V 12 2
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 22. Mai 2012
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Sprachenfreiheit
1. a) Am 21. Dezember 2004 hatte die Regierung ein Grobkonzept betreffend Rumantsch Grischun in der Schule verabschiedet. Gemäss Begründung zum Regierungsbeschluss ging es um die Einführung des Rumantsch Grischun als eine zentrale Massnahme zur Erhaltung und Förderung der romanischen Sprache. Erst die Bündelung der personellen und finanziellen Ressourcen auf eine Einheitssprache ermögliche den für die Zukunftssicherung der rätoromanischen Sprache notwendigen quantitativen und qualitativen Sprung nach vorn in die Textproduktion. Die Einführung von Rumantsch Grischun in den Schulunterricht sei nicht als Bedrohung der verschiedenen gesprochenen Varietäten zu sehen. Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache solle bereits ab der 1. Primarklasse eingeführt werden. Die Konfrontation der Schülerinnen und Schüler mit zwei schriftlichen Varianten wäre grundsätzlich problematisch, würde Verwirrung schaffen und die Spracherlernung unnötig verkomplizieren.
b) Die damals politisch noch einzeln auftretenden Gemeinden der … regiunala .… entschieden sich anlässlich der Abstimmungen vom 8. Juni 2005 mit 238 Ja zu 131 Nein bei 37 Enthaltungen für die Teilnahme am Schulversuch „Einführung des Rumantsch grischun“ als Pioniergemeinden des Jahres 2007/2008.
c) Am 24. April 2007 erliess die Regierung unter dem Titel „Rumantsch Grischun in der Schule: Ausgestaltungsphase „Pionier“ in den Schuljahren 2007/08 – 2010/11“ einen weiteren Beschluss, worin sie diese Ausgestaltungsphase als Schulversuch bewilligte. Ziel dieses Beschlusses sollte sein, bis zum Schuljahr 2010/11 zusammen mit den beteiligten Gemeinden (Pioniers) das Projekt in inhaltlicher und qualitativer Hinsicht dahingehend zu entwickeln, dass die gesammelten Erfahrungswerte eine überzeugende Entscheidungsgrundlage für die flächendeckende Einführung des Rumantsch Grischun liefern sollten. In der Folge beschlossen zahlreiche Gemeinden, sich als Pioniers (Pioniergemeinden) zu betätigen, nämlich
ab Schuljahr 2007/08 sechs Gemeinden im Münstertal, 14 Gemeinden in Mittelbünden und drei Gemeinden in der Surselva
ab Schuljahr 2008/09 weitere 11 Gemeinden in der Surselva
ab Schuljahr 2009/10 weitere sechs Gemeinden in der Surselva.
d) Anfangs 2011 formierte sich dann der Widerstand gegen Rumantsch Grischun in der Schule. Es wurden zwei Vereine „Pro Idioms“ gegründet (Sektion Engiadina am 14. Januar 2011, Sektion Surselva am 4. Februar 2011). In der … wurde in der Folge eine Initiative lanciert zur Abschaffung von Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache und deren Ersetzung durch das Idiom Vallader. Die Initiative verlangte eine Änderung von Art. 5 der Verfassung der Gemeinde … mit folgendem Wortlaut: „In affars da cumün vala tenor ledscha da linguas il rumantsch vallader sco lingua uffiziala. Sco lingua d’instrucziun e d’alfabetisaziun in scuola vala il rumantsch vallader“. Dieses Initiativbegehren wurde von 451 Stimmberechtigten der Gemeinde … unterzeichnet, am 28. März 2011 beim Gemeindevorstand eingereicht und sollte voraussichtlich im Frühling 2012 der Urnenabstimmung unterbreitet werden. Auch in einzelnen Gemeinden in … wurden solche Initiativen zur Rückkehr zum Idiom eingereicht. Im Zusammenhang mit diesen Bestrebungen entstanden Fragen bezüglich der Abwicklung einer solchen Rückkehr zum Idiom. Die Regierung sah sich daher veranlasst, am 5. Dezember 2011 den heute angefochtenen Beschluss zur Frage des Zeitpunktes einer allfälligen Wiedereinführung des Idioms zu erlassen. Die Regierung beschloss dabei Folgendes:
