Teilrevision Verordnung über das Aufnahmeverfahren an den Mittelschulen

V 09 2 und 3

1. Kammer als Verfassungsgericht

URTEIL

vom 25. Januar 2011

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Teilrevision Verordnung über das Aufnahmeverfahren an den Mittelschulen

1. Mit Urteil U 09 3 vom 5. Mai 2009 i.S. … c. EKUD entschied das Verwaltungsgericht, dass es offenkundig gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstosse, wenn von Kandidaten und Kandidatinnen deutscher Muttersprache für die Aufnahme ins Untergymnasium nur die Absolvierung einer Prüfung in den Fächern Deutsch und Mathematik verlangt werde, Prüflinge italienischer oder romanischer Zunge aber zusätzlich zur Muttersprache noch eine Klausur in Deutsch, also einer Fremdsprache ablegen mussten. In der Folge nahm die Regierung am 12. Mai 2009 eine Teilrevision der Verordnung über das Aufnahmeverfahren an den Mittelschulen (AufnahmeVO) vor. In Art. 18 Abs. 1 Ziff. 1 AufnahmeVO wurde neu vorgesehen, dass die schriftliche Aufnahmeprüfung für die erste Gymnasialklasse die bei der Prüfungsanmeldung bezeichnete Erstsprache und Mathematik/matematica umfasse. Diese Teilrevision wurde auf den 15. Mai 2009 in Kraft gesetzt und galt bereits für die Eintrittsprüfungen vom Juni 2009.

2. Dagegen erhoben am 12. Juni 2009 … (geb. 2004) und … (geb. 2008), vertreten jeweils durch ihre Eltern Verfassungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die angefochtene Teilrevision der AufnahmeVO sei als verfassungs- und sprachgesetzwidrig aufzuheben. Am 17. Juni 2009 folgte die praktisch identische Verfassungsbeschwerde von …, geb. 1997, mit dem gleichen Antrag, sowie dem Gesuch, die beiden Verfahren miteinander zu vereinigen. … wohne in …, Gemeinde …; diese Gemeinde führe eine romanische Primarschule. … wohne in … … führe eine zweisprachige Schule gemäss Art. 21 SpG. In einer romanischen Primarschule werde der gesamte Unterricht in romanischer Sprache geleistet, wobei ab der vierten Klasse der Deutschunterricht einsetze. In der zweisprachigen Schule in … werde ab der ersten Primarklasse sowohl Deutsch wie Romanisch unterrichtet und auch die anderen Fächer immersiv in beiden Sprachen absolviert. … wohne in …. Diese Gemeinde führe zusammen mit den Nachbargemeinden … und … eine romanische Primarschule. Neu sei vorgesehen, dass schriftlich „in der bei der Prüfungsanmeldung bezeichneten Erstsprache“ geprüft werde (nebst Mathematik/matematica). Mithin könnten Prüflinge unabhängig davon, wo und in welchem Typ Primarschule sie die ersten sechs Volksschuljahre absolviert hätten, individuell und subjektiv entscheiden, welche Erstsprache – Deutsch, Romanisch, Italienisch – besser gefalle und in welcher sie somit geprüft werden wollten. Diese individuelle Wahlmöglichkeit bezüglich Erstsprache widerspreche der Bundesverfassung (BV), der Kantonsverfassung (KV) wie auch dem Sprachengesetz (SpG). Art. 70 Abs. 2 BV besage, dass die Kantone auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung der Gebiete achteten und auf die angestammten sprachlichen Minderheiten Rücksicht nähmen. = moderates Territorialprinzip. Es sei somit die Aufgabe des Kantons, die Gebote der Sprachenfreiheit und des Sprachgebietesschutzes miteinander zu harmonisieren und in einen sinnvollen Ausgleich zu bringen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 KV hätten der Kanton und die Gemeinden die erforderlichen Massnahmen zur Erhaltung und Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache zu ergreifen. Kreise und Gemeinden bestimmten die Schulsprachen (Art. 3 Abs. 3 KV). Dabei müssten sie auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung achten und auf die angestammten sprachlichen Minderheiten Rücksicht nehmen. Art. 18 ff. SpG enthielten weitere verpflichtende Bestimmungen betreffend Schulsprache. In einsprachigen Gemeinden habe der Unterricht in der Erstsprache in der Amtssprache der Gemeinde, im Fall … also in Romanisch stattzufinden (Art. 19 Abs. 1 SpG). In mehrsprachigen Gemeinden erfolge der Unterricht in der Erstsprache in der angestammten Sprache (Art. 20 Abs. 1 SpG). In einer zweisprachigen Volksschule (z.B. …) werde der Unterricht zweisprachig auf der Grundlage eines besonderen Konzeptes geführt. Das im Jahre 2006 erlassene Sprachengesetz samt Verordnung habe zu einer wesentlichen Stärkung des Romanischen und des Italienischen geführt. Art. 18 ff. SpG habe für den Schulbereich nichts anderes als das Sprachgebietsprinzip realisiert. Die angefochtene Bestimmung, wonach der einzelne Prüfling selber die Erstsprache für das Examen ins Gymnasium wählen könne, widerspreche diesen Territorialvorgaben von BV und KV. Das moderate Sprachgebietsprinzip stelle ein wichtiges Instrument für den Schutz bedrohter Sprachen dar und müsse auch für die Eintrittsprüfung ins Gymnasium gelten. Die Vorschriften von Art. 19/20 SpG würden wenig Sinn machen, wenn der Kanton verbindliche Vorgaben betreffend Unterricht in der Erstsprache mache, anderseits aber die Zulassungsbedingungen zur Sekundarstufe I und II so regle, dass jeder nach eigenem Befinden wählen könne, in welcher Sprache er als Erstsprache geprüft werden wolle. Das hätte dann schnell einmal zur Folge, dass sich die Lehrerschaft auf der Primarschulstufe nicht mehr für den romanischen Unterricht engagierten, was wiederum der Verpflichtung des Kantons widerspräche, Romanisch zu erhalten und zu fördern. Massgeblich für die Aufnahme in eine Mittelschule sollten die Fähigkeiten und Qualifikationen sein, die auf der Primarschulstufe erworben worden seien. Das Optionsrecht der Prüflinge widerspreche den Garantien von KV und SpG zugunsten der beiden Minderheitssprachen Romanisch und Italienisch. Auch in anderen mehrsprachigen Kantonen kenne man kein solches Optionsrecht. Die Regelung der Sprachen an den Bündner Mittelschulen und von daher auch jene betreffend Ausnahmeprüfungen in dieselbe stellten wichtige Normen dar im Sinne von Art. 31 und 89 Abs. 3 KV. Mindestens die Grundsätze betreffend die Sprachen in den Lehrgängen der Kantonsschule und der anerkannten Mittelschulen sowie die allgemeinen Voraussetzungen des Übertritts gehörten nach neuem Bündner Verfassungsverständnis in das Gesetz über die Mittelschulen, nicht zuletzt, weil Aufnahmeprüfungen auch Grundrechtseingriffe bildeten. Art. 31 Abs. 1 KV verlange, dass alle wichtigen Bestimmungen in Gesetzesform zu erlassen seien. Nun habe das EKUD kürzlich entschieden, dass gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Kantone zwar nicht befugt seien, einen Numerus Clausus für das Untergymnasium ohne Grundlage in einem formellen Gesetz zu erlassen, hingegen Regelungen betreffend das Prüfungswesen schon (Urteil Bundesgericht 2P.304/2005 vom 14.3.2006 resp. BGE 121 I 22). Die beiden Urteile seien aber nicht einschlägig. Abgesehen davon werde vorliegend die Rechtsmeinung vertreten, dass Sprachbarrieren bzw. sprachliche Diskriminierungen, wie in der angefochtenen AusnahmeVO geregelt, im Ergebnis wie ein indirekter Numerus Clausus wirkten und folglich die gleichen rechtlichen Schlussfolgerungen zu ziehen seien. Entgegen der Meinung des EKUD gehe es hier auch nicht bloss um Details und technische Aspekte der Prüfungen vielmehr gehe es hier um wichtige Systemprobleme beim Übertritt ins Gymnasium. Die Einräumung eines Wahlrechtes bezüglich Sprachprüfung sei ebenso eine Grundsatzfrage wie jene, ob Schülerinnen und Schüler, die sich für die Aufnahme ins Gymnasium bewerben, eine Prüfung in einer Fremdsprache absolvieren müssten oder nicht (vgl. Urteil U 09 3). Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV bedürften Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage. Ebenso verlange das Art. 31 Abs. 2 Ziff. 1 KV. Aufnahmeprüfungen beträfen eindeutig die persönliche Freiheit im Sinne der persönlichen geistigen Entfaltung junger Menschen. Tangiert werde auch die Meinungs- und Informationsfreiheit nach Art. 16 BV, das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV. Bei Aufnahmeprüfungen gehe es auch um die Verwirklichung der Chancengleichheit, die Art. 2 Abs. 3 BV sogar als Staatszweck bezeichne. Grundrechtlich werde die Chancengleichheit besonders über den Grundrechtsverwirklichungsauftrag von Art. 35 BV umgesetzt. Für immigrierte Kinder und Jugendliche sei dies längst anerkannt. Die beiden Minderheitensprachen Romanisch und Italienisch würden aber nicht entsprechend geachtet. Schliesslich sei noch die Kinderrechtskonvention (Art. 29 Abs. 1 lit. c BV) zu erwähnen, welche verlange, dass die Bildung die Sprache und Kultur des Kindes berücksichtigen müsse. Aus alledem ergebe sich, dass es sich bei Normen betr. Aufnahmeprüfungen um wichtige Bestimmungen im Sinne von Art. 31 Abs. 1 KV handle, welche in ein formelles Gesetz gehörten.

3. Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung, auf die Beschwerde V 09 2 nicht einzutreten; ev. sei sie abzuweisen. Die Beschwerde V 09 3 sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Bereits die am 2. September 2008 erlassene neue AufnahmeVO habe die nun beanstandete Wahlmöglichkeit vorgesehen. Gemäss Art. 6 Abs. 2 hätten Innehabende der elterlichen Sorge gemeinsam mit den Schülerinnen und Schülern bei der Anmeldung zur Prüfung eine der Kantonssprachen als ihre Erstsprache bezeichnen müssen. Diese Vorschrift sei damals nicht angefochten worden, so dass es sich frage, ob das Beschwerderecht heute nicht verwirkt sei. Das Verwaltungsgericht werde diese Frage beurteilen müssen. Bei der jetzigen Regelung handle es sich um eine Übergangslösung. Es sei nämlich vorgesehen, ab 2012 Schülerinnen und Schüler im Rahmen der Aufnahmeprüfung für die Zulassung in die erste Gymnasialklasse in zwei Kantonssprachen zu prüfen. Was die Anzahl Prüfungsabsolventinnen und Absolventen in den vergangenen drei Jahren betreffe, hätten im Jahre 2007 insgesamt 437 Schüler/innen die Prüfung in die erste Gymnasialklasse absolviert, davon 73 mit Erstsprache Romanisch, im Jahre 2008 seien es 408 Schüler/innen gewesen, wovon 62 mit Erstsprache Romanisch und im Jahre 2009 461 Schüler/innen, wovon 59 mit Erstsprache Romanisch. Ursprünglich hätten sich im Jahre 2009 88 Kandidaten/innen mit Romanisch als Erstsprache Romanisch angemeldet, 30 Schüler/innen hätten dann aber einen Wechsel der Erstsprache auf Deutsch vorgenommen. 16 dieser Schüler/innen hätten aus zweisprachigen Schulen aus dem Engadin gestammt. Die Beschwerdeführenden seien im Oktober 2004 (…) bzw. im April 2008 (…) geboren. Angesicht der Tatsache, dass die angefochtene Regelung lediglich eine Übergangslösung sei, sei das Kriterium „Berührtsein in absehbarer Zeit“ nicht erfüllt. Die Regierung habe Prof. …, Ordinarius für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der Universität Zürich mit einem Rechtsgutachten zur Frage beauftragt, ob die angefochtene Teilrevision der AufnahmeVO Art. 70 Abs. 2 BV, Art. 3 Abs. 2 KV sowie Art. 18 ff. SpG widerspreche. Das Rechtsgutachten vom September 2009 sei zum klaren Schluss gelangt, dass die besagte Teilrevision der AufnahmeVO aus heutiger Sicht mit dem übergeordneten Recht vereinbar sei. Weder Art. 70 Abs. 2 BV noch Art. 3 Abs. 2 KV noch Art. 18 ff. SpG seien verletzt. Es werde auf die Ausführungen im Gutachten verwiesen. Es werde weiter die Auffassung vertreten, die Regelung der Sprachen an den Bündner Mittelschulen und von daher auch jene betreffend Aufnahmeprüfungen in dieselben stellten wichtige Normen im Sinne von Art. 31 und 89 Abs. 3 KV dar. Mindestens die Grundsätze betreffend die Sprachen in den Lehrgängen der Kantonsschule und der anerkannten Mittelschulen sowie die allgemeinen Voraussetzungen des Übertritts gehörten in das Gesetz über die Mittelschulen. Art. 31 Abs. 1 KV besage, dass alle wichtigen Bestimmungen durch den Grossen Rat in der Form des Gesetzes zu erlassen seien. Der Begriff der „wichtigen Bestimmungen“ sei unbestimmt. Im Einzelfall müsse der Grosse Rat darüber entscheiden, ob eine vorgesehene Regelung wichtig oder weniger wichtig sei. Immerhin leiste Art. 31 Abs. 2 KV eine gewisse Hilfe, indem der Begriff durch eine nicht abschliessende Liste von Beispielen konkretisiert und veranschaulicht werde. Zudem hätten Lehre und Rechtsprechung gewisse Kriterien entwickelt. Für die Wichtigkeit einer Bestimmung sprächen etwa eine hohe Intensität des Eingriffs, eine grosse Anzahl Betroffener, das Abweichen von den grundlegenden Regelungen und Zuständigkeiten, eine grosse finanzielle Tragweise oder eine geringe Akzeptanz bei den Betroffenen. Auch die Eignung des Regelungsorgans dürfe bei der Beurteilung der Wichtigkeit berücksichtigt werden. Anlässlich der Teilrevision des Mittelschulgesetzes im April 2008 habe auch der Art. 6 Abs. 2 Gegenstand gebildet. In der Detailberatung habe Grossrätin … zu diesem Artikel ausgeführt, dass keine verbindlichen Bestimmungen bezüglich Aufnahmeprüfungen in der Mittelschule im Gesetz verankert seien. Kommissionspräsident … habe dem entgegnet, dass es nicht am Grossen Rat liege, operativ in die Regierungsgeschäfte einzugreifen. Es sei nicht nötig, dass der Grosse Rat selber festschreibe, wie das Verfahren der Prüfungen abzulaufen habe. Durch die Annahme dieses Art. 6 Abs. 2 sei der Grosse Rat dieser Auffassung gefolgt. Bei der Verteilung der Rechtssetzungsbefugnisse spielten auch „praktische“ Gesichtspunkte eine Rolle, namentlich die Eignung des Regelungsorgans und das Bedürfnis nach Änderbarkeit und Flexibilität der Normierung. Nach neuerer Lehre sei die Eignung zur sachgerechten Regelung nicht bloss eines der Kriterien für die Zuweisung der Regelungsbefugnisse, sondern der übergeordnete Aspekt für die richtige Verteilung. Vorliegend sei es so, dass die in der AufnahmeVO getroffene Regelung rasch an veränderte Verhältnisse angepasst werden könne. Das entspreche einem nicht zu unterschätzenden Bedürfnis. Seit 1999 sei diese VO mehrfach revidiert worden. Auch die vorliegende Teilrevision bestätige die Richtigkeit der Regelung in Verordnungsform. Die Teilrevision greife nicht stark in die Rechtsstellung der Adressaten ein. Es seien auch nur wenige Personen von der Revision betroffen. Ungerechtfertigt sei der Einwand der Beschwerdeführer, dass es sich hier um schwerwiegende Eingriffe in die Grundrechte handle, weshalb gemäss Art. 36 Abs. 1 BV und Art. 31 Abs. 2 Ziff. 1 KV für diesen Eingriff eine gesetzliche Grundlage nötig sei. Die Grundrechte der Prüflinge würden durch das Wahlrecht in keiner Weise geschmälert, vielmehr erweitert. Im Weiteren sei nicht erkennbar, inwieweit Art. 10 Abs. 2 BV durch das umstrittene Wahlrecht bei der Sprachprüfung verletzt sein solle. Das Gleiche gelte für Art. 13 BV (Schutz der Privatsphäre), Art. 16 BV (Meinungs- und Informationsfreiheit) und Art. 8 Abs. 2 BV (Diskriminierungsverbot). Aber selbst wenn man annehmen würde, es liege hier eine – nicht schwerwiegende - Grundrechtsbeschränkung vor, wäre vorliegend dem Erfordernis der Gesetzesform Genüge getan; denn Art. 31 Abs. 2 Ziff. 1 KV schreibe lediglich vor, dass auf Gesetzesstufe Zweck und Umfang von Grundrechtsbeschränkungen zu regeln seien. Im einschlägigen Art. 6 Abs. 2 des Mittelschulgesetzes sei ausdrücklich das einheitliche Aufnahmeverfahren statuiert. Das Gesetz schreibe somit für den Eintritt in eine Bündner Mittelschule ein einheitliches Aufnahmeverfahren vor. In Abs. 2 heisse es dann, dass die Regierung Bestimmungen zur Ausbildungsqualität erlasse. Im Urteil 2P.304/2005 vom 14. März 2006 habe das Bundesgericht die Rechtsauffassung der Regierung im Übrigen bestätigt. Es heisse dort, dass es in der schweizerischen Rechtspraxis üblich sei, dass die bildungsmässigen Voraussetzungen und die in Prüfungen nachzuweisenden Fähigkeiten für die Aufnahme in eine höhere Schulstufe aufgrund relativ offen formulierter gesetzlicher Vorgaben durch nachgeordnete Rechtsetzungsorgane festgelegt und konkretisiert würden.

