V 06 5
4. Kammer
URTEIL
vom 10. November 2006
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gesetz für die Etappierung und Kontingentierung des Wohnungsbaus
1. Ende der 80er Jahre hatte die Gemeinde … eine umfassende Ortsplanung mit Zonenplan und Generellem Erschliessungsplan sowie Baugesetz erlassen, welche 1995/96 noch durch einen Generellen Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften für die Dorfkernzone ergänzt worden ist. Am 16. Dezember 1992 hatte der Souverän darüber hinaus noch ein „Gesetz über die Förderung des Erst- und die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus“ erlassen, welches die Regierung am 15. Juni 1993 genehmigte.
Im Jahre 2003 unterzog die Gemeinde die Ortsplanung in verschiedenen Bereichen einer Revision, welche vorwiegend formeller Natur war, insbesondere was das Baugesetz betrifft. Einerseits sollte dieses dem Musterbaugesetz angepasst werden, und andererseits sollten darin die Sonderbauvorschriften für die Dorfkernzone und das Gesetz von 1992 über die Förderung des Erst- und die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus integriert werden. Daneben erfolgten auch noch geringfügige Änderungen am Zonenplan, dies vorab als Folge der Waldfeststellungen. Diese von der Gemeinde am 26. November resp. 2./4. Dezember 2003 verabschiedete Teilrevisionsvorlage ist am 21. Juni 2004 von der Regierung genehmigt worden.
Im Dezember 2004/Januar 2005 lagen in … viele Baugesuche mit einem Zweitwohnungsvolumen von rund 18‘000 m2 BGF vor. Aufgrund der starken baulichen Entwicklung im Bereiche des Zweitwohnungsbaus wurde im Kreis Oberengadin eine Initiative lanciert, mit welcher für den ganzen Kreis im Bereich Zweitwohnungen eine Kontingentierung auf 12‘000 m2 BGF pro Jahr anvisiert wurde. Diese Initiative wurde am 14. Januar 2004 beim Kreis eingereicht, am 9. März 2004 für gültig erklärt und am 5. Juni 2005 von der Kreisbevölkerung angenommen.
Angesichts dieser Entwicklungen und Vorgänge im Bereiche des Zweitwohnungsbaus sah sich der Gemeindevorstand … gehalten, Massnahmen einzuleiten, um die Situation in den Griff zu bekommen. Nach dem Vorbild von … setzte der Gemeindevorstand anlässlich seiner Sitzung vom 25. Januar 2005 im Hinblick auf den Erlass von Regelungen zur Etappierung und Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus eine Kommission ein, die je aus einem Vertreter des Hoteliervereins, des Handels- und Gewerbevereins, des Vereins der Festbesoldeten, der Baukommission und dem Gemeindevorstand zusammengesetzt war. Zur Sicherung des Planungsziels verhängte der Gemeindevorstand sodann am 15. Februar 2005 über das ganze Baugebiet eine Planungszone (Bausperre), deren Zweck es war, den Wohnungsbau in … zu kontingentieren und zu etappieren. Die Publikation der Planungszone erfolgte am 22. Februar 2005.
Im Frühjahr 2005 war der von der eingesetzten Kommission erarbeitete Gesetzesentwurf soweit gediehen, dass er anlässlich der Orientierungsversammlung vom 19. April 2005 der Öffentlichkeit vorgestellt und in der Folge öffentlich aufgelegt werden konnte. Die Anregungen, welche von Seiten der Bevölkerung eingebracht wurden, konnten bei der definitiven Fassung weitgehend berücksichtigt werden. Das neue Gesetz (Gesetz für die Etappierung und Kontingentierung des Wohnungsbaus [GEK]) wurde schliesslich vom Souverän der Gemeinde … anlässlich der Gemeindeversammlung vom 4. Juli 2005 mit 182 zu 0 Stimmen angenommen.