„Es wird festgestellt, dass ein allfälliger Wechsel der Schulsprache vom Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt grundsätzlich auf Beginn der 1. Primarklasse zu erfolgen hat. Ausnahmsweise kann ein entsprechender Wechsel in der Schulsprache auch für Schüler und Schülerinnen, die derzeit die 1. Primarklasse besuchen, bis spätestens zu Beginn des Schuljahres 2012/2013 vorgenommen werden, sofern dies von der Schulträgerschaft beschlossen wird. Diese Feststellung erfolgt im Sinne einer Ergänzung der Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit dem von der Regierung am 24. April 2007 bewilligten Schulversuch betreffend Ausgestaltungsphase „Pionier“ 2007 bis 2011 des Projektes „Rumantsch Grischun in der Schule“.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt:
Gemäss Art. 3 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV) bestimmten die Gemeinden und die Kreise ihre Amts- und Schulsprachen im Rahmen ihrer Zuständigkeit und im Zusammenwirken mit dem Kanton. Beim Erlass des Sprachengesetzes sei daher auf gesetzliche Vorgaben über die Verwendung von Rumantsch Grischun auf Gemeinde- und Kreisebene verzichtet worden. Der Entscheid, welche rätoromanische Sprachvariante im kommunalen Amts- und Schulbereich verwendet werden solle, falle daher in die Zuständigkeit der Gemeinden.
Nach Auffassung der Regierung habe aber ein Wechsel der Schulsprache vom Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt grundsätzlich auf Beginn der 1. Primarklasse zu erfolgen. Damit solle erreicht werden, dass für jeden Schüler während der ganzen obligatorischen Schulzeit die Sprachvariante (Rumantsch Grischun oder Idiom) als Alphabetisierungssprache gelten solle, in welcher er eingeschult worden sei. Eine andere Lösung lasse sich unter pädagogischen Gesichtspunkten nicht rechtfertigen und liefe den berechtigten Interessen der betroffenen Schulkinder, während der gesamten Volksschulzeit in einer Sprachvariante bzw. Schriftsprache unterrichtet zu werden, zuwider.
Auch unter rechtlichen Aspekten sei es nicht zulässig, dass bei einer Abkehr von Rumantsch Grischun der Unterricht für alle Schülerinnen und Schüler – wie verschiedentlich von den Initiantinnen und Initianten gefordert – im Idiom erfolge. Vielmehr sei aus Gründen der Rechtssicherheit und Chancengleichheit sowie in Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgebotes diejenigen Schülerinnen und Schüler, welche in Rumantsch Grischun alphabetisiert worden seien, in ihrem berechtigten Vertrauen auf eine Fortführung des Schulunterrichts in dieser Sprachvariante bis zur Beendigung der obligatorischen Schulzeit zu schützen.
Diese Vorgehensweise dränge sich auch mit Blick auf die jedes Jahr stattfindenden Aufnahmeprüfungen in die Mittelschule auf. Für Prüflinge, welche Romanisch als Erstsprache gewählt hätten, finde die Sprachprüfung nämlich in Rumantsch Grischun statt. Sofern diese Prüflinge während ihrer Primarschulzeit in einem Idiom unterrichtet worden seien, findet die Sprachprüfung im entsprechenden Idiom statt.
2. Am 19. Januar 2012 erhoben 39 betroffene Eltern für sich und als Vertreter ihrer Kinder gemeinsam Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Begehren um Aufhebung des angefochtenen Regierungsbeschlusses vom 5. Dezember 2011. Zur Begründung wurde geltend gemacht, dass das vorliegende Rechtsmittel als Verfassungsbeschwerde gegen den rechtsetzenden Erlass der Regierung zu behandeln sei. Sollte das Gericht den Beschluss der Regierung nicht als rechtsetzenden Erlass qualifizieren, sei der Beschluss als endgültiger Entscheid der Regierung in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten im Sinne von Art. 57 Abs. 1 lit. c VRG zu betrachten, gegen den ebenfalls die Verfassungsbeschwerde möglich sei. Sollte das Gericht den angefochtenen Entscheid der Regierung nicht als endgültig betrachten, unterliege er gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. d VRG jedenfalls der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Die Beschwerdelegitimation der Eltern und ihrer Kinder sei gegeben. Die Beschwerdeführer seien vom angefochtenen Regierungsentscheid unmittelbar berührt und stärker als jedermann betroffen.
