V 12 12
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 10. April 2013
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Budgetbeschluss
1. a)Der Gemeinderat (Parlament) der Gemeinde … hat am 30. August 2012 beschlossen, im stillgelegten Schulhaus gemeinsam mit der Gemeinde … ab 18. August 2013 eine Talentschule (Scoula Sportiva …) im Sinne von Art. 38 des mit Beschluss des Grossen Rates vom 21. März 2012 revidierten Schulgesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden zu führen. Zuvor schon hatte der Schulrat an seiner Sitzung vom 4. Juni 2012 einstimmig das Konzept ‚Talentklassen‘ zu Handen des Gemeinderates bewilligt und überwiesen. Im Budget für das Verwaltungsjahr 2013 der Gemeinde … stehen im Zusammenhang mit der (Ein-)Führung der Scoula Sportiva … unter der Position 216 Ausgaben von insgesamt Fr. 420‘763.-- Einnahmen von Fr. 253‘500.-- gegenüber, also ein Ausgabenüberschuss von Fr. 167‘263.-- für die Dauer seit Schulbeginn am 19. August 2013 bis 31. Dezember 2013.
b) … monierte – als Stimmbürger und Privatperson - an der Budgetversammlung (Versammlung der Stimmberechtigten) vom 4. Dezember 2012, dass es sich beim Kreditantrag um eine neue Ausgabe handle, welche sich nicht auf eine hinreichende Rechtsgrundlage stützen könne, weshalb die Budgetversammlung nicht abschliessend darüber befinden könne; möglich sei lediglich eine Beschlussfassung mit einem Sperrvermerk, dergestalt, dass die betroffenen Budgetpositionen gesperrt bleiben würden bis zum Inkrafttreten der notwendigen Rechtsgrundlagen (das Gesetz für die Volksschulen des Kantons Graubünden wurde von der Regierung mit Beschluss vom 25. September 2012 auf den 1. August 2013 in Kraft gesetzt). Diesen Antrag haben die anwesenden Stimmbürgerinnen und Stimmbürger mit 62 zu 51 Stimmen bei 5 Enthaltungen abgelehnt und in der Folge das Budget mitsamt den Positionen unter Ziff. 216 verabschiedet.
2. a)Gegen diesen Beschluss richtet sich die vorliegende Beschwerde, welche am 14. Dezember 2012 eingereicht wurde. Verlangt wurde die Aufhebung des Budgetbeschlusses für das Verwaltungsjahr 2013 der Gemeinde … betreffend die Scoula Sportiva, Position 216 (216.300.00 – 216.4642.00). Gerügt wurden zahlreiche Verletzungen verschiedener Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen, so insbesondere die Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 5 Abs. 1 KV), der Gesetzmässigkeit der Verwaltung und der Gewaltenteilung (Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 4 Abs. 1 KV und Art. 29 Ziff. 1 Gemeindeverfassung), die Verletzung von kantonalen Finanzhaushaltsvorschriften (Art. 94 Abs. 3 KV, Art. 29 Gemeindegesetz, Art. 2 und 8 des Finanzhaushaltsgesetzes sowie Art. 21 Abs. 4 des alten bzw. Art. 19 des neuen Finanzhaushaltsgesetzes). Gerügt wurde schliesslich auch noch eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV und Art. 10 KV (politisches Stimmrecht; keine Anerkennung eines Abstimmungsergebnisses, welches den freien Willen der Stimmbürger nicht zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt). Begründet wurde die Beschwerde im Wesentlichen mit der mangelnden Rechtsgrundlage für die im Budget ohne Vorbehalt (Sperrvermerk) aufgenommenen Positionen der Talentschule sowie falscher Auskünfte der Behörden vor und während der Budgetversammlung. Weiter wurde der prozessuale Antrag um Erteilung der aufschiebenden Wirkung gestellt.
b) Nach Eingang der Stellungnahme der Gemeinde zum Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung lehnte der Instruktionsrichter dieses mit Verfügung vom 9. Januar 2013 ab.
3. In ihrer Vernehmlassung vom 21. Januar 2013 beantragte die Gemeinde die Abweisung der Beschwerde.
In beweisrechtlicher Hinsicht habe der Beschwerdeführer ein Editionsbegehren betreffend Protokoll der Budgetversammlung vom 4. Dezember 2012 gestellt. Die Gemeinde hielt dem entgegen, dass das zur Edition verlangte Protokoll noch nicht genehmigt sei (erfolge im Dezember 2013) und daraus seien auch keine entscheidrelevanten Erkenntnisse zu erwarten. Aus diesen einleuchtenden Gründen könne/solle dem Editionsbegehren mit Entschiedenheit nicht stattgegeben werden.
