V 06 4
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 22. August 2006
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Stimmrecht (Verletzung Gemeindeverfassung)
1. a) Die Gemeinde … ist Grundeigentümerin der Parzelle 962 im Umfange von 4'632 m2, worauf sie seit Jahrzehnten das Altersheim „…“ betreibt. Die Leitung und Führung des Heimes oblag dabei einem Verwalter (Administrator) sowie den Schwestern eines Klosterordens. Im Jahre 1990 gründete die Ortsgemeinde zusammen mit zwei Nachbargemeinden eine Stiftung mit dem Zweck, neu zusätzlich ein Pflegeheim (…) auf dem Areal des Altersheimes zu erstellen und zu betreiben. Alle drei Gemeinden sollten dabei paritätisch mit fünf Mitgliedern im Stiftungsrat vertreten sein. Ende 1992 wurde die Stiftungsurkunde vom zuständigen Departement des Kantons genehmigt. Im August 1993 genehmigte der Gemeinderat (Gemeindeparlament) der erwähnten Ortsgemeinde auch noch eine Vereinbarung mit der Stiftung, wonach die letztlich im selben Gebäudekomplex vorgesehenen Heime zukünftig einer gemeinsamen Führung unterstehen sollten, wobei die Organe der Stiftung für beide Institutionen nach aussen in Erscheinung treten sollten; im Gegenzug wurde der Ortsgemeinde vertraglich im Stiftungsausschuss ein Interventionsrecht eingeräumt, womit sie sich innert 7-tägiger Frist gegen unliebsame Beschlüsse der Stiftungsorgane hätte wehren können. Jene Vereinbarung blieb versehentlich undatiert. Im Herbst 1995 erliess die Ortsgemeinde eigens noch ein Gebühren-/Taxenreglement für die Benützung des ihr allein gehörenden Altersheims (…), das anfangs 1996 in Kraft gesetzt wurde. Im März 1996 räumte die Ortsgemeinde der Stiftung zudem ein selbständiges und dauerndes Baurecht über eine Landfläche von 988 m2 auf Parz. 962 ein, worauf das neu geplante Pflegeheim erstellt werden sollte. Im selben Monat wurde der Kanton angefragt, ob eine gemeinsame Buchhaltung für beide Heime erlaubt wäre, da so erhebliche Administrativkosten gespart werden könnten. Im April 1996 erhielt sie die Antwort, dass bei „gemischten Betrieben“ (Kombination Alters-/Pflegeheime) laut bestehender Rechtslage „besser“ separat abzurechnen sei, da einzig die Insassen von Pflegeheimen „subventionsberechtigt“ wären; an Insassen von Altersheimen würden aber keine solchen Beiträge ausgerichtet. In den darauf folgenden Betriebsjahren schrieb das gemeindeeigene Altersheim buchhalterisch „rote Zahlen“ (Verluste), während das stiftungseigene Pflegeheim „schwarze Zahlen“ (Gewinne/Defizitgarantie) ausweisen konnte.
b) Mit Volksabstimmung vom Juni 1999 wurde die Gemeindeverfassung der Ortsgemeinde revidiert und dabei in Art. 73 GV bestimmt, dass die besagte Gemeinde das Altersheim zu „führen“ habe. Die Verfassung samt erwähnter Einzelvorschrift wurde am 01.01.2000 in Kraft gesetzt und ist seither gültig.
c) Mit der Revision und dem Inkrafttreten neuer Vorschriften im kantonalen Krankenpflegegesetz (2001) änderte sich die Rechtslage insofern, als die bisherige Unterscheidung zwischen Alters- und Pflegeheimen und damit auch die Obliegenheit zur getrennten Buchhaltung fallen gelassen wurde; statt dessen sollten beide Angebote zur stationären Pflege und Betreuung von Langzeitpatienten und alten Menschen – je nach Leistungsumfang bzw. laut BESA-Stufe 1a bis 4c - finanziell unterstützt werden. Im Herbst 2005 teilte die Bündner Regierung allen Alters- und Pflegeheimen sowie allen Spitälern im Kanton die damit verbundenen Neueinteilungen mit.
