V 06 11
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 9. Januar 2007
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gemeinderatssitzung
1. Im Nachgang an die Mitte der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts vorgenommenen Privatisierung des vormaligen …, des … und des … schloss die Gemeinde … im November 2001 mit den Verantwortlichen einer internationalen Investorengruppe unter Federführung der in … niedergelassenen … AG (SÜBA) eine Vereinbarung ab, an der sich auch noch die … AG sowie die … AG (Holding) beteiligten. In der Vereinbarung verpflichtete sich die Gemeinde u.a. zur Abtretung ihrer Aktienmehrheit an der … AG zu einem reduzierten Preis von 2,355 Mio. Fr.; im Gegenzug verpflichteten sich die SÜBA und die Holdung, mindestens 9 Mio. Fr. in die bauliche Sanierung und Erweiterung des … zu investieren.
Nach verschiedenen Vorkommnissen, einem erfolglosen politischen Vorstoss im Dezember 2002, mit welchem die Reprivatisierung des … verlangt wurde sowie zwei für die Bauherrschaft negativen Baubescheiden konnte die Gemeinde nach Durchführung eines Studienwettbewerbs der … AG am 25./28. September 2006 die anbegehrte Baubewilligung für die Realisierung des siegreichen Projektes erteilen. Parallel dazu wurde im Gemeinderat ein Vorstoss eingereicht, mit welchem wiederum die Reprivatisierung des … verlangt wurde.
In der Folge verzögerte sich aber die Realisierung erneut, weshalb der Gemeindevorstand den Verantwortlichen der … AG und der SÜBA/Holding verschiedentlich mit rechtlichen Schritten drohte für den Fall, dass das Projekt nun nicht umgehend nach den Vorgaben des Siegerprojekts und ohne qualitative Abstriche innerhalb der vertraglich vorgesehenen Frist bis Ende 2006 der Realisierung zugeführt werde. Seitens der österreichischen lnvestorengruppe wurde daraufhin ein Vorschlag vorgebracht, gemäss welchem sie Fr. 15 Mio. und die Gemeinde Fr. 5 Mio. beisteuern müssten. Ferner wurde eine Betriebsdefizitgarantie der Gemeinde in der Höhe von jährlich Fr. 300‘000.-- postuliert. Der ebenfalls zur Diskussion stehenden Reprivatisierung stand die lnvestorengruppe eher ablehnend gegenüber. Sie erklärte sich aber unter bestimmten Voraussetzungen (Beschränkung ihrer Leistungen auf eine Befreiungszahlung von 4,5 Mio. Fr.) zu entsprechenden Verhandlungen bereit, was aber zur Folge hätte, dass die Gemeinde nach Abzug des Aktienverkaufspreises und der Verzinsung rund Fr. 10.7 Mio. selber finanzieren müsste. Darüber hinaus müsste sie die gesamten (grossen) Lasten tragen, welche sich aus dem Betrieb ergeben.
Anlässlich der Gemeindeversammlung vom 5. Dezember 2006 hat der Gemeindevorstand die entsprechenden Zahlen präsentiert und die Stimmbürger über den Stand der Dinge informiert.
Im Vorfeld dieser Orientierung war der Gemeinderat immer wieder beim Gemeindevorstand vorstellig geworden und hatte konkrete Massnahmen gegen die … AG und die Investoren verlangt, für den Fall, dass das …projekt nun nicht innert nützlicher Frist gemäss den Vorgaben des Siegerprojekts realisiert werde. Die Gemeinderatfraktion FDP … reichte dem Gemeindevorstand deshalb bereits am 23. November 2006 ein Papier mit dem Titel „… AG, Fragestellung unter dem Traktandum Varia“ eingereicht, in welchem vom Gemeindevorstand die Beantwortung verschiedener Fragen (so u.a. Art der geplanten Massnahmen und zeitlicher Rahmen zur Durchsetzung des mit der Investorengruppe eingegangenen Vertrages; ob Schadenersatzforderungen an die … AG bezüglich Nichteinhaltung des Vertrages vorgesehen seien; ob Überlegungen hinsichtlich eines Alternativstandortes für ein … getroffen würden) und die Aufnahme eines fixen Traktandums „…“ für jede weitere Gemeinderatssitzung verlangt wurde.