4. Mit Zuschrift vom 21. März 2013 stellte die Gemeinde dem zuständigen Instruktionsrichter des Gerichts wunschgemäss noch folgende Dokumente und Unterlagen betreffend Budgetbeschluss zu:
Protokollauszug Schulratssitzung vom 21. Januar 2013
Regierungsbeschluss vom 19. Februar 2013
Protokollauszug Gemeinderates vom 21. Februar 2013
Antrag zuhanden der Sitzung des Gemeinderates vom 4. Februar 2013
Text Art. 9a für die Schulordnung
Schulkonzept für die Talentklassen an der Gemeindeschule
5. Mit Schreiben vom 26. März 2013 bestätigte der Beschwerdeführer den Empfang der im Zusammenhang mit seiner Verfassungsbeschwerde vom Instruktionsrichter noch zusätzlich eingeholten Protokollauszüge, Anträge, Texte, Schulkonzepte und Beschlüsse der Gemeinde. Im Übrigen hielt er unverändert an seiner Rechtsauffassung fest, wonach es dem angefochtenen Budgetbeschluss an einer genügenden Gesetzesgrundlage mangle und die Stimmbürger dem Kreditbeschluss ohne hinreichende Grundlage und nach irreführenden Angaben seitens der Behörde zugestimmt hätten.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt ist im vorliegenden Verfahren der Budgetbeschluss vom 4. Dezember 2012, worin die Budgetposition 216 (Einführung/Betrieb „Scoula Sportiva“) für das Verwaltungsjahr 2013 von der Gemeindeversammlung mit 62 JA- zu 51 NEIN-Stimmen (ohne Sperr-vermerk) angenommen wurde. Beschwerdethema bzw. strittig und zu klären ist, ob dieser Versammlungsbeschluss sowohl formell wie auch materiell korrekt und gesetzeskonform erfolgte, oder ob dem Beschwerdeführer Recht zu geben ist, wonach damit sein Stimmrecht verletzt worden sei und die Gemeinde (Beschwerdegegnerin/Vorinstanz) gleich gegen mehrere Verfassungs-, Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen in den Bereichen „Verwaltungs-, Schul- und Finanzwesens“ verstossen hätte.
2. a) Ausgangspunkt für die Behandlung und Beurteilung der Stimmrechtsbeschwerde vom 14. Dezember 2012 sind die einschlägigen Vorgaben in der Gemeindeverfassung (GemV) der Vorinstanz, die im Einzelnen wie folgt lauten:
Art. 19 GemV - Organe [Gemeindeorganisation]
1Die Stimmberechtigten bilden in ihrer Gesamtheit das oberste Gemeindeorgan. Sie üben ihre Rechte nach Massgabe dieser Verfassung in der Gemeindeversammlung oder in der Urnenabstimmung aus.
2Weitere Organe der Gemeinde sind:
1. der Gemeinderat
2. der Gemeindevorstand
3. die Geschäftsprüfungskommission
4. der Schulrat
Art. 20 GemV – Befugnisse [der Gemeindeversammlung]
1Die Gemeindeversammlung entscheidet über:
2. Genehmigung des Budgets.
[Weitere Aufzählung Ziff. 3.-10.]
2Der Gemeinderat kann die in Ziff. 6 bis 10 genannten Angelegenheiten dem Volke auch zu einer Urnenabstimmung unterbreiten.
Art. 21 GemV – Einberufung [der Gemeindeversammlung]
Die Gemeindeversammlung wird vom Gemeindevorstand einberufen. Der Zeitpunkt der Abhaltung der Gemeindeversammlung muss mindestens drei Wochen vorher im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde unter Angabe der Traktanden bekanntgegeben werden.
Art. 22 GemV – Unterlagen [zur Gemeindeversammlung]
Die Unterlagen für die Gemeindeversammlung müssen mindestens zwei Wochen vor dem Versammlungstermin den Stimmberechtigten zugestellt werden.
Art. 36 GemV – Kompetenzen [des Gemeinderates]
1)Dem Gemeinderat steht die Oberaufsicht über die gesamte Verwaltung und über Beteiligungen der Gemeinde an privatrechtlichen Organisationen zu. Ihm obliegen insbesondere:
1. Erlass von nicht allgemein verbindlichen Verordnungen und Reglementen wie Personalverordnungen, Dienstreglementen und Geschäftsordnungen, worin zum Erlass der notwendigen Vollzugsbestimmungen ein anderes Organ für zuständig erklärt werden kann.