Der angefochtene Regierungsbeschluss verletze direkt und indirekt nicht nur die politischen Rechte der Schülerinnen und Schülern resp. ihrer Eltern, sondern auch die in Verfassung und Gesetz verankerte Sprachenfreiheit. Auf internationaler Ebene sei das Recht auf Sprachenfreiheit des Individuums über das Diskriminierungsverbot garantiert.
Das Bundesgericht anerkenne die verfassungsmässig garantierte Sprachenfreiheit schon seit 1965. In der 1999 revidierten Bundesverfassung (BV) habe dieses Freiheitsrecht Eingang gefunden. Für die Einschränkung dieses Grundrechtes müssten die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllt sein (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit, Wahrung des Kerngehaltes).
Die Regierung sehe offenbar im sogenannten Konzept „Rumantsch Grischun“ aus dem Jahre 2007 eine genügende gesetzliche Grundlage für den angefochtenen Beschluss. Das treffe aber nicht zu. Schon der Finanz- resp. Sparbeschluss des Grossen Rates aus dem Jahre 2003 sei selbst nach der Auffassung der Regierung rechtswidrig gewesen. Gleiches müsse für den nachgelagerten Entscheid der Regierung gelten. Mit dem angefochtenen Beschluss bewege sich die Regierung wiederum ausserhalb des Rechts, indem sie Gemeindeentscheide gewissermassen rückwirkend anfechte, Entscheide, wonach man zum Wohl der Kinder so rasch wie möglich zurück zu ihrem geliebten Idiom in der Volksschule zurückkehren wolle.
Es sei klar, dass es durchaus Sache und Aufgabe des kantonalen Erziehungsdepartementes sei, die Überführung oder Rückführung von der Kunstsprache „Rumantsch Grischun“ in die Idiome tatkräftig und behutsam zu begleiten. Hierfür brauche es aber keines Entscheides der Regierung. Der Regierung fehle dafür die Kompetenz.
Der Beschluss der Regierung verkompliziere das weitere Vorgehen und daran könnten weder die Schule noch das Departement noch die Gemeinden ein Interesse haben, schon gar nicht die betroffenen Kinder und ihre Eltern.
Verletzt werde durch den Regierungsbeschluss auch die Gemeindeautonomie. Zur Erhebung dieser Rüge sei zwar grundsätzlich nur die jeweilige Körperschaft. Die besagten Initiativen seien indessen in verschiedenen Gemeinden angenommen worden, so dass die Beschwerdeführer damit die grössere Legitimität zur Rüge der Gemeindeautonomie aufwiesen als die betreffenden Gemeindevorstände, die sich allesamt gegen die Initiative und damit gegen den Willen der Stimmbürger ihrer Gemeinden gestellt hätten.
Laut Art. 3 Abs. 3 KV hätten die Gemeinden bei der Festlegung der Schulsprache mit dem Kanton zusammenzuwirken. Diese Zusammenarbeits- und Koordinationspflicht sei im Sprachengesetz (SpG) geregelt. Nach Art. 17 Abs. 3 SpG komme dem Kanton dabei aber nur die Funktion zu, die Gemeinden zu beraten und bei der Ausarbeitung der Ausführungsbestimmungen zu unterstützen (Chr. Rathgeb, in: Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden Art. 3 N. 31). Zudem müsse die Regierung prüfen, ob das direktdemokratische Verfahren eingehalten worden sei (Rathgeb, a.a.O. Art. 3 N. 31). Weitere Kompetenzen besitze die Regierung in diesem Zusammenhang jedoch nicht. Der angefochtene Regierungsentscheid verletze somit Art. 3 Abs. 3 KV. Es fehle dafür eine gesetzliche Grundlage. Ebenfalls fehle dafür ein öffentliches Interesse. Der Beschluss widerspreche auch dem Prinzip der Verhältnismässigkeit.
Der angefochtene Beschluss stelle auch kein taugliches Mittel dar, um den gescheiterten Schulversuch „Einführung der Rumantsch Grischun“ zu retten.
Die von der Regierung vorgebrachten Argumente überzeugten nicht.