4. Die Beschwerdeführer verzichteten in der Folge auf eine eigentliche Replik und reichten an deren Stelle am 15. Dezember 2009 ein Gutachten von Prof. … vom 11. Dezember 2009 ein. In einem ergänzenden Schreiben vom 7. Januar 2010 wies der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer auf eine Stellungnahme des Lehrers Thomas Beer vom 26. Dezember 2009 hin, in der festgehalten sei, dass im Schuljahr 2006/07 für den Übertritt ins Gymnasium 67% der Sekundarstufe romanisch als Niveaufach gewählt hätten, im Jahr 2007/08 sogar 82%. Im Jahr 2008/09 nur noch 55% und im letzten Jahr 2009/10 28%.

5. Die Regierung hielt in ihrer Duplik an ihren Anträgen fest. Die beiden Verfassungsbeschwerden seien getrennt zu behandeln. Prof. … habe in einem Ergänzungsgutachten vom Februar 2010 zum Gutachten Prof. … Stellung bezogen. Danach enthielten die einschlägigen Bestimmungen der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen und des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten keine durchsetzbaren individuellen Rechte oder kollektiven Rechte von sprachlichen Minderheiten. Weder die Charta noch das Rahmenübereinkommen schlössen eine Wahlmöglichkeit betr. der Prüfungssprache beim Übertritt an das Gymnasium ausdrücklich aus. Zudem sei ein Verstoss gegen den Grundsatz eines „entschlossenen Vorgehens“ aus heutiger Sicht zu verneinen. Die Teilrevision der AufnahmeVO stelle keine Massnahme dar, welche darauf ausgerichtet sei, die Erhaltung oder Entwicklung des Rätoromanischen zu gefährden. Sie bedeute auch keine Verschlechterung der Rahmenbedingungen für den Erhalt der Sprache und sei mit den einschlägigen verfassungs- und völkerrechtlichen Erhaltungs- und Förderungsvorgaben vereinbar. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass es sich bei den hier erörterten verfassungs- und völkerrechtlichen Vorgaben im Wesentlichen um Normen handle, die nach heutigem Stand der Dinge als nicht-justiziabel einzustufen seien. Die nachträgliche Eingabe der Beschwerdeführer sei nicht zu beachten, zumal sie verspätet eingereicht worden sei. Sollte diese Eingabe trotzdem beachtet werden, sei zu berücksichtigen, dass in der Modell C-Schule des Schulgemeindeverbandes … und Umgebung Schülerinnen und Schüler der dem Verband angehörenden romanischen Gemeinden wählen könnten, ob für sie Deutsch oder Romanisch als relevantes Fach für einen Schultypen-Wechsel zähle. Der Schulgemeindeverband … und Umgebung habe um diese Lösung nachgesucht, um auf der Oberstufe die Stellung des Faches Romanisch zu stärken. Diesem Gesuch sei dann vom zuständigen Schul- und Kindergarteninspektorat im Sinne einer Ausnahmebewilligung stattgegeben worden und das Modell sei auch mit Erfolg umgesetzt worden. Ein direkter Zusammenhang mit dem beanstandeten Wahlrecht der Prüfungssprache sei nicht erkennbar. Die von Thomas Beer angeführten Zahlen erweckten den Eindruck, als ob der Rückgang bei der Wahl von Romanisch als Niveaufach auf den Entscheid der Regierung, die AufnahmeVO zu ändern, zurückzuführen sei. Vielmehr sei es so, dass der Schulgemeindeverband … und Umgebung für Schülerinnen und Schüler aus den romanischsprachigen Gemeinden gerade die Wahlmöglichkeit des Niveaufaches beantragt habe, um die Stellung des Romanischen zu stärken. Den Angaben von Thomas Beer seien zudem keine Antworten zu entnehmen zur Frage der Beweggründen der Jugendlichen. Einen direkten Zusammenhang zu konstruieren zwischen dem Entscheid der Regierung, welcher vor acht Monaten gefällt worden sei, und dem Rückgang der gewählten Niveaufächer, mute mehr als sonderbar an. Die im ergänzenden Schreiben vom 7. Januar 2010 aufgeführten Prozentzahlen seien kritisch zu hinterfragen. Aufgrund der demografischen Entwicklung nähmen die Schülerzahlen im Kanton laufend ab. Von dieser Veränderung sei die Region Surselva besonders stark betroffen, so dass die angeführten Prozentzahlen auf einer kleinen Grundgesamtheit basierten. Es werde nun nicht gesagt, auf welcher Grundgesamtheit die angegebenen Prozentzahlen basierten. Der Kanton Graubünden habe verschiedene Massnahmen getroffen zur Förderung der rätoromanischen Kantonssprache an den Bündner Mittelschulen. Auf Antrag des Kantons Graubünden habe der Bundesrat in der Verordnung über die Anerkennung von gymnasialen Maturitätsausweisen (MAR) in Art. 13 vorgesehen, dass im Kanton GR die rätoromanische Sprache zusammen mit der Unterrichtssprache als Erstsprache bezeichnet werden könne. Zudem sei die zweisprachige Maturität rumantsch/tudestg nach den Vorgaben der Schweizerischen Maturitätskommission SMK auf- und ausgebaut worden. Die entsprechende Regelung werde an der Bündner Kantonsschule, am Hochalpinen Institut Ftan sowie an der Academia Engiadina umgesetzt. Im Schuljahr 2009/2010 hätten insgesamt 1'149 Schülerinnen und Schüler an der Kantonsschule das Untergymnasium und das Gymnasium besucht, davon 87 Schülerinnen und Schüler die zweisprachige Ausbildung rumantsch/tudetsg. Das seien 7.6% der Schülerschaft der Kantonsschule. Interessant sei auch, dass an der Kantonsschule zu Beginn des Schuljahres 2009/2010 von 207 Drittklässlern deren 20 Romanisch als Erstsprache gewählt hätten, was einem Anteil von 9.7% entspreche. Als weitere Massnahme seien mit der Einführung des MAR (Schuljahr 2002/2003) für alle Bündner Schülerinnen und Schüler zwei Kantonssprachen obligatorische Unterrichtsfächer. Vorher sei Französisch erste Fremdsprache gewesen. Abschliessend sei darauf hinzuweisen, dass es sich bei der angefochtenen Teilrevision der AufnahmeVO um eine befristete Übergangslösung handle. Die Regierung habe von Anfang an zum Ausdruck gebracht, dass ab dem Jahr 2012 beim Übertritt von der 6. Primarklasse in die 1. Klasse des Untergymnasiums beim Aufnahmeverfahren für alle Bündner Schülerinnen und Schüler zwei Kantonssprachen berücksichtigt würden.