2. Erlass von Ausführungs- und Vollzugsbestimmungen zu Gemeindegesetzen, soweit solche im betreffenden Gesetz vorgesehen sind.
3. Erlass von notwendigen Ausführungsbestimmungen zu eidgenössischen und kantonalen Gesetzen, soweit im betreffenden Gesetz nicht ein anderes Organ für zuständig erklärt wird.
4. Vorberatung, Begutachtung und Antragsstellung zu sämtlichen Vorlagen, die der Gemeindeversammlung oder Urnenabstimmung zu unterbreiten sind sowie Anträge auf Erheblicherklärung von Motionen.
5. Beschlussfassung über nicht budgetierte Ausgaben bis zu Fr. 500‘000.-- pro Einzelfall. Beträge, die Fr. 150‘000.-- übersteigen, sowie Nachtragskredite, welche den bewilligten Kreditbetrag um mehr als 20% oder Fr. 50‘000.-- übersteigen, unterstehen dem fakultativen Referendum.
Beschlüsse gemäss Ziff. 10 und 12 unterliegen diesen Beschränkungen nicht. Nachtragskredite können ausschliesslich für Geschäfte, die in der Kompetenz des Gemeinderates liegen, bewilligt werden.
2)Ein Nachtragskredit ist jedoch nicht nötig:
a) für Ausgaben, die nach Volksbeschluss, Gesetz, Verordnung oder Beschluss des Gemeinderates ausgerichtet werden müssen; davon ausgenommen sind Beiträge, für deren Zusicherung und Auszahlung keine zeitliche Bindung besteht,
b) für Ausgaben auf Grund eines gerichtlichen Entscheides,
c) wenn durch den Aufschub einer kreditmässig nicht gedeckten Ausgabe Schaden zu erwarten ist.
[Weitere Aufzählung Kompetenzen des Gemeinderats Ziff. 6-15, 17].
16. Schaffung neuer Stellen und Verwaltungszweige.
18. Der Gemeinderat kann das Wahl- und Abstimmungsverfahren im Rahmen dieser Verfassung durch eine Verordnung regeln.
b) Im konkreten Fall rügte der Beschwerdeführer eine Verletzung des politischen Stimmrechts durch die Tatsache, dass die Schaffung einer Talentschule im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Gemeindeschule und im Zusammenwirken mit der Gemeinde … für die Budgetversammlung der Gemeinde … vom 4. Dezember 2012 nicht traktandiert war. Auch sei an der Budgetversammlung selber keine separate Erläuterung über die Talentschule erfolgt, sondern lediglich erwähnt worden, dass sich die Gemeinde … an der Hälfte des Defizits beteilige. Erst auf Nachfragen des Beschwerdeführers seien Details bekannt geworden. Tatsache ist aber auch, dass der Beschwerdeführer anlässlich der Budgetversammlung (= spezielle Form der Gemeindeversammlung) selbst keine ungenügende Information der Stimmberechtigten bzw. keine Fehler in der Vorbereitung und Durchführung des Abstimmungsverfahrens rügte. In diesem Sinne rügte der Beschwerdeführer namentlich auch weder eine verspätete Bekanntgabe von Terminen/Traktanden noch eine verspätete Zustellung von Unterlagen. Bereits im Vorfeld der Budgetversammlung hätte der Beschwerdeführer indessen feststellen können, dass die Einführung/Betrieb der „Scoula Sportiva“ auf die Gemeindeversammlung vom 4. Dezember 2012 hin traktandiert war und dass die Budgetvorlage keine Erläuterungen zu den Budgetpositionen 216 enthielt. Dies gilt umso mehr, als der Beschwerdeführer sich vor der Budgetversammlung im Rahmen eines Leserbriefwechsels mit dem Leiter der Gemeindeschule und Projektverantwortlichen der „Scoula Sportiva“ öffentlich und kritisch zur Sache äusserte (vgl. Leserbriefe in der … vom 15., 17. und 29. November 2012, Beilagen Beschwerdeführer Nr. 9-11). Somit war für den Beschwerdeführer der von ihm gerügte Mangel offensichtlich bereits im Vorfeld – also nach Zustellung der Botschaft zur Abstimmung vom 25. Oktober 2012 und Erhalt der Einladung zur Versammlung mindestens zwei Wochen vor dem Versammlungstermin – zur Budgetabstimmung erkennbar, weshalb die Stimmrechtsbeschwerde vom 14. Dezember 2012 als verspätet bzw. verwirkt bezeichnet werden muss. Wie das streitberufene Verwaltungsgericht zur Auslegung von Art. 60 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) bereits in mehreren Fällen festgehalten hat, beginnt die 10-tägige Anfechtungsfrist grundsätzlich schon mit der Entdeckung des Beschwerdegrunds zu laufen, spätestens aber nach der amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses einer Abstimmung (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] vom 13. November 2012 [VGU V 12 5] E. 2c sowie VGU V 12 6 vom 30. Oktober 2012 E. 2.c). Diese Auslegung hat zur Konsequenz, dass nicht in jedem Fall das Abstimmungsergebnis abgewartet werden kann; vielmehr verhält es sich nach dem Willen des Gesetzgebers (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 30. Mai 2006, Heft Nr. 6/2006-2007, S. 554 f.) so, dass eine Beschwerde bereits vor der Abstimmung einzureichen ist, sofern ein Anfechtungsgrund schon vor der Abstimmung bekannt oder erkennbar war. Diese Regelung entspricht den von der Praxis des Bundesgerichts entwickelten Grundsätzen, wonach Mängel hinsichtlich Vorbereitungshandlungen – wie z.B. die Zustellung von Botschaften und Erläuterungen zu Sachgeschäften oder Wahlen - im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen sofort und vor Durchführung der jeweiligen Versammlung oder des jeweiligen Urnenganges zu rügen sind. Diese höchstrichterliche Rechtsprechung bezweckt, dass allfällige Mängel möglichst noch vor der Wahl oder Sachabstimmung behoben werden können und die Volksversammlung bzw. der Urnengang nicht widerholt zu werden braucht. Unterlässt also ein/e Stimmbürger/In die Mängelrüge im Vorfeld einer Abstimmung, so verwirkt er/sie im Grundsatz das Recht zur Anfechtung. Es wäre mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nämlich nicht vereinbar, wenn ein angeblicher oder tatsächlicher Mangel vorerst – also nach Zustellung der Botschaft zum Abstimmungsthema bzw. nach Empfang der Einladung mit Traktandenliste und Versammlungs-/Urnengangtermin - widerspruchslos hingenommen würde und hinterher die Abstimmung, soweit das Ergebnis nicht den eigenen Erwartungen entsprach, wegen eben dieses Mangels angefochten würde (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_217/2008 vom 3. Dezember 2008 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). In diesem Sinn hat sich das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden in seiner langjährigen Praxis ebenfalls schon mehrfach geäussert (vgl. PVG 1986 Nr. 4, 1990 Nr. 2; VGU U 124A und U 00 121). Diese gefestigte Praxis trifft nach dem eingangs Gesagten auch auf den vorliegenden Fall zu, indem es der Beschwerdeführer nachweislich unterlassen hat, im Vorfeld der Budgetabstimmungen vom 4. Dezember 2012 seine Einwände und Bedenken gegen das strittige Budgetgeschäft vorzubringen und so allfällige Unklarheiten oder Missverständnisse vorgängig auszuräumen.
c) Die Verwirkung der Stimmrechtsbeschwerde ist hier auch unter einem zusätzlichen Gesichtspunkt noch zu bejahen. Hätte der Beschwerdeführer anlässlich der Budgetversammlung vom 4. Dezember 2012 die von ihm nun in der Beschwerde vom 14. Dezember 2012 bemängelte Position 216 (wegen falscher/ungenügender Informationen/Auskünfte vor und während der Gemeindeversammlung sowie Fehlens einer Rechtsgrundlage dafür) tatsächlich bereits unmissverständlich gerügt (z.B. in Form eines Antrags auf Nichteintreten bezüglich Budgetposition 216 „Scoula Sportiva“), wäre die Sach- und Rechtslage von ihm selbst an Ort und Stelle bereits einem eindeutigen und zuverlässigen Abstimmungsresultat zugeführt worden. Der „freie und unverfälschte Wille“ aller anwesenden Stimmberechtigten wurde durch das Vorgehen der Vorinstanz/Beschwerdegegnerin demnach nicht verletzt. Daran ändert vorliegend auch die Tatsache nichts, dass der Beschwerdeführer stattdessen einen anderen Antrag stellte, nämlich die Ergänzung der umstrittenen Budgetposition mit einem „Sperrvermerk“ bis zum Vorliegen der gesetzlichen Grundlagen zu versehen. Dieser ergänzende und lediglich präzisierende Antrag des Beschwerdeführers, dass die Abstimmungsvorlage unter Budgetposition 216 dem Souverän nur „mit Sperrvermerk“ vorzulegen sei, hätte am Grundsatzentscheid (Nichteintreten oder sonst eben materielle Behandlung und Abstimmung über dieses Sachgeschäft mit/ohne allfälligem Sperrvermerk) nämlich nichts geändert.