3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Regierung die Abweisung der Beschwerde. Der angefochtene Regierungsbeschluss stelle keinen rechtsetzenden Erlass dar, da er nicht generell-abstrakter Natur sei. Vielmehr beinhalte er eine verbindliche Regelung im Sinne einer Verfügung. Ebenso wenig handle es sich um einen endgültigen Entscheid der Regierung in öffentlichrechtlichen Streitigkeiten, da dieser Beschluss mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden könne. Vielmehr handle es sich um eine Verfügung, welche im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. d VRG beim Verwaltungsgericht angefochten werden könne. Die umstrittene Anordnung sei im Hinblick auf bestimmte Personen und für einen bestimmten Sachverhalt erlassen worden. Die Verfassungsbeschwerde falle damit ausser Betracht, zur Anwendung gelange die Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Die Legitimation der Beschwerdeführer sei zumindest fraglich. Der Beschluss richte sich an die Pioniergemeinden, diese seien Verfügungsadressaten. Die Pioniergemeinden hätten aber keine Beschwerde erhoben. Fraglich sei auch das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer. Da die vorliegende Angelegenheit in den betroffenen Gemeinden mit grossen Emotionen verbunden sei, dränge es sich ungeachtet der Legitimationsfrage auf, dass das Verwaltungsgericht die Streitsache einer materiellen Überprüfung unterziehe.
Mit dem angefochtenen Beschluss habe die Regierung im Nachhinein eine Regelung getroffen, welche bereits Gegenstand des Regierungsbeschluss 2007 hätte bilden müssen. Im Beschluss 2007 habe nämlich eine Regelung über das bei einer allfälligen Wiedereinführung des Idioms zum Tragen kommende Ausstiegsszenario gefehlt. Damals sei eben nicht voraussehbar gewesen, dass sich ein derartiger Widerstand gegen das Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache breit machen würde. Für die Pioniergemeinden sei die Rechtslage aber nicht so gewesen, dass sie bei einer Rückkehr zum Idiom autonom über das Ausstiegsszenario hätten entscheiden können. Aus diesem Grunde habe die Regierung die Lücke im Rahmen des bewilligten Schulversuches schliessen müssen.
Der angefochtene Regierungsbeschluss knüpfe somit an das von der Regierung verabschiedete Grobkonzept 2004 sowie an den Beschluss vom 24. April 2007 an. Im Prinzip lasse sich die von der Regierung getroffene verbindliche Festlegung als Auflage im Sinne einer Nebenbestimmung einer Verfügung betrachten, welche nachträglich mit dem erwähnten Bewilligungsentscheid aus dem Jahre 2007 betreffend Schulversuch verknüpft werde. Das Legalitätsprinzip gelte zwar grundsätzlich auch für die Nebenbestimmungen einer Verfügung. Diese müssten aber nicht ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen sein. Sie könnte sich auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck oder aus einem mit der Hauptanordnung zusammenhängenden öffentlichen Interesse ergeben.
Den Pioniergemeinden würden gestützt auf Art. 6 des Schulgesetzes kantonale Beiträge geleistet (Rechtsgrundlage: Art. 33 des Gesetzes über den Finanzhaushalt und die Finanzierung des Kantons Graubünden [FFG]). Laut Art. 33 Abs. 2 lit. a FFG könne der Kanton Beiträge an Bedingungen knüpfen. Der Wortlaut dieser Bestimmung sei allerdings zu eng gefasst. Es verstehe sich von selbst, dass Beitragsleistungen auch mit Auflagen verbunden werden könnten. Ob eine Bedingung oder eine Auflage vorliege, beurteile sich im Übrigen nicht nach deren Bezeichnung, sondern nach deren Sinn und Zweck unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips.
Eine Verletzung der Sprachenfreiheit gemäss Art. 18 BV und Art. 3 KV liege nicht vor. Der Kerngehalt der Sprachenfreiheit garantiere das Erlernen sowie das Benützen der eigenen Sprache im engen privaten Bereich. Die von der Regierung getroffene Regelung, auf welchen Zeitpunkt eine allfällige neu gewählte romanische Sprachvariante greifen solle, tangiere die von der BV gewährleistete Sprachenfreiheit in keiner Weise.