Es enthält in Art. 2 zunächst eine Vorschrift betreffend allgemeine „Bau-etappierung“ bezüglich grösserer Wohnbauprojekte, unabhängig davon, ob es sich dabei um Haupt- oder Ferienwohnungen handelt (für maximal 5 Jahre). Das Kernstück des Gesetzes bildet die in den Artikeln 3 - 14 vorgesehene Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus auf maximal 1‘800 m2 BGF pro Jahr, wovon 900 m2 auf Grossbauprojekte und 900 m2 auf herkömmliche Projekte entfallen. Nach Art. 7 Abs. 2 ist für die Vergabe der Kontingente die Reihenfolge der entsprechenden Baugesuchseingänge massgebend. Die Freigabe von Kontingenten bzw. Zurückstellungen erfolgen durch die Baubehörde (mit anfechtbarer Verfügung resp. in der Baubewilligung). Art. 14 Abs. 2 bestimmt sodann, dass das neue Gesetz auf alle Bauvorhaben anwendbar ist, die nach dem Erlass der Planungszone (22. Februar 2005) eingereicht worden sind.
Gegen das neue Gesetz für die Etappierung und Kontingentierung des Wohnungsbaus liess die Baugesellschaft … am 5. September 2005 frist- und formgerecht Beschwerde an die Regierung mit dem Begehren um Aufhebung resp. Nichtgenehmigung erheben. Zur Begründung machte sie vor allem eine Verletzung von Art. 21 Abs. 2 RPG geltend, wonach Nutzungspläne grundsätzlich nur abgeändert werden dürfen, wenn sich die Verhältnisse seit Planerlass erheblich geändert haben. Die Gemeinde … habe Ende 2003 ein neues Baugesetz beschlossen, welches von der Regierung am 29. Juni 2004 genehmigt worden sei. Die Thematik Erst-/Zweitwohnungsbau bildete effektiv Gegenstand dieses neuen Baugesetzes. Es gehe nun nicht an, nur ein Jahr nach In-Kraft-Treten dieses neuen Baugesetzes neue, einschränkende Bestimmungen über den Zweitwohnungsbau zu erlassen. Seit dem Erlass des neuen Baugesetzes hätten sich die Verhältnisse im Bereich des Zweitwohnungsbaus nämlich nicht geändert. Die Anhäufung von Baugesuchen Ende 2004 sei lediglich darauf zurückzuführen, dass viele Bauherren mit der Einreichung ihrer Baugesuche bis zum In-Kraft-Treten der Ortsplanungsrevision (29. Juni 2004) zugewartet hätten. Ansonsten deute nichts darauf hin, dass der Zweitwohnungsboom im Oberengadin ab 2005 zugenommen hätte. Eher das Gegenteil sei der Fall. Die Baugesellschaft … habe nach In-Kraft-Treten des neuen Baugesetzes am 29. Juni 2004 in guten Treuen ihr Bauprojekt für 4 Mehrfamilienhäuser ausgearbeitet und eingereicht. Es sei nun sehr stossend, wenn dieses Projekt dem neuen Kontingentierungsgesetz unterworfen werde, zumal es auf diese Weise erst ca. 2010 fertig gestellt werden könnte. Im Weiteren machte sie geltend, das neue Gesetz verursache im Vollzug schwerwiegende Probleme; so u.a. hinsichtlich Art. 7 Abs. 2, gemäss welchem für die Verteilung der Kontingente die Reihenfolge der Baugesuchseinreichungen massgebend sei. Diese Bestimmung eröffne der Willkür Tür und Tor und verursache zwangsläufig Rechtsstreitigkeiten. Weiter erwähnte sie Art. 12 und wies auf das Problem der sog. „stillen Baugesellschafter“ sowie auf die Problematik der in Art. 2 vorgesehenen „Bauetappierung“ hin. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels stellte sie das Eventualbegehren, Art. 14 Abs. 2 sei dahingehend abzuändern, dass das neue Gesetz wenigstens nicht rückwirkend auf den Zeitpunkt der Publikation der Planungszone (22. Februar 2005), sondern erst auf den Zeitpunkt der Genehmigung durch die Regierung anwendbar sei. Dadurch würde es ihr möglich, ihr eigenes Projekt, das sie am 13. Mai 2005 eingereicht habe, in einem Zug zu errichten.
Mit ausführlich begründetem Regierungsbeschluss vom 27./28. Juni 2006 (RB Nr. 791) wies die Regierung die Beschwerde vollumfänglich ab.
2. Dagegen liess die Baugesellschaft … beim Verwaltungsgericht am 19. Juli 2006 frist- und formgerecht Rekurs erheben mit folgenden Anträgen:
„1. Der Beschwerde- und mithin der Genehmigungsentscheid der Regierung vom 27. Juni 2006 seien aufzuheben. Das … Gesetz für die Etappierung und Kontingentierung des Wohnungsbaus, beschlossen von der Gemeindeversammlung vom 4. Juli 2005, sei nicht zu genehmigen, ev. in Teilen nicht zu genehmigen.