Auf die Stimmrechtsbeschwerde ist daher zum Voraus nicht einzutreten.
d) Dem ist im konkreten Fall umso mehr zuzustimmen, weil es sich beim beantragten Sperrvermerk lediglich um eine Suspensivbedingung gehandelt hätte, welche bei Eintritt der entsprechenden Bedingung – hier bei Vorliegens einer hinreichenden Gesetzesgrundlage – sowieso hinfällig geworden wäre. Spätestens mit dem Beschluss der Regierung vom 19./21. Februar 2013 (RB Protokoll-Nr. 132), worin die Bewilligung zur Führung von Talentklassen an die Gemeindeschule gemäss Art. 38 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden vom 21. März 2012 erteilt wurde (Ziff. 1 Beschlussdispositiv), wäre die geschäftsaufschiebende Suspensivbedingung eingetreten und die Wirkung eines zusätzlich beschlossenen Budget-Sperrvermerks damit bedeutungslos geworden.
3. a) Zum Einwand der fehlenden/ungenügenden Rechtsgrundlage für die Führung von Talentklassen gilt es zunächst auf die Bestimmungen des neuen Volksschulgesetzes für den Kanton Graubünden (BR 421.000; SchulG) sowie die zugehörige Verordnung zum Schulgesetz (BR 421.010; SchulV; von der Regierung erlassen am 25. September 2012) zu verweisen, die im Einzelnen wie folgt lauten:
Art. 38 SchulG – Talentklassen, Talentschulen [Ergänzende Angebote]
1Die Schulträgerschaften können Schülerinnen und Schüler mit besonderen Talenten insbesondere im Bereich Sport in Talentklassen fördern. Die Führung einer Talentklasse bedarf der Bewilligung durch die Regierung.
2Der Unterricht in Talentklassen kann von der Stundentafel abweichen, muss aber grundsätzlich den Lehrplan erfüllen.
3Die Schulträgerschaften, die keine Talentklassen führen, sind verpflichtet, den Besuch einer Talentklasse in einer anderen Schulträgerschaft zu gestatten.
4Die abgebende Schulträgerschaft leistet ein Schulgeld. Dieses ist mit der Schulträgerschaft der Talentklasse zu vereinbaren. Können sich die beiden Schulträgerschaften über das Schulgeld nicht einigen, setzt das Departement das Schulgeld fest.
Art. 34 SchulV – Talentklassen [Ergänzende Angebote Art. 30 ff. SchulV]
1Die Aufnahmen von Schülerinnen und Schüler in eine Talentklasse ist an Voraussetzungen geknüpft, welche vom Departement bestimmt werden.
2Talentklassen können nur auf der Sekundarstufe 1 geführt werden.
b) Zur Kompetenzabgrenzung bezüglich des Erlasses und der Zustimmung der massgebenden Bestimmungen auf Verfassungs-, Gesetzes- und Verordnungsstufe kann insofern an die Beschwerdeschrift vom 14. Dezember 2012 angeknüpft werden, als darin die gesetzliche Ausgangslage des Legalitätsprinzips, der Gewaltenteilung sowie der Gemeindeautonomie (vgl. Ziff. 9-13 in der Beschwerde) an sich korrekt dargestellt wurde. Bemängelt wurde konkret aber, dass im Zeitpunkt der Budgetversammlung keine genügende Rechtsgrundlage für die Einführung und den Betrieb von Talentklassen bestanden habe. Bei den Schlussfolgerungen aus der Anwendung der angeführten, generell abstrakten Verfassungs- und Gesetzesvorgaben sind sich die Parteien hingegen uneins geblieben. Die Gemeinde weist in diesem Punkt richtigerweise darauf hin, dass es sich bei der Gemeindeversammlung und der Urnenabstimmung nach Art. 20 und Art. 29 der Gemeindeverfassung (GemV) trotz unterschiedlicher Zuständigkeiten um zwei Formen desselben Gemeindeorgans handelt, nämlich der Gesamtheit der Stimmberechtigten (vgl. vorne Ziff. 2a; Art. 19 GemV). Was die Erlass- und Spruchbefugnis des Gemeinderates (Parlament) betrifft, so kann auf die Aufzählung in Art. 36 GemV (vgl. vorne Ziff. 2a) verwiesen werden. Der Gemeinderat ist danach insbesondere auch zuständig für den Erlass von Ausführungs- und Vollzugsbestimmungen zu Gemeindegesetzen (Ziff. 2) und zu eidgenössischen bzw. kantonalen Gesetzen (Ziff. 3); für die Vorberatung und Antragsstellung sämtlicher Vorlagen, die der Gemeindeversammlung oder Urnenabstimmung unterbreitet werden (Ziff. 4); für die Beschlussfassung über nicht budgetierte Ausgaben und über Nachtragskredite (Ziff. 5/soweit sie die nicht dem obligatorischen oder fakultativen Finanzreferendum unterliegen) sowie für die Schaffung neuer Stellen und Verwaltungszweige (Ziff. 16).