2. Anlässlich der Gemeinderatssitzung vom 10.02.2006 wurde – gestützt auf die Botschaft des Gemeindevorstands vom 18.01.2006 – die vollständige Integration des Altersheims in die „Betriebsführung“ des Pflegeheims (…) und die rückwirkende Aufhebung des - letztmals anfangs 2005 revidierten - Gebührenreglements bezüglich Altersheim per 01.01.2006 beschlossen. Mit diesem Vorgehen konnte sich der Gemeinderat … nicht einverstanden erklären, was er dem Vorstand mit Schreiben vom 16.02.2006 mitteilte. Er kritisierte dabei hauptsächlich, dass die gefassten Beschlüsse gegen Art. 73 GV verstiessen und somit verfassungswidrig seien. Die Vorinstanz hätte zunächst noch den Stimmbürgern an der Urne die Gelegenheit geben müssen, sich zur Abänderung von Art. 73 GV zu äussern, vorher wäre ein solcher Integrationsbeschluss bestimmt nicht zulässig respektive kompetenzwidrig gewesen; zumal als direkte Folge davon das Gebührenreglement aufgehoben worden sei, womit die Taxen künftig nicht mehr von der Ortsgemeinde selbst, sondern ausschliesslich von den Organen der Stiftung festgesetzt würden. Die darauf durchgeführten Aussprachen und Einigungsverhandlungen zwischen dem Vorstand bzw. Gemeindepräsidenten einerseits sowie dem erwähnten Gemeinderat und Stimmbürger samt Intervention der Geschäftsprüfungskommission anderseits führten letztlich allesamt zu keiner einvernehmlichen Lösung.
3. Mit Eingabe vom 13.04.2006 liessen drei Gemeinderäte bzw. fünf Stimmbürger Verfassungsbeschwerde bzw. Rekurs beim Verwaltungsgericht wegen Verletzung ihres Stimmrechts bzw. Missachtung der Gemeindeverfassung (Art. 73 GV) erheben mit den kostenfälligen Begehren, der angefochtene „Integrationsbeschluss“ betreffend Überführung des Altersheims in den Betrieb des Pflegeheims sei aufzuheben und die Vorinstanz gerichtlich anzuweisen, keine Handlungen vorzunehmen, die dem Vollzug jenes Beschlusses dienen könnten; insbesondere seien die Buchführung, die Budgetierung sowie die Jahresrechnungen zwischen dem Altersheim (…) und dem Pflegeheim (…) weiterhin getrennt von einander zu führen. Zur Begründung brachten sie vor, dass die „vollständige Integration“ kompetenzwidrig durch den Gemeinderat beschlossen worden sei, ohne dass Art. 73 GV vorher durch den Souverän angepasst worden sei, womit ihr verfassungsmässiges Stimmrecht verletzt worden sei. Das Vorgehen der Vorinstanz sei darum nicht haltbar, weil durch jene „Absorptionsfusion“ einerseits die faktische und rechtliche Selbständigkeit des gemeindeeigenen Altersheims verloren ginge und als Folge davon mit einer Erhöhung der Pensionstaxen zu rechnen wäre, da diese wohl absehbar an die (höheren) Gebühren des Pflegeheims angepasst würden. Neu würde das Altersheim komplett durch die Organe der Stiftung und somit fremdbestimmt geführt, womit die politischen Behörden der Ortsgemeinde aber keine Mitbestimmungs- und Einflussmöglichkeiten mehr auf die Betriebsführung sowie die Taxhöhe im Altersheim hätten.
4. In der Vernehmlassung beantragte die Vorinstanz kostenfällige Abweisung der Stimmrechtsbeschwerde samt Zusatzantrag auf getrennte Buchführung. Den Einwänden der Beschwerdeführer hielt sie im Wesentlichen entgegen, dass die Betriebsführung des Altersheims schon mit der [undatierten] Vereinbarung zwischen ihr und der Stiftung des Pflegeheims [Gemeinderatsprotokoll darüber datiert vom 20.08.1993] faktisch ausgelagert worden sei, wobei sie sich ausdrücklich ein Interventionsrecht vorbehalten habe. Folglich könne keine Rede davon sein, dass sie keinen Einfluss [mehr] auf die Geschäfte und Betriebsführung der seit Mitte der 90-ziger Jahre damit betrauten Stiftungsorgane habe. Die zitierte Verfassungsbestimmung (Art. 73 GV) sei ausserdem erst viel später, nämlich 1999/2000 geschaffen worden, womit ihre heutige Interpretation durch die Beschwerdeführer zweifelsfrei nicht richtig sein könnte, wonach die Gemeinde das Altersheim zukünftig selbst – z.B. als eigenständiger Verwaltungszweig – führen müsste und die Auslagerung jener Aufgaben an Dritte seither unerlässlich einer Verfassungsänderung an der Urne durch das Stimmvolk der Ortsgemeinde bedurft hätte. Die bisher separat zwischen dem Altersheim und Pflegeheim vollzogenen Buchführungs- und Abrechnungspflichten seien hierzu ohne Belang, da nur das damalige Krankenpflegegesetz eine frühere Zusammenlegung der Administration zugunsten beider Institutionen (Spareffekt) verhindert hätte. Seit der Revision (2001) sei dies indes erlaubt und laut Regierung (Herbst 2005) sogar erwünscht.