Eventualiter sei Art. 14 Abs. 2 des Gesetzes („Dieses Gesetz findet auf alle Baugesuche Anwendung, welche nach Erlass der Planungszone (22.02.2005) eingereicht worden sind“) aufzuheben, also nicht zu genehmigen und zu ersetzen wie folgt:
„Dieses Gesetz findet nicht Anwendung auf Baugesuche, die vor der Genehmigung der Regierung und vor Inkrafttreten des Gesetzes eingereicht worden sind.“
Subeventualiter sei die Angelegenheit zur vollständigen Sachverhalterforschung und neuer Entscheidung an die Regierung zurückzuweisen.“
Zur Begründung machte sie im Wesentlichen eine unvollständige und unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie eine Verletzung der Begründungspflicht geltend. Letzteres deshalb, weil die bestrittenen gemeindlichen Sachverhaltsbehauptungen von der Vorinstanz kritiklos übernommen worden seien. Im Übrigen vertiefte sie die bereits im vorinstanzlichen Verfahren vorgebrachten Überlegungen (Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit i.S. von Art. 12 Abs. 2 RPG, fehlendes öffentliches Interesse, etc.) und den Einwand, dass das Gesetz nicht auf Baugesuche angewendet werden dürfe, welche vor Inkrafttreten des Gesetzes eingereicht worden seien.
3. a) Die Regierung des Kantons Graubünden beantragte unter Verweis auf ihre Erwägungen im angefochtenen Beschwerdeentscheid, in welchem sie sich bereits ausführlich mit denselben Rügen und Beanstandungen auseinandergesetzt habe, die Abweisung des Rekurses.
b) Ebenfalls Abweisung beantragen liess die Gemeinde …. In der Vernehmlassung legte sie ausführlich die Beweggründe und Überlegungen dar, welche im Nachgang zur Revision der Grundordnung 2003 zur Erarbeitung und zum Erlass der streitigen Etappierungs- und Kontingentierungsvorschriften geführt hätten.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Die Rekurrentin als Eigentümerin von Parzellen, für die sie im Frühsommer 2005 ein Baugesuch für 4 Mehrfamilienhäuser mit 50% Zweitwohnungsanteil (2'216 m2 BGF) eingereicht hat, ist - angesichts des für sie negativen Ausganges des vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens - ohne weiteres zur Rekurserhebung legitimiert.
b) Unbestritten ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes zur Behandlung des mittels Rekurs angefochtenen Planungsbeschwerde- resp. Genehmigungsentscheides, welche sich im Übrigen auch aus Art. 102 Abs. 1 KRG ergibt.
c) Gemäss Art. 53 lit. a VGG erstreckt sich die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im Rekursverfahren auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig oder angemessen sei. Amtete die Regierung nicht nur als Genehmigungs-, sondern - wie vorliegend - auch als erste Beschwerdeinstanz und ist das Verwaltungsgericht somit zweite kantonale Rechtsmittelbehörde, gilt auch in Ortsplanungssachen die Kognition nach Art. 53 lit. a VGG (vgl. PVG 1996 Nr. 42; 1999 Nr. 44). Begrenzungen derselben ergeben sich noch aus Art. 2 Abs. 3 RPG. Das Gericht hat sich entsprechend bei der Überprüfung sachlich dort zurückzuhalten, wo Anliegen im Streite stehen, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie von Bedeutung sind.
2. Die Rekurrentin macht vorweg eine unvollständige und unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes, welche zur Genehmigung des streitigen Gesetzes führte, geltend. Eine solche erblickt sie im Umstand, dass vorgängig der Verabschiedung und Genehmigung der streitigen Gesetzesvorlage in Bezug auf das Bekanntsein der Zweitwohnungsproblematik im Oberengadin im allgemeinen und in … im Speziellen bei Gemeinde und Kanton zuwenig Abklärungen getroffen worden seien. Insbesondere erachtet sie in diesem Zusammenhang auch die von der Gemeinde vorgelegten Zahlen betreffend der BGF-Entwicklung 1998 - 2005 als falsch und sie hält denn auch entsprechend an ihrem bereits im vorinstanzlichen Verfahren vorgebrachten Editionsbegehren um Einholung sämtlicher Bauakten 1998 - 2005 sowie um Prüfung durch einen unabhängigen Experten fest. Diesen Begehren ist - wie nachstehend noch näher zu begründen ist - bereits deshalb nicht stattzugeben, weil sich die massgebende Sachlage auch hinreichend aus den dem Gericht vorliegenden Akten ergibt und von der Edition der verlangten Bauakten 1998 - 2005 sowie einer gutachterlichen Prüfung derselben auch keine entscheidrelevanten erheblichen neuen Erkenntnisse zu erwarten sind, worauf nachstehend noch näher einzugehen sein wird.