c) Auf kantonaler Ebene finden sich die erforderlichen Rechtsgrundlagen in den eingangs erwähnten Art. 38 SchulG und Art. 34 SchulV (Einführung von Talentklassen). Es handelt sich dabei (SchulG) ohne Zweifel um ein kantonales Gesetz in formellem Sinne (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen 2010, Rz 393 ff., S. 89 ff.; Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2012, Rz 1872, S. 608 in fine; BGE 118 Ia 305 E. 2a; vgl. zudem Art. 89 Kantonsverfassung GR (KV; BR 110.100)).
Nach Meinung des Gerichts argumentierte die Gemeinde auf dieser rechtlichen Basis nun aber überzeugend, dass die Regelung organisatorischer Details somit auf der Gemeindeebene verblieben sei, was in der Regel im Rahmen von Ausführungsrecht erfolge. Im konkreten Fall handelt es sich bei den „sportlich und musisch orientierten Förderungsmassnahmen“ nur um eine Angliederung von Talentklassen an die reguläre öffentliche Schule mit bereits vorhandenem Schulhaus-Standort. Für eine derartige Konzeptergänzung des Schulangebotes ist aber keine eigene, neue und formelle Gesetzesgrundlage erforderlich, da es sich lediglich um eine relativ geringfügige Anpassung einer bereits bestehenden Ausführungsgesetzgebung (Art. 34 SchulV) handelt. Eine solche – überwiegend rein organisatorische – Schulangebotserweiterung fällt indessen gemäss Art. 36 Ziff. 3 der Gemeindeverfassung eindeutig in die Zuständigkeit des Gemeinderats, welcher auch schon die bisher geltende Schulordnung aus dem Jahre 2003 erlassen hat. Zudem ist auch die Schaffung neuer Stellen, welche mit der Einführung der Talentklassen einhergeht, von Art. 36 Ziff. 16 der Gemeindeverfassung gedeckt. Der Gemeinderat hatte demnach auch die Kompetenz, an seiner Sitzung vom 8. August 2012 folgenden Beschluss zu fassen:
„Der Antrag der Gemeinderätin betreffend Gründung der Talentschule „Scoula Sportiva für Sport & Musik“ per Schuljahr 2013/14, in Zusammenarbeit mit der Gemeinde …, am Standort …, unter dem Vorbehalt der Zustimmung der zuständigen Instanzen zu den entsprechenden Budgetposten wird mit 12 Jastimmen, 1 Neinstimme und 2 Enthaltungen genehmigt“ (vgl. Beilage Nr. 4 der Gemeinde, Protokoll S. 3 unten).
Dieser Gemeinderatsbeschluss stellt den Grundsatzentscheid zur Einführung von Talentklassen im Sinne von Art. 38 SchulG dar. Für das Gericht ist damit hinreichend erstellt, dass das Vorgehen des Gemeindevorstands und des Gemeinderats in Bezug auf die hier strittige Frage (fehlende bzw. ungenügende Gesetzesgrundlage) betreffend Einführung/Schaffung von Talentklassen mittels „Teilrevision der alten Schulordnung von 2003“ korrekt erfolgte und somit keine Verletzung des Legalitätsprinzips vorliegt.
d) Aus chronologischer Sicht gilt es im Übrigen noch klarzustellen, dass der Sitzung des Gemeinderats vom 8. August 2012 zuvor noch eine Sitzung des Schulrats vom 4. Juni 2012 vorausging, anlässlich welcher das Konzept „Talentklassen“ schon einstimmig zu Handen des Gemeinderats verabschiedet worden war (vgl. Beilagen Nr. 2 der Gemeinde). An der Gemeinderatssitzung vom 21. Februar 2013 wurde schliesslich die Teilrevision der alten Schulordnung 2003 der Beschwerdegegnerin mit Aufnahme der neuen (ausformulierten) Bestimmung Art. 9a einstimmig genehmigt und vom bereinigten bzw. ergänzten Schulkonzept für die Talentklassen an der Gemeindeschule Kenntnis genommen. Der Wortlaut dieses neuen Art. 9a der teilrevidierten Schulordnung lautet nun präzisierend wie folgt:
1Die Gemeinde … führt Talentklassen, in welchen Schülerinnen und Schüler mit einer besonderen sportlichen oder musikalischen Begabung aufgenommen werden.
