulasten der Regierung des Kantons Graubünden und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Regierung des Kantons Graubünden hat der Spitex Chur und die Mitbeteiligten aussergerichtlich mit Fr. 8'835.20 (inkl. MWST und Auslagen) zu entschädigen.
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