3. a) An den Gemeindeversammlungen vom 26. November resp. 2./4. Dezember 2003 beschlossen der Souverän der Gemeinde … ein neues Baugesetz, in welches aus Gründen der Übersichtlichkeit das bereits 1992 erlassene „Gesetz über die Förderung des Erst- und die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus“ formell integriert worden war. Hinsichtlich der im vorliegenden Verfahren im Zentrum stehenden Erst- und Zweitwohnungsproblematik wurden mit der Integration keine relevanten Änderungen beschlossen (Anwendung der Erstwohnungsanteilsregelung auch für An- und Aufbauten, Art. 58 Abs. 2, Nichtanwendung der Erstwohnungsanteilsregelung in der Dorfkernzone innerhalb bestehender Baukuben, Art. 58 Abs. 3, Einführung der Möglichkeit der Ersatzabgabe, Art. 65a Abs. a und b, Bemessung und Verwendung der Ersatzabgabe, Art. 65b Abs. 4, Berechtigung der Erben für Nutzung einer Erstwohnung als Zweitwohnung, Art. 65 Abs. 1, Staffelung der Reduktion der Ersatzabgabe, Art. 65b Abs. 2) und die Aufhebung der Besitzesstandsgarantie (Art. 8 des Gesetzes über die Förderung des Erst- und die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus). Die Grundsätze des integrierten Gesetzes blieben dagegen unverändert.
b) Das von der Gemeinde am 4. Juli 2005 beschlossene neue Gesetz regelt demgegenüber erstmals einerseits die Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus (Art. 3 - 14 GEK; danach dürfen pro Jahr maximal 1‘800 m2 BGF für Zweitwohnungen bewilligt werden [900 m2 für Grossbauprojekte; 900 m2 für herkömmliche Projekte]). Anderseits gibt es auch vor, dass Wohnbauprojekte mit über 1‘000 m2 BGF, unabhängig davon, ob es sich um Erst- oder Zweitwohnungen handelt, zu etappieren sind (Art. 2 GEK, „Bauetappierung“) und regelt in Abs. 3 der erwähnten Bestimmung sodann, dass die Etappierung mit der Kontingentierung koordiniert wird.
4. a) Dass eine Bauetappierung im Sinne von Art. 2 des neuen Gesetzes angesichts der darin vorgesehenen zeitlich beschränkten Dauer und dem Verzicht auf ein einer Umzonung gleichkommendem Verfahren ebenso wie die in Art. 3 - 14 GEK vorgesehene Kontingentierung angesichts der beschränkten Baulandreserven, der natürlichen Gegebenheiten und der Verpflichtung zum haushälterischen Umgang mit den vorhandenen Landreserven grundsätzlich möglich und zulässig sind, wurde im angefochtenen Entscheid zutreffend festgestellt. Auf die darin enthaltene, unter Einbezug der massgebenden Lehre und bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfolgte ausführliche Darstellung und sorgfältige Würdigung der beiden Themenkreise aus verfassungsrechtlicher (u.a. Art. 22ter und 22quater aBV, Art. 26 Abs. 2 BV, Art. 36 BV) und planungsrechtlicher Sicht (Art. 15 RPG; KRG) kann uneingeschränkt verwiesen werden.
b) Was die Rekurrentin in diesem Zusammenhang dagegen vorbringen lässt, trifft offenkundig nicht zu. Soweit sie im Zusammenhang mit der Etappierung geltend macht, dadurch werde ihr Recht auf Überbauung der erschlossenen Grundstücke abgeschnitten, scheint sie zum einen übersehen zu haben, dass es kein Recht auf sofortige Überbauung erschlossenen Landes gibt. Zum andern verkennt sie, dass die Erschliessung zwar eine notwendige, nicht aber hinreichende Voraussetzung einer Überbauung ist. Gleichzeitig mit der Erschliessung müssen nämlich auch alle anderen rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen für eine Überbauung, so vorliegend die mit dem GEK gestellten Anforderungen der Etappierung und der Kontingentierung, gegeben sein.