Die Bündner Kantonsverfassung bekenne sich sowohl zur kommunalen Sprachautonomie als auch zum Territorialprinzip. In der Botschaft zum Sprachengesetz (S. 86 und 108) habe die Regierung ausdrücklich festgehalten, dass der vorliegende Gesetzesentwurf in keiner Hinsicht gesetzliche Vorgaben über die Verwendung des Rumantsch Grischun auf Gemeine- und Kreisebene enthalte. Der Entscheid, welche rätoromanische Sprachvariante im kommunalen Amts- und Schulbereich verwendet werden solle, falle auch nach dem Erlass des Sprachengesetzes unverändert in die Zuständigkeit der Gemeinden. Vorliegend gehe es aber nur um die Frage, auf welchen Zeitpunkt eine allfällige neu gewählte romanische Sprachvariante greifen solle und diese Festlegung falle in die Kompetenz der Regierung, welche im Rahmen des bewilligten Schulversuches eine entsprechende Regelung getroffen habe.
Schulsprache im Sinne des kantonalen Sprachengesetzes sei jene Sprache, in welcher der Unterricht in den einzelnen Fächern erfolge bzw. in welcher die Kinder in der ersten Klasse alphabetisiert würden. Mit andere Worten habe die Schulsprache als Alphabetisierungssprache ab der ersten Primarklasse, also aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr von unten nach oben zu erfolgen.
Der Wechsel von Rumantsch Grischun zum Idiom stelle keinen Sprachenwechsel im Sinne des kantonalen Sprachengesetzes dar. Das ergebe sich auch klar aus der Botschaft zum Sprachengesetz (S. 112 f).
Mit der im angefochtenen Beschluss getroffenen Regelung habe man für die Rückkehr zum Idiom das gleiche Vorgehen gewählt wie bei der damaligen Einführung von Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache. Schon damals sei man davon ausgegangen, dass die Konfrontation der Schülerinnen und Schüler mit zwei schriftlichen Varianten grundsätzlich problematisch wäre, Verwirrung stiften und die Spracherlernung unnötig verkomplizieren würde. Auch aus Gründen der Chancengleichheit und auf Grund des Gleichbehandlungsgebotes gelte, dass für jene Schülerinnen und Schüler, welche in der ersten Klasse in Rumantsch Grischun alphabetisiert worden seien, diese Unterrichtssprache bis zum Ende der obligatorischen Schulzeit beibehalten werde. Auch hinsichtlich der Aufnahmeprüfungen für den Eintritt in eine Bündner Mittelschule erscheine diese Lösung sachgerecht.
Auch der Grosse Rat habe den Beschluss der Regierung gestützt, indem er an der Dezembersession 2011 die Aufnahme eines neuen Art. 32 in das total revidierte Schulgesetz beschlossen habe (mit 84 : 2 Stimmen), der folgenden Wortlaut trage: „ Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der Schulsprache vom Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt dieser aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr.“ Die in der grossrätlichen Debatte gefallenen Voten zeigten deutlich, welche Überlegungen der Schaffung dieser Gesetzesbestimmung zugrunde gelegen hätten.
