V 10 2
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 18. Januar 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Umsetzung Verzichtsprogramm Schulen
1. Der … hatte anlässlich seiner Sitzung vom 23. September 2010 unter dem Traktandum „Umsetzung Verzichtsprogramm Schulen …“ beschlossen, im Rahmen des Verzichtsprogramms betreffend die Schulen im … die Variante A „Erhaltung der fünf Schulstandorte“ umzusetzen. Diese Variante A beinhaltet im Wesentlichen die Aufhebung der Primarschule … (erste und zweite Klasse) sowie die Zusammenlegung der Primarschulen … und …, wobei die erste bis vierte Klasse dieser beiden Fraktionen in … unterrichtet werden sollten, die fünfte und sechste Klasse in … Hintergrund dieser Massnahmen ist die sehr angespannte finanzielle Situation in ...
2. Dagegen erhoben die im Rubrum genannten Personen, welche alle Stimmberechtigte in … und teilweise Eltern schulpflichtiger Kinder sind, Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Dem Beschluss komme faktisch die Wirkung eines rechtsetzenden Erlasses im Sinne von Art. 57 Abs. 1 VRG zu, indem nämlich die Regelung von Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes, welche eine Fortführung der Primarschule über alle Klassen in allen Fraktionen vorsehe, abgeändert werde. Ausserdem werde damit auch in das Stimmrecht der Beschwerdeführer eingegriffen, weil Änderungen des kommunalen Schulgesetzes lediglich auf dem dafür vorgesehenen Weg der Gesetzesänderung möglich seien. Die Legitimation der Beschwerdeführer sei gegeben (Stimmbürger, zum Teil Eltern von in … bzw. … schulpflichtigen Kindern). Der Grundsatz der Gewaltenteilung werde vom Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung als verfassungsmässiges Recht anerkannt. Schutzbereich dieses Rechts sei die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Das Legalitätsprinzip gelte für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leitungsverwaltung. Seine Verletzung könne im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Gewaltentrennung geltend gemacht werden (BGE 130 I 5). Vorliegend bestehe die Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung darin, dass der … mit dem angefochtenen Beschluss in eigener Kompetenz Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes abgeändert habe, obwohl dafür laut der Verfassung die Urnengemeinde zuständig gewesen wäre. Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes sehe vor, dass die … in den Fraktionen die bestehenden Kindergärten und Schulen führe. Dies bedeute nichts anderes, als dass die Gemeinde die gesetzliche Verpflichtung übernommen habe, die damals bestehenden Kindergärten und Primarschulen in den Fraktionen weiterzuführen und zwar in dem Umfang, wie sie bereits bei Erlass des Gesetzes (2001) geführt worden seien. Vorbehalten seien lediglich das übergeordnete Recht und die Lehrpläne gewesen. Diese Vorbehalte seien hier irrelevant, da es nur um Massnahmen zur Verbesserung der Budgetsituation gehe. Bis anhin seien die Primarschulen in den Fraktionen … und … von der ersten bis zur sechsten Klasse geführt worden, von nun an soll die Primarschule in … nur von der ersten bis zur vierten und die Primarschule … von der fünften bis zur sechsten Klasse geführt werden. Das sei aber nicht die Meinung des Gesetzgebers beim Erlass von Art. 1 des Schulgesetzes im Jahre 2001 gewesen. Mit dem gewählten Vorgehen habe der … nicht nur seine Kompetenzen überschritten, sondern er habe auch das Stimmrecht der stimmberechtigten Einwohner der Gemeinde … verletzt. Der Erlass und die Änderung von Landschaftsgesetzen bedürften gemäss Art. 12 lit. b der kommunalen Verfassung nämlich der Zustimmung durch die Urnengemeinde, was vorliegend nicht erfolgt sei.
3. Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer 1 und 3 hätten keine schulpflichtigen Kinder, so dass auf ihre Beschwerde nicht einzutreten sei. Der Vorwurf der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung erfolge ungerechtfertigt. Die Beschwerdeführer würden dabei übersehen, dass Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Volksschulgesetzes gar nicht abgeändert werde. Es gehe einzig um eine organisatorische Regelung, wie anhand der Schülerzahlen und dem Sparauftrag des … die Klassen auf die einzelnen Schulhäuser im … verteilt werden sollten. Dafür sei der … gestützt auf Art. 21 Abs. 1 der Gemeindeverfassung (GV) zuständig. Die Gemeinde führe nach wie vor in allen Fraktionen Kindergärten und Schulen. Einzig Schulschliessungen in einzelnen Fraktionen müssten vom Volk mit einer Gesetzesrevision beschlossen werden. Auch aus dem übergeordneten Recht könnten die Beschwerdeführer nichts für sich ableiten. Art. 19 BV verlange nicht, dass in einer Gemeinde in jedem Quartier bzw. in jeder Fraktion ein Schulhaus mit allen Klassenstufen betrieben werden müsse. Auch eine Verletzung des Stimmrechts liege nicht vor. Die kantonalrechtlichen Vorgaben seien erfüllt (Ermöglichung des Schulbesuches, Organisation des Transports und Übernahme der Transportkosten). Auf kommunaler Ebene bestehe keine gesetzliche Verpflichtung, in allen Fraktionen der Gemeinde alle Schulstufen (erste bis sechste Klasse) anzubieten. Aus Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Volksschulgesetzes könne nicht abgeleitet werden, in jeder einzelnen Anlage der bestehenden Kindergärten und Schulen im … müsse auch das gesamte schulische Angebot, also vom Kindergarten bis zur sechsten Klasse, vorhanden sein. Die Beschwerdeführer übersähen zudem, dass die Fraktion … erst seit dem 1.1.2009 zu … gehöre. Es sei also nicht so, dass die Primarschule in … seit Erlass des Schulgesetzes im Jahre 2001 gestützt auf Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes geführt werde.