6. In der Triplik führten die Beschwerdeführer aus, es sei ein ergänzendes Gutachten von Prof. … (11. April 2010) eingeholt worden. Darin komme der Gutachter zusammenfassend zum Schluss, dass die Beurteilung der Erhaltungs- und Förderungsverpflichtung des Rätoromanischen nicht auf der Grundlage einer Gesamtbetrachtung der Sprachenpolitik im Mittelschulwesen erfolgen dürfe, sondern es sei eine Beurteilung des konkreten Einzelfalles nötig. Die Abwägung zwischen Sprachenfreiheit einerseits und Sprachgebietsprinzip (Territorialprinzip) anderseits mache es aus verfassungsrechtlicher und völkerrechtlicher Optik notwendig, in einem Gebiet mit bedrohter Sprache dem Sprachgebietsprinzip den Vorrang zu geben. Es brauche einen systematischen Schutz der Minderheitssprache. Die Aufnahmeverordnung komme mit der Wahlfreiheit der Prüfungssprache vom konsequenten Weg des Sprachgebietsprinzip ab und stelle vorgeblich die persönliche Sprachenfreiheit ins Zentrum. Damit stehe sie in einem Wertungswiderspruch zum übergeordneten Sprachenschutzrecht des Kantons, des Bundes und des Völkerrechts. Die angefochtene Aufnahmeverordnung habe zwar nicht zum Zweck, die rätoromanische Sprache zu gefährden, sie sei aber geeignet, die Anstrengungen in der Primarschule zum Erhalt der Sprache zu unterlaufen, auch wenn sich dies im jetzigen Zeitpunkt noch nicht beweisen lasse. Prof. … teile die Auffassung, dass die angefochtene Aufnahmeverordnung eine zentrale Rechtsfrage betreffe, welche gemäss Art. 31 Abs. 2 KV dem Kriterium der Wichtigkeit entsprechend der Form des formellen Gesetzes bedürfe. Man habe sich bemüht, vom EKUD die Zahlen betr. Anmeldung für die Prüfungen zum Schuljahr 2010/11 zu erhalten. Man habe diese Zahlen jedoch nicht bekannt gegeben. Dabei sei mindestens informell bekannt, dass die neue Zulassungsverordnung offensichtlich sofort auf die Prüflinge durchgeschlagen habe und zwar mit dem Ergebnis, dass eine Abkehr von der Prüfung in der Erstsprache Romanisch hin zur Prüfung in der Erstsprache Deutsch gerade auch für Schüler aus dem romanischen Sprachgebiet zu verzeichnen sei. Damit wäre aber die Grundthese der Beschwerdeführer belegt, dass die angefochtene Regelung nachhaltigen Schaden für den Erhalt und die Förderung der rätoromanischen Sprache zeitige. Was die behauptete Befristung der getroffenen Regelung betreffe, komme diese in der Verordnung nicht zum Ausdruck.

7. In der Quadruplik wurde nichts Neues ausgeführt.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Da die Verfahren V 09 2 und 3 den gleichen Streitgegenstand betreffen und die gleichen Rechtsbegehren gestellt wurden, sind sie gestützt auf Art 6 VRG zu vereinigen. Daran ändert sich entgegen der Ansicht der Regierung nichts dadurch, dass sich die Frage der Beschwerdelegitimation bei beiden Verfassungsbeschwerden etwas unterschiedlich stellt, kann doch auch diese Frage in einem Urteil behandelt werden.

2. a) Zur Anfechtung einer Verfügung ist nach Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) befugt, wer durch sie berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Erforderlich ist dabei ein besonderes Interesse, das sich aus einer nahen und beachtenswerten Beziehung des Beschwerdeführers zum Streitgegenstand ergibt. Der Beschwerdeführer muss durch die unrichtige Rechtsanwendung somit in höherem Masse betroffen sein als jedermann. Eine Beeinträchtigung der subjektiven Rechtsstellung ist nicht vorausgesetzt. Jedes ** eigene**, aktuelle Rechtsschutzinteresse vermag die Legitimation zu begründen. Das Rechtsschutzinteresse besteht danach im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde, oder, anders gesagt, in der Abwendung eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen oder anders gearteten Nachteiles, den die angefochtene Anordnung für den Beschwerdeführer zur Folge hätte. Das Interesse des Beschwerdeführers kann also auch bloss tatsächlicher Natur sein, doch muss es auf jeden Fall schutzwürdig sein, d.h. im Beschwerdeverfahren berücksichtigt zu werden verdienen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die rechtliche oder tatsächliche Stellung des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Beschwerdeverfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann. Mit diesen Anforderungen soll die "Popularbeschwerde" ausgeschlossen werden (statt vieler VGU R 10 41). Nicht prinzipiell anders ist die Beschwerdeberechtigung bei der Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 57 ff. VRG geregelt. Geht es dabei um eine abstrakte Normenkontrolle wie vorliegend, kommt einfach die zeitliche Komponente dazu, dass der Beschwerdeführer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift ** in absehbarer Zeit** in seinen schutzwürdigen Interessen berührt sein könnte (Art. 58 Abs. 1 VRG).