c) Dass die vorliegend im neuen Gesetz vorgesehene Kontingentierung massvoll ist, lässt sich zum einen bereits damit aufzeigen, dass sich diese auf Zweitwohnungen beschränkt. Zum andern können trotz dieser Kontingentierung im Rahmen des üblichen (10 - 15-jährigen) Planungshorizontes immerhin (15 x 1'800) 27'000 m2 BGF an Zweitwohnungen erstellt werden. Angesichts von Baulandreserven von gegen 100'000 m2 BGF (vgl. Genehmigungsentscheid der Regierung 2003) könnten unter der Annahme einer Ausnützungsziffer von 1.0 immerhin mehr als ein Viertel des noch unüberbauten Landes mit Zweitwohnungen überbaut werden; bei Annahme einer tieferen Ausnützungsziffer würde dieser Anteil gar noch ansteigen.
5. a) Die Rekurrentin wehrt sich denn auch im Wesentlichen mit der Überlegung gegen die streitige Genehmigung, dass der Erlass des neuen Etappierungs- und Kontingentierungsgesetz im 2005 angesichts der oben umschriebenen kurzen, zeitlichen Abfolge gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2 RPG) verstosse, verbiete dieser Grundsatz doch, dass ein Baugesetz nach knapp einem Jahr Geltungsdauer mit Bestimmungen über Etappierung und Kontingentierung verschärft werde. Dies umso mehr dann, wenn sich, wie vorliegend, die Bautätigkeit in der Gemeinde seit dem Sommer 2004 nicht geändert habe und davon ausgegangen werden müsse, dass sie gar Ende der 90er Jahre und in den Jahren vor der Totalrevision 2003 intensiver gewesen sei als heute. Zudem würde die Gemeinde auch über Wohnbauzonenreserven verfügen, welche selbst nach vorinstanzlicher Erkenntnis am oberen Rand des Zulässigen liegen würden.
b) Wenn auch die rekurrentische Argumentation hinsichtlich der zeitlichen Abfolge der Gemeindeabstimmungen (Verabschiedung des revidierten Baugesetzes: 4. Dezember 2003; Annahme des Gesetzes über die Etappierung und Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus: 4. Juli 2005) und der kurzen Geltungsdauer (ca. ca. 1 ½ Jahre bzw. unter Berücksichtigung der Planungszone gar nur ein gutes Jahr) durchaus nachvollziehbar ist, so erweit sich diese im Lichte der von der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend dargelegte Lehre und Rechtsprechung zu Art. 21 Abs. 2 RPG, worauf verwiesen werden kann, als unbehelflich. Wie seitens der Vorinstanz zu Recht erkannt worden ist, haben sich nämlich die Verhältnisse seit der Abstimmung im Dezember 2003 objektiv erheblich geändert, dass ein gesetzgeberisches Tätigwerden der Gemeinde zulässig war.
c) Dies zeigt sich zum einen daran, dass die seit 1992 geltenden Vorschriften über die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus (Erstwohnungsanteilsverpflichtung von 33 bis 50 % je nach Bauzonenart) im Zuge der Revision 2003 lediglich formell in das Baugesetz integriert wurden, ohne dass diesem aber Bestimmungen über die nunmehr streitige Problematik „Kontingentierung“ und „Etappierung“ angefügt worden wären. Solche sind erstmals am 4. Juli 2005 mit dem nunmehr angefochtenen, separaten Etappierungs- und Kontingentierungsgesetz erlassen worden. Dieses geht damit erstmals über den seit 1992 geltenden und 2003 übernommenen Rahmen hinaus. Dies deshalb, weil erst mit dem neuen Gesetz ein Zweitwohnungsanteil nicht mehr ohne weiteres in einem Zuge, sondern unter Umständen - je nach Grösse des Bauprojektes - nur noch zeitlich aufgeteilt auf mehrere Jahre realisiert werden kann. Die bisherige, immerhin seit rund 13 Jahren geltende Regelung ist mithin erstmals im Jahre 2005 verschärft worden. Angesichts der langen Geltungsdauer der bisherigen Bestimmungen betreffend „Erst-/Zweitwohnungsbau“ könnte man sich fragen, ob die streitige Verschärfung mit einer „Etappierung und Kontingentierung“ unter dem Titel „Planbeständigkeit“ überhaupt noch problematisch sein kann. Die Frage kann jedoch offen gelassen werden, weil sich die Verschärfung auch im Lichte von Art. 21 Abs. 2 RPG betrachtet, als durch erheblich geänderte Verhältnisse gerechtfertigt erweist.