2Die Talentklassen sind dem Schulrat und der Schulleitung bzw. dem Schulkoordinator der Schule unterstellt.
3Schülerinnen und Schüler aus anderen Gemeinden oder Kantonen werden aufgenommen, sofern diese die Aufnahmebedingungen erfüllen.
Anhand der vom Instruktionsrichter bei der Gemeinde im März 2013 noch nachverlangten Protokollauszüge, Beschlüsse, Anträge und Dokumente konnte dieser Sachverhalt – auch ohne Vorliegens des Budgetprotokolls vom 4. Dezember 2012, welches [erst] im Dezember 2013 förmlich verabschiedet werde - lückenlos rekonstruiert und verifiziert werden.
4. a) Der Beschwerdeführer rügte weiter eine Verletzung von finanz- und budgetrechtlichen Vorschriften des kantonalen Rechts. Im Besonderen machte er eine Verletzung von Art. 21 Abs. 4 des alten Gesetzes über den Finanzhaushalt und die Finanzaufsicht (aFFG; in Kraft seit dem 30. August 2007) bzw. Art. 19 des neuen Finanzhausgesetzes (nFHG; BR 710.000; in Kraft seit dem 1. Dezember 2012) geltend, die lautete bzw. neu lautet:
Art. 21 Abs. 4 aFFG
4Fehlt zur Zeit der Budgetierung für eine voraussehbare Ausgabe oder Einnahme noch die rechtskräftige Bewilligung des Volkes, des Parlamentes oder des Bundes, sind die dafür bestimmten Kredite mit einem Sperrvermerk zu versehen. Sie bleiben gesperrt, bis die Rechtsgrundlage in Kraft ist.
Art. 19 nFHG – Sperrvermerk (Budget- [Art. 18]/Nachtragskredit [Art. 20])
Voraussehbare Aufwände und Ausgaben für die bei der Beschlussfassung über das Budget die rechtskräftige Genehmigung noch aussteht, sind mit einem Sperrvermerk ins Budget aufzunehmen. Sie bleiben gesperrt, bis die Rechtsgrundlage in Kraft ist.
b) Konkret beantragte der Beschwerdeführer hier die Aufhebung der ganzen von der Budgetversammlung am 4. Dezember 2012 verabschiedeten und dabei mit knapper Stimmenmehrheit angenommenen Budgetposition 216. Es stellt sich deshalb auch noch die Frage, ob mit diesem Gemeinderatsbeschluss (ohne Sperrvermerk) übergeordnetes kantonales Recht verletzt wurde. In Frage käme ein Verstoss gegen Art. 21 Abs. 4 aFFG oder den diesen ersetzenden Art. 19 nFHG, wobei das Finanzhaushaltsgesetz eine Übergangfrist für die Gemeinden enthält. Im vorliegenden Streitfall kann allerdings offen bleiben, auf welches der beiden Finanzhaushaltsgesetze abzustellen ist, da die massgeblichen Bestimmungen inhaltlich nachweislich unverändert geblieben sind. Die Gemeinde räumte zwar ein, dass laut Art. 19 FHG die Budgetposten dann mit einem Sperrvermerk zu versehen seien, wenn bei der Beschlussfassung über das Budget Aufwendungen oder Ausgaben voraussehbar seien, dafür im Moment aber noch nicht alle Rechtsgrundlagen vorhanden seien. Mit der Anbringung des Vorbehalts „Sperrvermerk“ darf die betreffende Budgetposition also erst in Anspruch genommen werden, sofern die noch fehlenden Grundlagen geschaffen worden sind. Daraus kann aber abgeleitet werden, dass über Budgetpositionen auch dann Beschluss gefasst werden kann, wenn im Zeitpunkt der Abstimmung noch nicht sämtliche Grundlagen vorhanden gewesen sind. Genau diese Situation liegt im konkreten Fall vor. Unter dem Aspekt des Verhältnismässigkeitsprinzips wäre zudem – wenn überhaupt – die nachträgliche und korrekte Anordnung des Sperrvermerks und nicht gleich die Streichung der gesamten Budgetposition zu verlangen. Die nachträgliche Anbringung eines entsprechenden Sperrvermerks als Gültigkeitsvoraussetzung oder zur gerichtlichen Durchsetzung einer Sperrfrist wurde vom rechtskundigen Beschwerdeführer aber in der Beschwerdeschrift gerade nicht gefordert, womit er sich selbst in Widerspruch zu seinem früheren Antrag anlässlich der Budgetversammlung vom 4. Dezember 2012 setzte: Dort verlangte er nämlich unbestritten noch nicht die gänzliche Streichung der missliebigen Budgetposition 216, sondern lediglich die Aufnahme eines Sperrvermerks im Sinne von Art. 19 FHG bzw. Art. 21 Abs. 4 FGG.