b) Die in der angefochtenen Bestimmung vorgesehene freie Wahl der Prüfungssprache ermöglicht es den Schülerinnen und Schülern u.a. die Prüfung in derjenigen Sprache abzulegen, in der sie sich am sichersten fühlen. Damit handelt es sich eigentlich nicht um eine Grundrechtseinschränkung. Vielmehr führt die Regelung zu einer individuellen Erweiterung der Sprachfreiheit. Es ist daher kaum ersichtlich, dass die Beschwerdeführer in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen berührt sein könnten. Immerhin ist mit Prof. … zu fragen, ob damit nicht auch eine Bevorzugung von gewissen Schulkindern einhergeht. Nur Kinder mit einem anderssprachlichen Hintergrund in einer der drei Kantonssprachen profitieren von dieser Regelung. Kinder aus Familien mit einem anderen Sprachhintergrund, wie portugiesisch oder serbokroatisch, können hingegen nur die Wahl zwischen den drei Kantonssprachen treffen. Faktisch profitieren vermutlich vor allem Kinder aus deutschsprachigen Familien, die in einer romanischen Gemeinde aufwachsen, von der Wahlmöglichkeit. Die Bevorzugung einer bestimmten Bevölkerungsgruppe stünde aber im Widerspruch zum Grundsatz der Charta, der besagt, dass jede ungerechtfertigte Bevorzugung, welche den Gebrauch des Rätoromanischen oder des Italienischen betrifft und darauf ausgerichtet ist, die Erhaltung oder Entwicklung des Rätoromanischen und des Italienischen zu beeinträchtigen oder zu gefährden, zu beseitigen ist (vgl. Art. 7 Abs. 2). Die Vermutung, dass Kinder aus deutschsprachigen Familien durch die Regelung ungerechtfertigt bevorzugt werden, - so Prof. … weiter - lässt sich allerdings im Rahmen dieses Gutachtens in der Realität nicht untersuchen und ist deshalb nicht erhärtet (vgl. S.15 der Überlegungen). Aufgrund dieser Ausführungen lässt sich nicht ganz ausschliessen, dass mit der angefochtenen Norm in Zukunft im Ergebnis eine Ungleichbehandlung von Prüflingen mit unterschiedlicher Erstsprache einhergeht, die letztlich zu einer Benachteiligung der Rätoromanen und der Italienischsprachigen führen könnte. Das Gericht lässt daher die Eintretensfragen grundsätzlich offen und behandelt die Beschwerden materiell, da sie ohnehin abzuweisen sind.

3. Prof. … und Prof. … haben in ihren Gutachten bzw. Ergänzungsgutachten im Detail zu den sich stellenden Rechtsfragen Stellung genommen. Es drängt sich daher auf, die einzelnen Rechtsfragen anhand der Ausführungen der beiden Gutachter zu erörtern.

4. a) Gemäss Art. 70 Abs. 2 BV bestimmen die Kantone ihre Amtssprachen. Um das Einvernehmen zwischen den Sprachgemeinschaften zu wahren, achten sie auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung der Gebiete und nehmen Rücksicht auf die angestammten sprachlichen Minderheiten. Nachdem Prof. … diese Bestimmung in seinem Gutachten ausführlich kommentiert hat, nimmt er zur Vereinbarkeit von Art. 18 Abs. 1 Ziff. 1 AufnahmeVO Stellung und führt aus, diese Bestimmung bewege sich innerhalb des abgesteckten bundesverfassungsrechtlichen Rahmens. Es sei nicht erkennbar, dass der Verordnungsgeber mit der Teilrevision der AufnahmeVO eine bewusste Verschiebung der Sprachgrenzen anstrebe oder eine landessprachliche Minderheit unterdrücken wolle. Art. 18 Abs. 1 Ziff. 1 AufnahmeVO behandle - im Unterschied zur ursprünglichen Fassung vom 2. September 2008 - alle drei Sprachen des Kantons gleich. Die Bestimmung erweitere (im Vergleich zur früheren Rechtslage) die Freiheit der Prüfungskandidatinnen und -kandidaten, beinhalte indes keine aktive Massnahme zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Sprache. Im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle - d.h. losgelöst von konkreten Anwendungsfällen - sei es naturgemäss nicht möglich, die Zulässigkeit einer Norm abschliessend zu beurteilen, da man noch nicht wisse, welche Wirkungen die Norm im Einzelnen entfalten werde. In den Verfassungsbeschwerden werde argumentiert, die Einführung der Wahlmöglichkeit habe zur Folge, „dass sich Lehrerinnen und Lehrer auf Primarschulstufe nicht mehr für den romanischen Unterricht“ engagierten und dass die Minderheitensprachen auf dieser Schulstufe „disqualifiziert“ würden. Aus heutiger Sicht - und diese sei für die vorliegende verfassungsrechtliche Beurteilung massgebend - handle es sich um unbewiesene Annahmen bzw. Befürchtungen, die zudem unterstellten, dass die Lehrerinnen und Lehrer bzw. die betreffenden Gemeinden den Verpflichtungen nicht nachkämen, die sich aus der Schul- und Sprachengesetzgebung ergäben (vgl. insb. Art. 19 SpG; siehe auch Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV). Wie sich die mit der Teilrevision beschlossene Neuerung in der Praxis auswirken werde, lasse sich naturgemäss nicht genau abschätzen. Es sei denkbar, dass in erster Linie Schülerinnen und Schüler, die eine romanisch- oder italienischsprachige Schule besuchten, von der Option Gebrauch machten, die Prüfung in deutscher Sprache abzulegen. In welchem Ausmass dies geschehen werde, lasse sich nicht exakt vorhersagen. Umgekehrt biete die Teilrevision jenen romanisch- oder italienischsprachigen Schülerinnen oder Schüler, die während der Volksschulzeit in eine Gemeinde mit Schulsprache Deutsch umziehen, die Möglichkeit, die Aufnahmeprüfung in ihrer Muttersprache abzulegen, was ihre Chancen, den gymnasialen Bildungsweg einzuschlagen, verbessern könne. Die Regelung komme insofern gerade auch den Angehörigen der kantonalen Minderheitensprachen entgegen, nehme mithin im Sinne von Art. 70 Abs. 2 BV „Rücksicht auf die angestammten sprachlichen Minderheiten“. Bei der Beurteilung im Lichte von Art. 70 Abs. 2 BV sei zu berücksichtigen, dass die Teilrevision vom 12. Mai 2009 lediglich den Übertritt in die 1. Gymnasialklasse zum Gegenstand habe und insgesamt nur ein gewisser Prozentsatz eines Jahrgangs den Schritt in die gymnasiale Ausbildung ins Auge fasse. Weiter müsse bei der Beurteilung aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht in Rechnung gestellt werden, dass die getroffene Regelung als Sofortmassnahme und Übergangslösung gedacht sei. Selbst wenn es zu einem relativen Rückgang der Prüfungen in rätoromanischer und/oder italienischer Sprache kommen sollte, bedeute dies nicht zwangsläufig schon, dass von einem Verstoss gegen Art. 70 Abs. 2 BV gesprochen werden müsse. Die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung der Gebiete werde durch die mit der Teilrevision eingeführte Regelung nicht angetastet, denn es seien weiterhin die Gemeinden, welche (in den Grenzen des kantonalen Rechts) die Amts- und die Schulsprache festlegten bzw. in einem demokratischen Entscheidungsverfahren über einen allfälligen Sprachwechsel befänden (Art. 24 SpG). Immerhin könne nicht von vornherein kategorisch ausgeschlossen werden, dass es im Falle einer längerdauernden Anwendung der neuen Regelung und bei einem allfälligen signifikanten Rückgang der Anzahl romanisch- bzw. italienischsprachigen Übertrittsprüfungen zu Problemen mit den bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 70 Abs. 2 Satz 2 BV kommen könnte. Dieser Punkt sei heute nicht erreicht. Man werde aber von den zuständigen kantonalen Instanzen (Regierung als Verordnungsgeber bzw. EKUD als in der Sache zuständiges Departement) verlangen können - und angesichts von Art. 70 Abs. 2 BV wohl auch verlangen müssen -‚ dass sie die Entwicklung beobachten und gegebenenfalls die erforderlichen Massnahmen ergreifen, um einer Beeinträchtigung der bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben zuvorzukommen. Das Gericht kann sich dieser differenzierten Betrachtungsweise von Prof. … vorbehaltlos anschliessen.