d) Solche erheblich geänderte Verhältnisse sind nun - wie seitens der Rekursgegnerinnen zu Recht erkannt worden ist - zum einen in Bestrebungen zur Einschränkung des Zweitwohnungsbaus auf politischer Ebene (Stufe Kreis sowie Bund; nachstehend e) und zum andern insbesondere in einem markanten Anstieg der baulichen Entwicklung und Nachfrage in der Gemeinde (nachstehend f) zu erblicken.
e) Abgesehen davon, dass die auf Stufe Kreis angenommene Initiative, mit welcher die Oberengadiner Gemeinden verpflichtet werden sollen, den Zweitwohnungsbau in Form einer Kontingentierung zu beschränken, vom Souverän im Juni 2005 mit grossem Mehr angenommen worden ist, bereits ein gemeindliches Tätigwerden rechtfertigte, sei in diesem Zusammenhang auch auf Bundesebene laufenden Bestrebungen mit der anstehenden Aufhebung der Lex Koller sowie der damit einhergehenden Diskussion betreffend Neuformulierung von Art. 8 Abs. 2 RPG hingewiesen, welche den konkreten Erlass flankierender Massnahmen gegen einen unerwünschten, überbordenden Zweitwohnungsbau als vertretbar erscheinen liessen.
f) Erheblich geänderte Verhältnisse, die letztlich Grund und Anlass zum Erlass einschränkender Bestimmungen boten, sind sodann auch in der baulichen Entwicklung im Oberengadin im Allgemeinen und in der Gemeinde im Speziellen zu erblicken. Aus den Akten ergibt sich, dass im Zusammenhang mit der erwähnten Initiative durch den Kreis eine Untersuchung der Siedlungsentwicklung in Auftrag gegeben wurde. Der Bericht (enthaltend u.a. auch Erhebungen bezüglich der BGF-Entwicklung 1998 - 2003 in der Gemeinde) wurde durch das beauftragte Planungsbüro im Herbst 2004 erstattet und zeigte den konkreten Handlungsbedarf augenfällig auf. Die der Gemeinde der Vorinstanz vorgelegten und im vorliegenden Verfahren noch ergänzten und präzisierten Zahlen betreffend der BGF-Entwicklung 1998 - 2005 bestätigen diesen Trend und geben - entgegen der rekurrentischen Darstellung - zu keinen begründeten Zweifeln Anlass. Ausgehend von den bereits der Vorinstanz vorliegenden und von der Gemeinde in diesem Verfahren noch präzisierten Zahlen (vgl. die korrigierte Darstellung der Bruttogeschossflächenentwicklung 1998 - 2005 vom 15. August 2006) zeigt es sich, dass per 31. Januar 2005 konkrete Bauvorhaben mit rund 28'102 m2 BGF, wovon wären 17'992 m2 BGF an Zweitwohnungen geplant waren, anstanden. Die unter Kontingentierung fallende bewilligte BGF 2005 wiederum betrug 15'259 m2, wovon 8'474 m2 für Zweitwohnungen. Die von der Rekurrentin vorgebrachten Zweifel an der Berechnung dieser Zahlen, erschöpfen sich im Wesentlichen darin, den Einbezug resp. Nichteinbezug bestimmter Bauvorhaben (Gebiet …, Quartier …) zu rügen. Ihre Einwände sind aber völlig ungeeignet, am eingangs umschriebenen Ergebnis etwas zu ändern. Dies umso mehr, als selbst etwas tiefere Zahlen, als die von der Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses geschätzten, einen konkreten Handlungsbedarf aufzeigen und mithin als erheblich geänderte Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG gewürdigt werden dürften.
g) In diesem Lichte betrachtet, vermögen die privaten Interessen von Promotoren von Grossprojekten die im öffentlichen Interesse stehenden Massnahmen offensichtlich nicht zu überwiegen, nicht zuletzt auch deshalb, weil damit eine Projektrealisierung nicht verunmöglicht, sondern lediglich in einem zeitlich angemessenen Rahmen hinausgeschoben wird.