5. Ein zweiter Schriftenwechsel brachte für das Gericht keine wesentlichen neuen Erkenntnisse hervor, bekräftigten und vertieften die Parteien darin doch erneut ihre gegensätzlichen Standpunkte betreffend Einhaltung bzw. Missachtung der Gemeindeverfassung einschliesslich der sich daraus ergebenden Konsequenzen bezüglich Ausübung des Stimmrechts.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Formell gilt es vorab die Eintretensfrage zu klären. Nach Art. 52 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, BR 370.100) ist zur Erhebung des Rekurses (inkl. Verfassungsbeschwerde) berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid (bzw. Erlass) berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung geltend macht. Vorliegend ist dazu erstellt, dass alle fünf Beschwerdeführer in der betreffenden Ortsgemeinde stimmberechtigt sind und sie durch die strittige Kompetenzverschiebung persönliche Nachteile erleiden könnten, indem sie eines Tages beim Aufenthalt im Altersheim allenfalls höhere Taxen bezahlen müssten. Auf die Stimmrechtsbeschwerde bzw. den Rekurs ist daher einzutreten.
2. a) Nach Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Kantonsverfassung (KV) beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht neu auch „Beschwerden“ wegen Verletzung von politischen Rechten. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf jenem Sachgebiet bestand früher schon gestützt auf Art. 13 Abs. 1 lit. f VGG. Materiell hat sich also nichts geändert; mit Ausnahme der Erweiterung der Spruchbefugnis auch für kantonale Abstimmungen und Wahlen (VGU V 06 1 E. 1a; V 05 6).
b) Materiell gewährleisten der Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) wie auch die Art. 9 ff. KV die politischen Rechte in abstrakter Weise. Sie ordnen und garantieren die elementaren Grundsätze und wichtigsten Prinzipien der demokratischen Teilnahme an der freien Willensbildung sowie an der Ausübung der jedem Bürger bzw. jeder Bürgerin zustehenden Stimm- und Wahlfreiheit in ihrem Gemeinde-, Kreis-, Bezirks- und Kantonsgebiet sowie auf Bundesebene. Im konkreten Fall stellt sich dazu die Frage, ob die Vorgehensweise der Vorinstanz angesichts der ganzen Vorgeschichte – wie der Führung und Leitung des Altersheimes seit vielen Jahrzehnten durch eine besondere Administration [Verwalter und Ordensschwestern], der Gründung einer Stiftung (1990/92) zum Betrieb eines Pflegeheims am selben Ort, der dazu zwischen Ortsgemeinde und Stiftung (im Zeitraum 1993-1996) speziell getroffenen Vereinbarung betreffend Betriebsführung beider Institutionen durch die Stiftungsorgane, die getätigten Abklärungen beim Kanton betreffend gemeinsamer Buchführung (1996) – vertretbar und rechtens war, oder ob sie damit gegen die erst 1999/2000 eingeführte Gemeindeverfassungsbestimmung (Art. 73 GV) verstiess.