b) Daran ändern auch die Überlegungen von Prof. … in seinem Gutachten nichts. Im vorliegenden Fall gehe es vorrangig um die Forderung einer bedrohten Sprachminderheit und nicht so sehr um das Territorialitätsprinzip. Doch zu diesem sei festzuhalten, dass die BV ein “moderates Territorialitätsprinzip“ vertrete, womit gemeint sei, dass andere sprachenpolitische Massnahmen zugunsten anderer Landessprachen oder zugunsten der Minderheitensprachen das Sprachengebiet überschreiten könnten. Wenn man nun im vorliegenden Fall vom bundesverfassungsrechtlichen Verständnis des Grundschulunterrichts ausgehe, so könnte man sehr wohl argumentieren, dass der Kanton Graubünden seine sprachenpolitischen Pflichten auf der Gymnasialstufe bisher nicht erfülle. Denn immerhin lägen die Mittelschulen in Samedan, Zuoz und Ftan sowie in Disentis/Muster im "herkömmlichen (romanischen) Sprachgebiet". Anders sei die Situation für die Mittelschulen in Schiers und Davos sowie für die Kantonsschule in Chur, die allerdings als Mittelschule des gesamten Kantons angesehen werde. Das Territorialitätsprinzip würde somit nicht nur rechtfertigen, sondern sogar fordern, dass vier Bündner Mittelschulen mindestens für die Sekundarstufe I, rätoromanische Lehrgänge anböten. Die Charta verlange, dass der Staat die nötigen finanziellen und personellen Mittel zur Verfügung stelle und auch für die Ausbildung entsprechender Lehrkräfte sorge. Entscheidend sei aber der Auftrag zur Erhaltung und Förderung der Minderheitensprachen nach Art. 70 Abs. 5 BV sowie Art 3 Abs. 2 KV. Dabei ist zu beachten, dass dieser Auftrag nicht zuletzt schon aus dem bundesverfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen Diskriminierungsverbot fliesse. Dieses enthalte eben nicht nur Abwehrpflichten, sondern Schutz- und Förderpflichten. Es sei unter dem Diskriminierungsverbot und unter dem Erhaltungs- und Förderauftrag eben nicht akzeptabel, wenn es zu einer relativen Abnahme der Schülerinnen und Schüler aus den Minderheitensprachen auf der Sekundarstufe II komme. Diese Auffassung von Prof. … sei strikte abzulehnen. Der Schutz- und Förderauftrag reiche, und das werde in Graubünden grundsätzlich anerkannt, in Schulbelangen über den “herkömmlichen Sprachenraum“ hinaus. Auch die Charta spreche das Problem an, dass Sprachenerhalt und -förderung im Unterricht und Bildung angesichts der heutigen Mobilität der Menschen, auch ausserhalb des Sprachenraumes, namentlich in den Zentren erfolgen solle. Wo ein extraterritoriales Schulangebot nötig ist, muss dementsprechend vermieden werden, dass es zu einem Bruch der Bildung in der Herkunftssprache kommt. Die Fortsetzungsstufen des Unterrichts müssten für das Romanische, so wie es für das Italienische anerkannt werde, zu einem erheblichen Teil in Romanisch erfolgen, mindestens in einem speziellen Lehrgang neben den deutschen Lehrgängen. Das sei für Samedan, Zuoz, Ftan und Disentis, die in einem rätoromanischen Sprachgebiet lägen, aber eben auch für Chur zu fordern. Die geltende Aufnahmeregel habe aber den Effekt, dass der Unterricht bei denjenigen, die aus romanischen Schulen und ins Untergymnasium kämen, abgebrochen werden könne. Damit werde der verfassungsrechtliche und völkerrechtliche Erhaltungs- und Förderauftrag noch während des obligatorischen Grundschulunterrichts aufgegeben. Aus Traditions- und Praktikabilitätsgründen werde die rätoromanische Sprache eigenartigerweise gerade bei den begabten Schülerinnen und Schülern benachteiligt. Die geltende Aufnahmeregel komme sicherlich den ins romanische Sprachgebiet immigrierten deutsch- oder italienischsprachigen Anwärtern entgegen. Allerdings könne und müsse der Grundschulunterricht in einer Landessprache gegenüber den immigrierten Schüler und Schülerinnen bei deren Eintritt mit Stützunterricht und Zusatzangeboten in der Erstsprache Rechnung tragen, welches auch ihre Erstsprachen seien. Die Hilfeleistung müsse aber in der Sekundarstufe I nicht mehr erfolgen. Hier könnten und sollten alle Schüler und Schülerinnen gleich behandelt werden. Vorbehalten bleibe höchstens, dass die Immigration erst am Ende der Primarstufe erfolgt sei. Für die Schüler, die aus dem Sprachgebiet selbst stammten, bestehe keinerlei Notwendigkeit, eine Wahlmöglichkeit anzubieten, bzw. nicht nur die Erstsprache zu prüfen. Gerade die begabten Schüler, die ins Untergymnasium strebten, brauchten die “Chance“ einer Prüfung in der ersten Fremdsprache Deutsch nicht. Gegenteils würden sie mit dieser “Chance“ zur Vernachlässigung der Erstsprache ermuntert. Das widerspreche dem verfassungs- und völkerrechtlichen Erhaltungs- und Fördergebot. Als Fazit hält Prof. … fest, die Schulbildung sei zweifelsohne der wichtigste Bereich, wo Spracherhalt und -förderung gewährleistet sein müssten. Die geltende Aufnahmeregelung verhindere den weiteren Aufbau des romanischen Unterrichts, wie er in der Schweiz für die anderen jeweiligen Minderheitensprachen Französisch, Deutsch oder Italienisch anerkannt sei. Und er sei für die bisherigen Bemühungen um den Erhalt und Förderung der rätoromanischen Schulsprache abträglich, weil er gerade die begabteren Schülerinnen und Schüler von deren Pflege abhalte. Die Regelung sollte aufgehoben werden.

c) Selbst wenn man diesen Überlegungen dem Grundsatz nach folgen wollte, können sie im konkreten Fall keine Geltung beanspruchen. Bei der angefochtenen Regelung handelt es sich um eine Übergangslösung, die bereits 2012 durch eine neue Bestimmung abgelöst werden soll. Es kann daher ausgeschlossen werden, dass die Übergangsbestimmung in der kurzen Zeit ihrer Geltungsdauer die von Prof. … befürchteten negativen Auswirkungen zeitigen könnte. Solche Auswirkungen könnten - wenn überhaupt - nur bei einer langfristigen Geltungsdauer der angefochtenen Bestimmung allenfalls eintreten. Sodann ist zu beachten, dass auch das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle dem Individualrechtsschutz dient. Die von Prof. … vorgetragenen oben wiedergegebenen Bedenken sind im Grunde solcher aufsichtsrechtlicher Natur und können insoweit nicht Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle sein. Die Ausführungen von Prof. … schiessen somit weit über das Ziel hinaus. Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtes, die Einhaltung der Verfassungsvorgaben in sprachrechtlicher Hinsicht durch Regierung und Parlament zu überwachen, es sei denn es lägen Verfassungsverletzungen vor, mit welchen individuelle Grundrechte missachtet würden. Gerade dies ist aber vorliegend nicht der Fall, werden doch durch das Wahlrecht bei der Prüfungssprache die Rechte der Prüflinge nicht eingeschränkt, sondern erweitert.