4. Der zweite Schriftenwechsel erbrachte – mit Ausnahme des Vermerks des Beschwerderückzuges der Familie … (vgl. Replik vom 20. April 2012; II. Begründung A. Formelles; Ziff. 2) - nichts wesentlich Neues. Die Parteien hielten vielmehr unverändert an ihren gegensätzlichen Standpunkten fest.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt bildet der Beschluss der Bündner Regierung (Prot.-Nr. 1082) vom 5. Dezember 2011, worin festgestellt wurde: Dass ein allfälliger Wechsel der Schulsprache vom Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt grundsätzlich auf Beginn der 1. Primarklasse zu erfolgen habe. Ausnahmsweise könne ein entsprechender Wechsel in der Schulsprache auch für Schüler und Schülerinnen, die derzeit die 1. Primarklasse besuchten, bis spätestens zu Beginn des Schuljahres 2012/2013 vorgenommen werden, sofern dies von der Schulträgerschaft beschlossen würde. Diese Feststellung erfolge im Sinne einer Ergänzung der Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit dem von der Regierung am 24. April 2007 bewilligten Schulversuch betreffend Ausgestaltungsphase „Pionier“ 2007 bis 2011 des Projektes „Rumantsch Grischun in der Schule“ (vgl. Ziff. 1 des Beschluss-Dispositivs). – Strittig sind dabei (formell) im Wesentlichen die Qualifikation der dagegen erhobenen Einwände als Verfassungs- oder als Verwaltungsgerichtsbeschwerde sowie die Legitimation der Beschwerdeführer geblieben. Materiell ist vor allem das Vorhandensein bzw. eine hinreichende gesetzliche Grundlage (Schulversuch nach Art. 6 des Schulgesetzes) bzw. die Kompetenz der Regierung für die Regelung des genauen Zeitpunktes einer allfälligen Wiedereinführung bzw. der Rückkehr zum jeweiligen Idiom in den betreffenden Gemeinden (anstelle des „Rumantsch Grischun“ als bereits regional in der Primarschule eingeführten Alphabetisierungssprache) zu prüfen. Nicht Gegenstand dieser Beschwerde ist indes die grundsätzliche Anerkennung der Regierung, wonach im Kanton Graubünden – aufgrund des einschlägigen Sprachengesetzes (SpG) vom 19. Oktober 2006 – unbestritten die kommunale Sprachautonomie und das Territorialprinzip gelten und zu beachten sind. Damit ist zumindest schon geklärt, dass an sich die Bündner Gemeinden für die Einführung und Verwendung der jeweils von ihnen gewünschten rätoromanischen Sprachvariante im kommunalen Amts- und Schulbereich zuständig und verantwortlich sind. Im konkreten Fall handelt es sich aber um einen von der Bündner Regierung initiierten und finanziell unterstützten „Schulversuch“ nach Art. 6 des kantonalen Schulgesetzes (SchulG) in Verbindung mit Art. 33 des Gesetzes über den Finanzhaushalt und die Finanzaufsicht des Kantons Graubünden (FFG), womit sich im Kern einzig die Rechtsfrage stellt, ob der Kanton – genau gleich wie beim Einstiegsszenario in den freiwilligen Schulversuch der damals ab 2007 sukzessive teilnehmenden rätoromanischen Gemeinden – auch wieder das Ausstiegsszenario einheitlich mittels Regierungsbeschlusses regeln durfte, obwohl ein solches Szenario bei der gestaffelten Einführung des „Rumantsch Grischun“ offensichtlich noch überhaupt kein Thema war und somit „eine Regelungslücke“ seitens der dafür zuständigen Instanzen zu schliessen war. In diesem Gesamtkontext ist die Streitsache zu klären und gerichtlich zu entscheiden.
2. a) Nach Art. 57 Abs. 1 lit. a) und lit. c) des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) beurteilt das Bündner Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse sowie gegen endgültige Entscheide von Gemeinden, von anderen Körperschaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts sowie des Grossen Rates, der Regierung und der kantonalen Departemente in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten. Sind die beiden in lit. a) und lit. c) erwähnten Voraussetzungen nicht erfüllt, besteht für das Gericht immer noch die Möglichkeit, Einwände und Bedenken gegen einen Beschluss der Regierung als verwaltungsgerichtliche Beschwerde gestützt auf Art. 49 Abs. 1 lit. d) entgegenzunehmen und zu beurteilen. Letztere Beschwerde ist nämlich ausdrücklich gegen Entscheide (und Beschlüsse) der Regierung über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zulässig, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. - Im konkreten Fall kann letztlich offen gelassen werden, ob es sich bei der Eingabe der Beschwerdeführer vom 19. Januar 2012 um eine Verfassungsbeschwerde (nach Art. 57 VRG) oder bloss um eine verwaltungsgerichtliche Beschwerde (nach Art. 49 VRG) handelt, weil das angerufene Gericht in beiden Fällen auf die Beschwerde einzutreten hat und die Kognition des Gerichts (Spruchbefugnis) in beiden Fällen dieselbe ist.