c) In Anbetracht der geschilderten Betriebs- und Beschlussabläufe bezüglich der Führung und Leitung des gemeindeeigenen Altersheimes (…) seit Jahrzehnten durch Drittpersonen (zunächst bis in die 90-ziger Jahre durch einen Administrator sowie Ordensschwestern; anschliessend durch die Stiftungsorgane des neu gegründeten Pflegeheims) ist das Gericht zur Überzeugung gelangt, dass die strittige Kompetenzverschiebung faktisch bereits vor über 10 Jahren geschah, als dem paritätisch (je fünf Mitglieder aus allen drei Gründungsgemeinden) zusammengesetzten Stiftungsrat – unter gewissen Auflagen – sowohl die Vertretung nach aussen als auch die Betriebsführung im Innern des gemeinsam verwendeten Gebäudekomplexes auf Parz. 962 (Alters- und Pflegeheim) vertraglich übertragen wurde. In der seit anfangs 1994 gültigen Vereinbarung wurde im Gegenzug ausdrücklich noch ein „Veto-/Interventionsrecht“ zugunsten der Ortsgemeinde und Alleineigentümerin des Altersheimes einräumt, womit diese allfällig missliebige Beschlüsse des Stiftungsrats innert 7 Tagen hätte anfechten und so bei Bedarf wieder hätte rückgängig machen können. An dieser klaren Ausgangslage und Rollenverteilung haben später weder die Einführung des kommunalen Taxen-/Gebührenreglements für das Altersheim (1995/96), noch der Baurechtsvertrag mit den Stiftungsorganen für das neue Pflegeheim (1996), noch die getroffenen Abklärungen betreffend „gemeinsamer Buchführung“ für eine effiziente und sinnvolle Kombination Alters-/Pflegeheim (1996) aus Kostenspargründen etwas geändert. Namentlich der Abschluss des Baurechtsvertrags zeigte vielmehr gerade, dass das Eigentum am Bauland für das stiftungseigene Pflegeheim bzw. die ursprüngliche Sachherrschaft an der Parz. 962 weiterhin unverändert bei der Ortsgemeinde verbleiben sollte, wodurch deren Mitwirkungs- und Einflussmöglichkeiten auf die Baurechtsnehmerin (Stiftung/Pflegeheim) in einem zentralen und wichtigen Bereich (Tätigkeitsgebiet) gewahrt wurden. Dass bereits damals eine gewisse „operative Auslagerung“ elementarer Führungs- und Administrationsaufgaben - mit einem zwar noch verbesserungswürdigen Synergieeffekt - stattfand, wurde überdies zu Recht selbst von den Beschwerdeführern nicht ernsthaft bestritten bzw. in der Rekursschrift noch explizit anerkannt (Ziff. 3 S. 9). Inwiefern sich diese eindeutige Sachlage allein durch die erst viel später (1999) neu geschaffene Verfassungsbestimmung (Art. 73 GV) bzw. deren Inkraftsetzung (2000) indes verändert haben sollte, ist für das Gericht unklar geblieben. Bei Lichte betrachtet sollte damit im Nachhinein doch bloss endlich eine einwandfreie Rechtsgrundlage für das bereits seit Mitte der 90-ziger Jahre bilateral mit den Stiftungsorganen vereinbarte und faktisch auch vollzogene Handeln der Behörden auf Verfassungsstufe der Gemeinde verankert werden. An der bisher bewährten Anbindung und Verantwortung der Stiftungsorgane an die bzw. gegenüber der Ortsgemeinde sollte sich damit aber bestimmt nichts ändern. Aus dem Gesagten erhellt, dass die Ortsgemeinde weder vor noch nach der Einführung und Inkraftsetzung von Art. 73 GV jemals in eigner Regie (als unselbständiger Verwaltungszweig) und in ausschliesslich alleiniger Verantwortung (ohne Dritthilfe mit eigenem Dienstpersonal) ihr kommunales Altersheim betrieb. Folgerichtig kann dem erst 1999/2000 neu verankerten Art. 73 GV auch nicht jene engmaschige Bedeutung und Auslegung zukommen, wie dies hier die Beschwerdeführer offenkundig zu glauben scheinen. Mit dem romanischen Wort „menar“ (führen/leiten) war in diesem Kontext einzig und allein gemeint, dass die Ortsgemeinde ihren Einwohnern und Einwohnerinnen ein entsprechendes Altersheim vor Ort (weiterhin) aus öffentlichen Mitteln bereithalten bzw. zur freien Verfügung stellen sollten, wobei indes über die genaue Organisationsform sowie die konkrete Ausgestaltung des „zu führenden Betriebes für alte Menschen“ gerade nichts bestimmt wurde. Mit dem „Grundsatzentscheid“ für den Bestand und die Weiterführung des besagten Alterheimes wurde also weder etwas über die künftige Führung/Leitung jenes Betriebs noch über dessen Finanzierung (mit/ohne Annexbetrieb „Pflegeheim“) gesagt, was daher eine erneute und sogar erweiterte Aufgabenteilung zugunsten des operativ längst federführenden Stiftungsrats für beide alters- und pflegebedingten Dienstleistungsbetriebe eben gerade nicht ausschloss. Der angefochtene „Integrationsbeschluss“ vom Februar 2006 war darum auch ohne vorherige Verfassungsänderung des Art. 73 GV und folglich auch ohne vorherige Abstimmung in der Gemeinde (keine Stimmrechtsverletzung) möglich und rechtlich zulässig. Das kritisierte Handeln der Vorinstanz war somit durch Art. 73 GV – im Besonderen unter Berücksichtigung und Würdigung der während Jahrzehnten reibungslos funktionierenden Betriebsverhältnisse – gedeckt bzw. mit jener Verfassungsvorschrift durchaus noch vereinbar.