5. Gemäss Art. 3 Abs. 2 KV unterstützen und ergreifen Kanton und Gemeinden die erforderlichen Massnahmen zur Erhaltung und Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache. Sie fördern die Verständigung und den Austausch zwischen den Sprachgemeinschaften. Die Verfassungsbegriffe „Erhaltung“ und „Förderung“ seien, so Prof. …, unbestimmt. Der Gesetzgeber verfüge daher angesichts der offenen Vorgaben über einen weiten Beurteilungs- und Prognosespielraum. Sehr fraglich sei daher, ähnlich wie bei Art. 70 Abs. 2 BV, die Justiziabilität dieser Bestimmung. Selbst wenn man die Justiziabilität aber bejahen wollte, genügte es für die Prüfung der Verfassungsmässigkeit einer Norm nicht, dass sie zur Förderung oder Erhaltung der rätoromanischen und der italienischen Sprache nichts beitrage. Vielmehr müsste dann in einer Gesamtbetrachtung geprüft werden, ob der Kanton den Zielvorgaben von Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV gerecht werde. Dies würde allerdings den Rahmen einer gerichtlichen Beurteilung sprengen. Ein klares Verdikt sei wohl nur möglich, wenn eine Einzelmassnahme den Zielvorgaben des Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV ohne erkennbare Rechtfertigung geradezu diametral zuwiderlaufe. Wie bereits im Zusammenhang mit Art. 70 Abs. 2 BV dargelegt, lasse sich nicht genau abschätzen, welches Ausmass die (von manchen erwartete) relative Zunahme der deutschsprachigen Übertrittsprüfungen erreicht. Umgekehrt könne die Teilrevision, wie gesehen, auch romanisch- oder italienischsprachige Schülerinnen oder Schülern zugute kommen, die in einer Gemeinde mit Schulsprache Deutsch wohnhaft sind. Man könne vor diesem Hintergrund nicht sagen, dass die Teilrevision vom 12. Mai 2009 den Vorgaben des Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV von vornherein zuwiderlaufe. Selbst bei einer relativen Abnahme der romanisch- und/oder italienischsprachigen Übertrittsprüfungen sei die hier interessierende Verfassungsbestimmung (Art. 3 Abs. 2 KV) - angesichts der vielfältigen Massnahmen, welche der Kanton ergriffen habe - nicht automatisch verletzt. Wie schon im Zusammenhang mit Art. 70 Abs. 2 BV ausgeführt, sei von den zuständigen kantonalen Instanzen zu verlangen, dass sie die Entwicklung beobachten und gegebenenfalls die erforderlichen Massnahmen ergreifen, um einer Beeinträchtigung der Vorgaben gemäss Art. 3 Abs. 2 KV zuvorzukommen. Art. 3 Abs. 2 BV verpflichte den Kanton, die erforderlichen Massnahmen zur Erhaltung und Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache zu ergreifen. Die relativ offenen Zielvorgaben überliessen die Festlegung der Instrumente den zuständigen Behörden. Die Teilrevision der AufnahmeVO verstosse aus heutiger Sicht nicht gegen die aus Art. 3 Abs. 2 Satz KV fliessenden Vorgaben. Prof. … hält dem im Wesentlichen die in E.4b wiedergegebenen Argumente entgegen. Dazu kann auf E.4c verwiesen werden.

6. Hinsichtlich der Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung mit dem Sprachengesetz führt Prof. … aus, die Teilrevision der AufnahmeVO beschlage eine Frage, die zur Mittelschulgesetzgebung gehöre. Die Mittelschulgesetzgebung werde vom Sprachengesetz nicht erfasst, wenn man von Art. 1 Abs. 2 SpG absehe. Entsprechend bestehe kein direkter Konflikt zwischen Art. 18 Abs. 1 Ziff. 1 AufnahmeVO und den Regelungen des IV. Abschnitts des Sprachengesetzes. So ändere die Teilrevision der AufnahmeVO nichts an der Kompetenz der Gemeinden, die Schulsprache für den Unterricht in der Volksschule festzulegen (Art. 18 Abs. 1 SpG) oder an der Zuordnung einer Gemeinde zu den ein- und mehrsprachigen Gemeinden (Art. 18 Abs. 2 SpG) oder an der Möglichkeit, im Interesse der Erhaltung einer bedrohten Landessprache Ausnahmen vorzusehen (Art. 18 Abs. 3 SpG). Durch die Teilrevision ändere sich für die einsprachigen Gemeinden auch nichts am Bestehen der Pflicht, den Unterricht in der Erstsprache in der Amtssprache der Gemeinde durchzuführen und dafür zu sorgen, dass die Erstsprache auf allen Schulstufen besonders gepflegt werde. Entsprechendes gelte auch für die in Art. 20 SpG normierten Pflichten und Möglichkeiten mehrsprachiger und deutschsprachiger Gemeinden bzw. für die in Art. 22 SpG statuierten Pflichten einsprachiger Gemeinden mit rätoromanischer oder italienischer Amtssprache und mehrsprachiger Gemeinden (Angebote zur Erlernung und Steigerung der Sprachkompetenz in der angestammten Sprache). Schliesslich werde auch die aus dem Sprachengesetz resultierende Zuordnung der Gemeinden zu einem Sprachgebiet durch die Teilrevision der AufnahmeVO nicht geändert. Eine Änderung der Amts- oder der Schulsprache könne nur im Verfahren gemäss Art. 24 SpG vorgenommen werden. In den Verfassungsbeschwerden werde die Befürchtung geäussert, die mit der Teilrevision eingeführte Wahlmöglichkeit führe auf Primarschulstufe zu einer Abwertung der Minderheitensprachen und habe „schnell einmal zur Folge, dass sich Lehrerinnen und Lehrer nicht mehr für den romanischen Unterricht“ engagierten. Es sei heute nicht erwiesen, könne aber auch nicht a priori ausgeschlossen werden, dass die Sprachen Rätoromanisch und Italienisch auf Stufe Volksschule an Attraktivität einbüssten. Sollte diese Entwicklung in der Tat eintreten und zu einem nachhaltigen Attraktivitätsverlust führen, wären die zuständigen Instanzen auf kantonaler und kommunaler Ebene aufgrund von Verfassung und Gesetz verpflichtet, die erforderlichen Gegenmassnahmen zu ergreifen (vgl. insb. Art. 3 Abs. 2 und 3 KV sowie Art. 19 SpG). Ein Grund, die Teilrevision der AufnahmeVO heute als rechtswidrig einzustufen, bestehe aber nicht. Im Weiteren sei darauf hinzuweisen, dass die Einführung einer Wahlmöglichkeit bei der Übertrittsprüfung entgegen der Beschwerdebegründungnicht bedeute, dass „auch in der Primarschule die Erstsprache beliebig“ wählbar werde. Die Vorgaben gemäss Art. 19 und 20 SpG bestünden vielmehr weiterhin; sie würden durch die Teilrevision der AufnahmeVO weder geändert noch „unterlaufen. Selbst wenn die Attraktivität der Sprachen Rätoromanisch und Italienisch auf Stufe Volksschule sinken sollte, komme es im Übrigen nicht zwangsläufig zu einer schleichenden Erosion der betreffenden Sprachgebiete. Dem stünden die Regeln über den (Amts- bzw. Schul-) Sprachenwechsel entgegen. Ein Sprachenwechsel (einsprachig zu mehrsprachig und umgekehrt sowie mehrsprachig zu deutschsprachig) könne nur unter den strengen Voraussetzungen von Art. 24 SpG erfolgen. Angesichts der hohen Hürden von Art. 24 SpG erscheine die Gefahr, dass eine Gemeinde als direkte Folge der hier zur Diskussion stehenden Teilrevision der AufnahmeVO die Schul- oder Amtssprache wechsle, vernachlässigbar gering. Die Teilrevision der AufnahmeVO widerspreche den im Sprachengesetz ausgesprochenen „Territorialitätsvorgaben“ betreffend die Volksschule (Art. 18 ff. SpG) nicht. Diesen Überlegungen kann sich das Gericht vollumfänglich anschliessen. Die von den Beschwerdeführern und Prof. … befürchteten Auswirkungen können schon allein wegen der auf kurze Zeit beschränkten Gültigkeitsdauer der Teilrevision nicht eintreten.