b) Gemäss Art. 50 VRG ist zur (verwaltungsgerichtlichen) Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist. Nach Art. 58 Abs. 1 VRG ist zur (Verfassungs-) Beschwerde gegen rechtsetzende Erlasse legimitiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Im konkreten Fall ist für das Gericht zweifelsfrei erstellt, dass sowohl die am Schulversuch teilnehmenden Gemeinden als auch die Eltern und die Kinder der in diesen Gemeinden wohnhaften Stimmberechtigten und schulpflichtigen Schutzbefohlenen allesamt (mehr oder weniger stark) von den konkreten Auswirkungen der im angefochtenen Beschluss enthaltenen Anweisungen (vgl. Ziff. 1 des Beschluss-Dispositivs) berührt werden und somit sicherlich ein aktuelles und eigenes Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung und Rechtmässigkeit des fraglichen Regierungsbeschlusses geltend machen können. Auf die Beschwerde ist daher schon gemäss Art. 50 VRG einzutreten. Die Prüfung der potentiellen Betroffenheit nach Art. 58 Abs. 1 VRG erübrigt sich damit, da die Beschwerdelegitimation in jedem Fall zu bejahen ist.
3. a) In materieller Hinsicht steht die Frage im Vordergrund, ob sich die Regierung beim angefochtenen Beschluss auf eine hinreichende Rechtsgrundlage abstützen kann oder ob sie damit in unzulässiger Weise in die Autonomie der Gemeinden eingegriffen hat. Zunächst gilt es festzuhalten, dass die Regierung ihren Beschluss vom 5. Dezember 2011 nicht plötzlich aus dem „Nichts“ heraus getroffen hat, sondern derselbe in Abfolge verschiedener anderer Beschlüsse zu dieser Thematik erging. Begonnen hatte die Sache mit dem Beschluss des Grossen Rates in der Augustsession 2003. Dort war die Herausgabe der rätoromanischen Lehrmittel in Rumantsch Grischun beschlossen und die Regierung beauftragt worden, ein Konzept für die Einführung des Rumantsch Grischun in den Schulen auszuarbeiten. Am 21. Dezember 2004 verabschiedete die Regierung dieses vom Grossen Rat in Auftrag gegebene Grobkonzept „Rumantsch Grischun [RG] in der Schule“. Kernpunkte dieses Grobkonzepts sollten die drei Einführungsvarianten „Pionier“, „Standard“ und“ Konsolidierung“ bilden mit je drei Einführungsphasen (RG passiv, RG aktiv, Pädagogische Weiterbetreuung). Die Einführung sollte zudem durch verschiedene Begleitmassnahmen unterstützt werden (Sprachstandardisierung, Ausbildung, Lehrmittel, Weiterbildung, Kommunikation, sprachlicher und didaktischer Support, Förderung der gesprochenen Varietäten, ausserschulische Begleitmassnahmen). Auf Grund der gegebenen Rechtslage sollten diese Einführungsschritte in den folgenden 10 Jahren ausschliesslich nur in jenen Gemeinden erfolgen, die dies explizit wünschten. Gestützt auf Art. 6 SchulG beschloss die Regierung sodann am 24. April 2007, die Ausgestaltungsphase „Pionier“ 2007-2011 des Projektes Rumantsch Grischun als Schulversuch zu bewilligen und den Pioniergemeinden für den Zeitraum 2007 bis 2013 Gesamtbeiträge von Fr. 3.45 Mio. zuzusprechen. Somit ist aber der Beschluss der Regierung durch den zitierten Art. 6 SchulG vollständig abgedeckt, was bedeutet, dass eine genügende gesetzliche Grundlage für die erforderliche „Lückenfüllung“ der erst nachträglich getroffenen Festlegung des Ausstiegsszenarios durch die Regierung bestanden hat. Abgedeckt ist damit auch der diesem Beschluss und diesem Konzept zu Grunde liegende Grundsatz, dass das Rumantsch Grischun schrittweise eingeführt werden solle und zwar in der 1. Primarklasse, und dass unbedingt zu vermeiden sei, dass die Schülerinnen und Schüler im Laufe ihrer Primarschulzeit mit zwei verschiedenen schriftlichen Sprachvarianten konfrontiert sein sollten.