d) Entgegen der Darstellungen der Beschwerdeführer kann aus der gemeinsamen Buchführungs- und Jahresabrechungspflicht seit 2005/06 für beide Institutionen ebenso nichts Stichhaltiges hergeleitet werden, was auf eine unzulässige „Absorptionsfunktion“ bzw. auf einen kompletten Verlust der sowohl faktisch wie rechtlich fortbestehenden „Selbständigkeit“ der Eigentümerin des gemeindeeigenen Altersheims schliessen liesse. Abgesehen davon, dass entsprechende Anstrengungen für eine kostengünstigere und einfachere Administration zum Vorteil beider Heime unter einem Dach durch die Stiftungsorgane bereits viel früher (1996) unternommen wurden und diese damals einzig am (alten) Krankenversicherungsgesetz scheiterten (vgl. Auskunft/Antwort Gesundheitsamt GR von April 1996), gilt es seit 2001 (Revision/Anpassungen im KVG) bzw. den einschlägigen Neueinteilungen seit Herbst 2005 (RB vom 20./21.09.2005) betreffend „stationärer Pflege und Betreuung von Langzeitpatienten sowie betagten Personen ab 1. Januar 2006“ im Kanton Graubünden zudem nicht zu übersehen, dass sich die rechtlichen Grundlagen für einen gemischten Betrieb (Kombination Alters-/Pflegeheim) zugunsten der mit dem strittigen Integrationsbeschluss beweckten Kostenspargründe und Synergieeffekte weiterentwickelten. Dabei fällt materiell besonders ins Gewicht, das die Kosten im Altersheim dadurch unbestritten gesenkt werden konnten (Ausgleichszahlungen durch Vorinstanz für Betagte mit Pflegegrad weniger 2), was eines Tages auch den fünf Beschwerdeführern zu Gute kommen könnte. An jenem Privileg ändert die Aufhebung des Taxen-/Gebührenreglements für das Altersheim per 01.01.2006 inhaltlich nichts, zumal die Stiftungsorgane aufgrund ihrer Sachnähe und Professionalität auch besser geeignet sind, um die notwendigen Alters- und Pflegetarife jeweils einheitlich und rechtsgleich festzusetzen bzw. im Berufsalltag sinnvoll anzuwenden.
e) Zusammengefasst ergibt sich damit, dass weder von einer Verletzung des betreffenden Art. 73 GV noch von einer Missachtung des Stimmrechts im Sinne von Art. 34 Abs. 1 BV und Art. 9 ff. KV die Rede sein kann. Der angefochtene Entscheid erweist sich daher in jeder Beziehung als rechtens [verfassungskonform] und verhältnismässig, was im Ergebnis zur Abweisung der Verfassungsbeschwerde bzw. Stimmrechtsbeschwerde führt.
3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 75 VGG solidarisch je zu einem Fünftel (1/5) den Beschwerdeführern aufzuerlegen. Sie haben die Beschwerdegegnerin, welche sich durch einen freiberuflich tätigen Anwalt vertreten liess, überdies aussergerichtlich - nach dem gleichen Haftungs- und Kostenverteilschlüssel - angemessen zu entschädigen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'500.--
Fr.
204.--
zusammen
Fr.
1'704.--
gehen solidarisch zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Beschwerdeführer haben die Gemeinde … zudem aussergerichtlich solidarisch mit jeweils Fr. 300.-- pro Person, insgesamt also mit Fr. 1'500.-- (inkl. MWST), zu entschädigen.