c) Aufgrund des Gesagten stellt sich für das Gericht die Frage, ob eine teilweise Gutheissung der Beschwerde mit nachträglicher Anbringung eines Sperrvermerks an den umstrittenen Budgetpositionen in Anbetracht des aktuellen Verfahrens- und Wissensstandes wirklich noch angezeigt und gerechtfertigt wäre. Richtig ist zwar, dass im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung am 14. Dezember 2012 noch die regierungsrätliche Bewilligung und der definitive Beschluss des Gemeinderates bezüglich teilrevidierter Schulordnung (Einführung Art. 9a) fehlten. Diese unvollständige Aktenlage konnte in der Folge aber innert vernünftiger Frist behoben werden, in dem einerseits die erforderliche Bewilligung mit Regierungsbeschluss vom 19./21. Februar 2013 (RB-Protokoll-Nr. 132) sowie andererseits der definitive Schulordnungsänderungsbeschluss des Gemeinderats vom 21. Februar 2013 nachgereicht und verifiziert werden konnten. Die Anordnung eines Sperrvermerks wäre daher aus heutiger Sicht rechtlich absolut ohne Wirkung oder Bedeutung und darum wenig sinnvoll (vgl. dazu vorne auch schon Ziff. 2d) betreffend „Suspensivbedingung“). Im Übrigen wurde die sofortige Anbringung dieses ursprünglich durchaus vertretbaren Sperrvermerks in der Beschwerde letztlich gar nicht beantragt.
5. a) Zu klären bleibt damit einzig noch der Vorwurf, die Gemeinde habe durch ihr Vorgehen die kommunalen Verfassungsbestimmungen über das Finanzreferendum (vgl. dazu vorne Ziff. 2a; Art. 20 Ziff. 2 und Art. 36 Ziff. 5 GemV) verletzt. Die Verfassungswidrigkeit sah der Beschwerdeführer darin, dass es für den beschlossenen Budgetkreditposten 216 zur Einführung der Talentklassen an entsprechenden Rechtsgrundlagen gefehlt habe. Um diese Problematik geht es vorliegend aber gar nicht, da die Genehmigung des Budgets korrekterweise durch die Budgetversammlung gestützt auf Art. 20 Ziff. 2 GemV erfolgt ist. Es geht hier somit aber auch nicht um nicht budgetierte, die Zuständigkeit und Kompetenz des Gemeinderats übersteigende Ausgaben, über welche die Stimmberechtigten einzig und allein im Rahmen einer Urnenabstimmung nach Art. 29 Ziff. 4 GemV zu befinden gehabt hätten, womit auch kein fakultatives Referendum gestützt auf Art. 29a Ziff. 1 in Verbindung mit Art. 36 Ziff. 5 GemV ein Thema war.
b) Ein Verstoss gegen die einschlägigen kommunalen Verfassungsbestimmungen über das Finanzreferendum liegt demzufolge nicht vor, weshalb auch diese Rüge des Beschwerdeführers in der Sache unbegründet ist.
6. a) Der angefochtene Budgetbeschluss vom 4. Dezember 2012 erweist sich damit insgesamt als rechtmässig und schützenswert, was im Resultat zu seiner Bestätigung und zur Abweisung der Beschwerde vom 14. Dezember 2012 führt, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann (vgl. dazu vorne Ziff. 2c; Verwirkung der Stimmrechtsbeschwerde).
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der Vorinstanz (Gemeinde/Beschwerdegegnerin) gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1‘000.--
Fr.
356.--
zusammen
Fr.
1‘356.--
gehen zulasten des Beschwerdeführers und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.