b) Offensichtlich war die Regierung (zu Beginn des Schulversuchs) irrtümlicherweise davon ausgegangen, dass jene Gemeinden, die im Laufe der folgenden Jahre freiwillig Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache wählten, in Zukunft auch dabei bleiben würden. Der anfangs 2011 aufgetretene Widerstand gegen das Rumantsch Grischun als Schulsprache hat der Regierung dann gezeigt, dass der Beschluss vom 24. April 2007 betreffend Genehmigung des Schulversuchs offensichtlich unvollständig war, da eine ausdrückliche Regelung bezüglich der Modalitäten des Ausstiegs aus dem Schulversuch fehlte. Eine gesetzliche Grundlage für eine solche Regelung ist – wie vorne unter E. 3a) bereits dargetan – in Art. 6 SchulG ausreichend gegeben. Richtig ist zwar, dass sich eine solche Regelung eigentlich bereits im Beschluss der Regierung vom 24. April 2007 hätte finden müssen. Rechtlich war es indessen dennoch unbedenklich, wenn die Regierung nun im nachgeschobenen Beschluss vom 5. Dezember 2011 die bestehende Regelungslücke des Ausstiegs geschlossen und somit für alle Betroffenen ein einheitliches und praktikables Ausstiegsszenario getroffen hat. Der Haupteinwand der Beschwerdeführer, es habe der Regierung die gesetzliche Grundlage für eine derart weitreichende Beschlusskompetenz (Festlegung Zeitpunkt: „Ende Schulversuch“) gefehlt, erweist sich deshalb als unbegründet.
c) Im Übrigen vermögen auch die weiter vorgebrachten [materiellen] Einwände der Beschwerdeführer gegen den angefochtenen Regierungsbeschluss vom 5. Dezember 2011 nicht zu überzeugen. Von einer Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV) kann schon deshalb keine Rede sein, weil den am kantonalen Schulversuch ab 2007 teilnehmenden Gemeinden die freie Entscheidung über die (Aus-)Wahl der Schulsprache in keiner Art und Weise beschränkt worden ist. Sodann kann auch von einer Missachtung der Sprachenfreiheit (Art. 18 BV) sicherlich nicht gesprochen werden, da kein eigentlicher Wechsel vom Romanischen auf Deutsch oder Italienisch angeordnet wurde, sondern ein solcher innerhalb des Romanischen. Hinzu kommt, dass der angefochtene Regierungsbeschluss auch inhaltlich (aus pädagogischer Sicht) sachgerecht erscheint; denn es ist durchaus nachvollziehbar, dass wie die Einführung auch die Beendigung des Schulversuchs mit dem Rumantsch Grischun schrittweise erfolgen sollte, damit keine Schülerin und kein Schüler gezwungen wird, während seiner obligatorischen Schulzeit die Schulsprache zu wechseln. Das wäre für die Schülerschaft höchst verwirrend und würde die Spracherlernung zweifellos erschweren sowie die Chancengleichheit bei den Aufnahmeprüfungen gefährden. Für die materielle Richtigkeit des angefochtenen Regierungsbeschlusses spricht zudem auch die Tatsache, dass der Grosse Rat (Legislative) in der Dezembersession 2011 fast einstimmig (Stimmenverhältnis 84 Ja zu 2 Nein) einen neuen Art. 32 des kantonalen Schulgesetzes verabschiedet hat (tritt aber voraussichtlich erst am 1. August 2012 in Kraft), welcher besagt: „Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der Schulsprache vom Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt dieser aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr.“ Wie den einzelnen Wortmeldungen der sich dazu explizit äussernden Parlamentarier (Grossräte Parolini, Toutsch, Bezzola, Augustin, Pult, und RR Jäger) im Grossratsprotokoll (Nr. 3, 2011/2012, S. 691 f.) zweifelsfrei entnommen werden kann, wurde die im angefochtenen Beschluss getroffene Ausstiegslösung der Regierung grossmehrheitlich akzeptiert.
4. a) Der angefochtene Beschluss der Regierung vom 5. Dezember 2011 (so Ziff. 1 Beschluss-Dispositiv) ist demnach rechtmässig und sachlich gerechtfertigt, was zur Abweisung der Beschwerde vom 19. Januar 2012 führt.
b) Aufgrund der demokratischen Bedeutung und Wichtigkeit dieses Beschlusses für alle Beteiligten verzichtet das angerufene Gericht (ausnahmsweise) auf die Erhebung von Gerichtskosten. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin (Regierung) nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Es wird keine Staatsgebühr erhoben.
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 12. Juli 2013 abgewiesen (2C_807/2012).