6. a) Die Rekurrentin bringt vor, sie und die übrigen bauwilligen Grundeigentümer hätten die Realisierung ihrer Bauvorhaben zurückgestellt im Vertrauen darauf, nach abgeschlossener Ortsplanungsrevision 2003/2004 dann ihre Projekte uneingeschränkt verwirklichen zu können. Sinngemäss macht sie mit diesem Einwand eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben geltend. Ihr kann nicht gefolgt werden. Abgesehen davon, dass sie weder geltend macht noch ersichtlich ist, dass ihr seitens der Gemeinde konkrete Zusicherungen gemacht worden wären, wäre es ihr ohne weiteres freigestanden, die benötigten Baubewilligungen einzuholen, zumal (bis zum 15. Februar 2005) keine Planungszone bestand, welche einer Verwirklichung von Bauvorhaben hätte - im Sinne der nunmehr erlassenen Etappierung und Kontingentierung - entgegen stehen können.
b) Fehl geht auch der an die Vorinstanzen gerichtete Vorwurf des widersprüchlichen Verhaltens, weil die Erstwohnungsanteilsverpflichtung auf 20 Jahre limitiert, der Zweitwohnungsbau aber zusätzlich kontingentiert worden sei. Die Rekurrentin verkennt mit ihrer Argumentation, dass es bei der Kontingentierungsregelung nicht darum geht, den Zweitwohnungsbau zu verbieten, sondern die derzeit überbordende Nachfrage auf eine längere Zeitspanne zu „verteilen“. Demgegenüber geht es bei der Limitierung auf 20 Jahre darum, die mit der Verpflichtung des einzelnen Grundeigentümers einhergehende Eigentumsbeschränkung massvoll zu beschränken. Unbehelflich ist sodann auch der Einwand, es sei unsinnig und führe zur Rechtsunsicherheit, ein Gesetz zu erlassen, bevor der über den Regionalen Richtplan abgestimmt worden sei. Abgesehen davon, dass die gemeindliche Lösung mit 1'800 m2 BGF/Jahr liberaler als die regional vorgesehene (1'500 m2 BGF/Jahr), war die Gemeinde aufgrund der oben geschilderten, erheblich geänderten Verhältnisse auch berechtigt, gesetzgeberisch tätig zu werden.
c) Soweit die Rekurrentin verschiedene angebliche Probleme des Vollzugs rügt, kann sie daraus ebenfalls nichts zu Gunsten ihrer Begehren ableiten, weil allfällige Vollzugsprobleme nicht die Aufhebung eines Gesetzes rechtfertigen können.
d) Kein Erfolg ist aber auch dem rekurrentischen Eventualbegehren beschieden, mit welchem diese aus Gründen der Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit Art. 14 Abs. 2 GEK aufgehoben und durch einen Artikel ersetzt haben will, dass das Gesetz auf Baugesuche, welche vor Genehmigung und Inkrafttreten desselben eingereicht worden seien, nicht angewendet werden dürfe. Abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht zu einer solchen Ersatz gar nicht zuständig ist, verkennt die Rekurrentin, dass damit im Nachhinein das Ziel der am 15. Februar 2005 erlassenen Planungszone, mit welcher Bauvorhaben, welche dem angestrebten Planungsziel „Etappierung des Wohnungsbaus und Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus“ widersprechen könnten, verhindert werden sollten, unterlaufen werden, was gerade aus Gründen der Rechtsgleichheit zu verhindern ist und ebenfalls gegen eine Vorwirkung der neuen Bestimmungen spricht. Im Übrigen zielt das rekurrentische Begehren letztlich auf eine nachträgliche Ungültigerklärung einer rechtskräftig festgelegten Planungszone, wofür im vorliegenden Verfahren, bereits mangels Verspätung, weder Raum noch Anlass besteht, weshalb dem Antrag auch aus dieser Sicht kein Erfolg beschieden sein kann. - Der Rekurs erweist sich somit als vollumfänglich unbegründet und ist daher abzuweisen.
7. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Rekurrentin, welche überdies die anwaltlich vertretene Gemeinde angemessen aussergerichtlich zu vertreten hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
Fr.
8'000.--
Fr.
306.--
zusammen
Fr.
8’306.--
gehen zulasten der Baugesellschaft … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Baugesellschaft … hat die Gemeinde … aussergerichtlich mit Fr. 3'000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.