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 16 Abs. 1 des kantonalen Schulgesetzes (SchG) hat jedes Kind die Schule der Gemeinde zu besuchen, in der es sich mit Einwilligung der gesetzlichen Vertretung dauernd aufhält. Die Wohngemeinde ermöglicht laut Art. 46 Abs. 1 SchG jedem Kind den Besuch der Volksschule. Sofern die Verhältnisse es erfordern, sind nach Abs. 2 dieser Bestimmung die Gemeinden beziehungsweise die Trägerschaften verpflichtet, den Transport der Schülerinnen und Schüler auf ihre Kosten zu organisieren. Die Trägerschaft stellt schliesslich gemäss Art. 49 SchG auf ihre Kosten die für die Durchführung des lehrplanmässigen Unterrichts erforderlichen Räume, Einrichtungen sowie die allgemeinen und für jeden Schultypus spezifischen Unterrichtsmittel zur Verfügung. Sie trifft die übrigen für den Betrieb notwendigen Massnahmen. Das übergeordnete Recht des Kantons schreibt den Gemeinden also nicht vor, dass in jedem Quartier oder jeder Fraktion ein Schulhaus mit allen Klassenstufen betrieben werden muss. Ebenso wenig verlangt dies Art. 19 der Bundesverfassung. Diese Norm gewährleistet im Kapitel Grundrechte einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Der Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der Schüler erteilt werden; die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden (vgl. BGE 129 I 16). Damit besteht auch von Verfassungs wegen ein grosser Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Schulstandorte. Art. 1 Abs. 2 kommunalen Volksschulgesetzes gehört somit dem autonomen Gemeinderecht an, weshalb die Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit besitzt und sie diesbezüglich den Schutz der Gemeindeautonomie geniesst. Die Gemeindeautonomie bezieht sich nicht nur auf die Rechtssetzung, sondern auch auf die Rechtsanwendung und -auslegung, wenn die anwendbare Bestimmung dem selbständigen Gemeinderecht angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich dann bei der Anwendung und Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den Gemeinden steht in solchen Fällen ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nur eingreifen kann, sofern die Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat. Die Kognition des Verwaltungsgerichtes beschränkt sich damit praktisch auf eine Willkürprüfung, d.h. das Verwaltungsgericht kann nur dann eingreifen, wenn sich der gestützt auf autonomes Gemeinderecht erlassene Entscheid als sachlich unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst (vgl. statt vieler: VGU R 05 62).
2. Im Zentrum des vorliegenden Rechtsstreites steht die Auslegung von Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes, wo es heisst, dass die … in den Fraktionen die bestehenden Kindergärten und Schulen führe, sofern dies mit dem übergeordneten Recht und den Lehrplänen vereinbar bleibe. Die Beschwerdeführer interpretieren diesen Gesetzespassus so, dass die Gemeinde verpflichtet sei, in allen Fraktionen alle Schulstufen, also von der ersten bis zur sechsten Klasse anzubieten. Wenn die Gemeinde daher beabsichtige, in den Fraktionen … und … das Schulangebot in der Weise zu reduzieren, dass die beiden Schulen zusammengelegt und nur noch einzelne Klassen in diesen beiden Fraktionen unterrichtet werden sollten, dann müsste zuerst das Schulgesetz, insbesondere Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes angepasst werden. Dafür fehle dem … aber die Kompetenz. Mit ihrer Interpretation vermögen die Beschwerdeführer indessen nicht aufzuzeigen, dass die Auslegung der Gemeinde sachlich nicht vertretbar ist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst. Die Beschwerdeführer bringen im Grunde nur vor, dass die Primarschulen in den einzelnen Fraktionen im Zeitpunkt des Erlasses des Schulgesetzes (2001) von der ersten bis zur sechsten Klasse geführt worden seien und dass sie auch weiterhin so geführt werden sollten. Woraus die Beschwerdeführer dies ableiten, führen sie nicht weiter aus. Der Wortlaut von Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes ist sehr allgemein gehalten und enthält einzig den Grundsatz, dass die bestehenden Kindergärten und Schulen in den Fraktionen weiter geführt werden sollten. Damit ist klar, dass die Aufhebung einer Fraktionsschule nicht ohne Revision des zitierten Artikels möglich ist. Hingegen lässt der Wortlaut des Gesetzes nicht den Schluss zu, dass eine teilweise Zusammenlegung von Fraktionsschulen unzulässig wäre. Auch Sinn und Zweck dieser Bestimmung drängt nicht die von den Beschwerdeführern zitierte Schlussfolgerung auf; denn mit dieser Bestimmung wollte die Gemeinde lediglich festhalten, dass die Schulen in der Gemeinde dezentral, also in den Fraktionen, organisiert würden. Die Gemeinde führt - wie im Sachverhalt dargelegt - nach wie vor in allen Fraktionen Kindergärten und Schulen. Die betroffenen Kinder werden wie bis anhin den Schulunterricht von der ersten bis zur sechsten Klasse absolvieren können, haben jedoch allenfalls einen Schulhauswechsel in Kauf zu nehmen (Fraktionen … und …). Es besteht also genau die gleiche Organisationsstruktur, wie sie in Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes vorgesehen ist, nach dem angefochtenen Beschluss des … weiter. Wenn aber Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes die vom … beschlossene Zusammenlegung der Primarschulen … und … unter gleichzeitiger Belegung der Schulhäuser … und … durch einzelne Klassen zulässt, ist weder der Grundsatz der Gewaltentrennung noch das Stimmrecht verletzt. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführer.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'000.--
Fr.
194.--
zusammen
Fr.
1'194.--
gehen zulasten der Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.