7. Weiter wird die Vereinbarkeit der Teilrevision mit der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen in Zweifel gezogen. Prof. … anerkennt zwar in seinem Gutachten vom 11. Dezember 2009, dass die Charta keine Verpflichtung enthalte, die Prüfungssprache beim Übertritt in das Gymnasium auf die Sprache des Primarschulunterrichts abzustimmen und behördlich festzulegen. Er verweist aber auf Art. 7 Abs. 1 lit. c der Charta, welcher ein entschlossenes Vorgehen bei der Stärkung der rätoromanischen Sprache vorsehe. Die Einführung der freien Wahl der Prüfungssprache entspreche aber nicht einem entschlossenen Vorgehen, sondern sei Ausdruck einer pragmatischen Haltung. Wörtlich heisst es dazu: „Die Regelung steht u.E. jedoch nicht im Einklang mit dem Grundsatz eines entschlossenen Vorgehens und stellt vermutlich eine Massnahme dar, welche darauf ausgerichtet ist, die Erhaltung oder Entwicklung des Rätoromanischen zu gefährden“. Diese Argumentation überzeugt wenig. Zu Recht wendet Prof. … ein, dass Vorschriften mit programmatischem Charakter, die sich an den Gesetzgeber oder eine andere rechtsetzende Behörde richteten und keine subjektiven Rechte des Einzelnen begründeten, nicht justiziabel seien. Bei dem von Prof. … zitierten Art. 7 Abs. 1 lit. c der Charta handle es sich um eine solche an Gesetzgeber und Behörde gerichtete Vorgabe, die (wie die Charta insgesamt) als nicht justitiabel einzustufen sei. Bei derart offenen Vorgaben verfüge die Behörde über einen erheblichen Bewertungs-, Prognose- und Gestaltungsspielraum. Zudem müsste hier eine Gesamtbetrachtung vorgenommen werden. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus Art. 7 Abs. 2 der Charta. Die Beurteilung von Prof. …, wonach ein Verstoss gegen die Vorgaben der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen aus heutiger Sicht zu verneinen ist, ist zutreffend. Vor allem kann auch nicht gesagt werden, die angefochtene Bestimmung sei darauf ausgerichtet, das Romanische zu gefährden. Mit dem Erlass der Teilrevision ist weder eine ausdrückliche noch eine stillschweigende Vorgabe verletzt. Selbst wenn man diesbezüglich zu einem anderen Schluss kommen sollte, bliebe der Umstand zu beachten, dass es sich bei den hier interessierenden Vorschriften (Art. 7 und 8 der Charta) um Normen handelt, die nicht justiziabel sind und keine individuellen Ansprüche begründen.

8. Die Vereinbarkeit der Teilrevision mit dem Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten vom 1. Februar 1995 wird von Prof. … ebenfalls in Frage gestellt. Prof. … anerkennt in seinem Ergänzungsgutachten vom 11. Dezember 2009 zwar ausdrücklich, dass das Rahmenübereinkommen in Bezug auf den Bildungsbereich deutlich weniger konkret sei als die Charta und die Bestimmungen noch stärker programmatischer Natur seien. Eine Verpflichtung zur Anknüpfung der Prüfungssprache an die Sprache der Vorbildung könne daraus nicht direkt abgeleitet werden. Immerhin stehe die Regelung jedoch im Widerspruch zu den Empfehlungen des beratenden Ausschusses für das Rahmenabkommen zum Schutz nationaler Minderheiten vom 29. Februar 2008, welcher empfehle, die Bemühungen im Rahmen der Unterrichtssprache zu verstärken. Prof. … stellt somit selber keine Verletzungen des Rahmenübereinkommens fest, und bei den Empfehlungen des besagten Ausschusses handelt es sich, wie es der Ausdruck besagt, um Empfehlungen und nicht um verbindliche Vorgaben. Weitere Ausführungen dazu erübrigen sich deshalb.

9. Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, dass es sich bei der getroffenen Regelung (Wahlfreiheit der Prüfungssprache) um eine für das System des Schutzes und der Förderung der Minderheitssprachen um eine zentrale Rechtsfrage handle, was erfordere, dass diese Regelung in ein formelles Gesetz gehöre. Prof. … vertritt in seinem Ergänzungsgutachten vom 11. April 2010 die gleiche Auffassung. In der Kantonsverfassung wird in Art 31 umschrieben, unter welchen Voraussetzungen eine Bestimmung in ein formelles Gesetz aufzunehmen ist. Er lautet:

"1. Alle wichtigen Bestimmungen sind durch den Grossen Rat in der Form des Gesetzes zu erlassen.

2. Wichtige Bestimmungen sind insbesondere jene, für welche die Verfassung das Gesetz vorsieht, sowie solche betreffend:

1. Zweck und Umfang von Grundrechtsbeschränkungen;

2. Kreis der Abgabepflichtigen, Gegenstand und Bemessungsgrundlagen von Abgaben, soweit diese nicht von geringfügiger Natur sind;

3. Zweck, Inhalt und Umfang von bedeutenden staatlichen Leistungen;

4. Grundsätze der Aufgabenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden;

5. Grundsätze von Organisation und Aufgaben der Behörden und Gerichte;

6. Art und Umfang der Übertragung von hoheitlichen und anderen bedeutenden öffentlichen Aufgaben an Trägerschaften ausserhalb der kantonalen Verwaltung.“

Die obige Aufzählung ist zwar nicht abschliessend, zeigt aber deutlich auf, dass nur Regelungen von grosser Bedeutung eines formellen Gesetzes bedürfen. Prof. … spricht ganz allgemein von der Wichtigkeit der Regelung. Dieser Argumentation ist nicht zu folgen; denn weder die AufnahmeVO als Ganzes noch einzelne Teile davon und schon gar nicht das kurzzeitig eingeführte Wahlrecht bei der Prüfungssprache, das eben gerade keine Grundrechtsbeschränkung beinhaltet, sind von derart fundamentaler Rechtsbedeutung, dass sich eine Regelung auf Verordnungsstufe verbieten würde. Hier, wie auch im Zusammenhang mit den anderen Rechtsfragen ist zudem von Bedeutung, dass es sich erklärtermassen um eine Zwischenlösung handelt, welche im Jahre 2012 abgelöst werden soll durch eine neue Bestimmung, welche für alle Kandidaten eine Prüfung in zwei Kantonssprachen vorsehen wird. Darauf wird die Regierung auch behaftet.

Schliesslich kommt Folgendes hinzu: Gemäss Art. 6 Abs. 1 des Mittelschulgesetzes vermittelt das Gymnasium eine breite Allgemeinbildung und bereitet auf das Studium an einer Universität oder an einer Eidgenössischen Technischen Hochschule vor. Die Ausbildung schliesst mit der gymnasialen Maturität ab. Nach Abs. 2 des genannten Artikels erlässt die Regierung Bestimmungen zur Ausbildungsqualität und regelt das einheitliche Aufnahmeverfahren. Sie kann Massnahmen zum Vergleich der Schulleistungen verordnen. Die Zuständigkeit der Regierung zur Normierung eines einheitlichen Aufnahmeverfahrens für den Eintritt ins Gymnasium basiert somit auf einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage. Während gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Einführung eines numerus clausus für das Untergymnasium einer Rechtsgrundlage im Gesetz bedarf, sind demgegenüber die zuständigen kantonalen Instanzen grundsätzlich befugt, Regelungen betreffend das Prüfungswesen ohne besondere gesetzliche Basis zu treffen. In diesem Zusammenhang hat das Bundesgericht festgehalten (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 14. März 2006, 2P.304/2005, E. 4.6), dass es in der schweizerischen Rechtspraxis üblich sei, dass die bildungsmässigen Voraussetzungen und die in Prüfungen nachzuweisenden Fähigkeiten für die Aufnahme in eine höhere Schulstufe aufgrund relativ offen formulierter gesetzlicher Vorgaben durch nachgeordnete Rechtsetzungsorgane festgelegt und konkretisiert werden. Der Erlass der angefochtenen Bestimmung in einer Exekutivverordnung ist demnach auch unter diesem Blickwinkel nicht zu beanstanden.

10. Die Beschwerden sind demnach insgesamt abzuweisen. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführer.

Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerden werden abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

• aus einer Staatsgebühr von

Fr.

2'000.--

• und den Kanzleiauslagen von

Fr.

572.--

zusammen

Fr.

2'572.--

gehen zulasten der Beschwerdeführer und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.