Der Gemeindevorstand nahm daraufhin für die Gemeinderatssitzung vom 14. Dezember 2006 ein entsprechendes Geschäft auf die Traktandenliste, um die gestellten Fragen zu beantworten. In Anbetracht der Komplexität der Materie und weil die Fragenbeantwortung die Rechtsposition der Gemeinde gegenüber den Partnern aus der Vereinbarung als gefährdet erschien, sah der Gemeindevorstand bei der Einladung vor, dieses Geschäft unter Ausschluss der Öffentlichkeit und der Medien zu beraten.
2. Dagegen reichte der in … wohnhafte … am 11. Dezember 2006 beim Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Rekurs/Verfassungsbeschwerde ein mit dem Antrag, es seien der angefochtene Entscheid aufzuheben und die zuständigen Gemeindeorgane anzuweisen, alle Sitzungen, welche den Umbau/Neubau des …, Vertragsverhandlungen/Vertragsabschlüsse mit der … AG zum Inhalt hätten, in öffentlichen und zum Voraus publizierten Sitzungen abzuhalten. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass die vorgesehene Information und Beratung des Traktandums unter Ausschluss der Öffentlichkeit unzulässig sei. Gemäss Art. 38 Abs. 4 Gemeindeverfassung seien die Sitzungen des Gemeinderats grundsätzlich öffentlich. Die in Art. 38 Abs. 5 GV enthaltenen Voraussetzungen für eine Einschränkung der Öffentlichkeit seien nicht gegeben, weil nicht ersichtlich sei, dass Amtsgeheimnisse verletzt und auch die Privatsphäre von Personen betroffen würden. Entsprechend lasse sich der Ausschluss der Öffentlichkeit auch nicht rechtfertigen.
3. Gleichentags wies der Instruktionsrichter die Gemeinde … superprovisorisch an, an der Sitzung des Gemeinderates vom 14. Dezember 2006 auf eine Behandlung des Traktandums „Umbau/Neubau des … unter Ausschluss der Öffentlichkeit“ zu verzichten.
4. Die Gemeinde … liess Abweisung beantragen. Gemäss Art. 38 Abs. 4 GV seien die Sitzungen des Gemeinderates zwar grundsätzlich öffentlich, doch seien in Art. 38 Abs. 5 GV aber Ausnahmen vorgesehen, welche einen Ausschluss der Öffentlichkeit zur Wahrung von Amtsgeheimnissen und zum Schutz privater Rechte für zulässig erklären würden. Eine weitergehende Vorschrift enthalte sodann Art. 28 des Geschäftsreglementes des Gemeinderates, wonach der Gemeinderat beim Vorliegen wichtiger Gründe beschliessen könne, die Verhandlungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu führen. Im konkreten Fall müsse das Vorliegen von wichtigen Gründen, welche einen Ausschluss der Öffentlichkeit rechtfertigen würden, bejaht werden, weil im Rahmen der Beantwortung der gestellten Fragen der Gemeindevorstand seine Rechtspositionen darlegen und auch auf Schwachpunkte der eigenen Position hinweisen müsse, um die Variantenwahl zu begründen. Wenn all dies im Rahmen einer öffentlichen Sitzung stattfinden müsste und dadurch auch die Vertragspartner davon Kenntnis erhalten würden, würde die Position der Gemeinde geschwächt. Der Ausschluss der Öffentlichkeit rechtfertige sich aber auch mit dem Hinweis auf die Geheimhaltungsinteressen. Gemeindevorstandssitzungen und die Tätigkeit der Verwaltung seien nicht öffentlich. Immerhin habe der Vorstand gestützt auf Art. 11 Abs. 3 GG die Pflicht, die Bevölkerung periodisch über ihre Tätigkeit zu informieren und Art. 43 GV sehe das lnterpellationsrecht der Gemeinderäte vor. Die Auskunftspflicht gehe aber nicht weiter als die Pflicht zur Wahrung des Amtsgeheimnisses. Vorliegend bestehe ein berechtigtes Interesse an der Geheimhaltung der Strategieüberlegungen und Rechtsbeurteilungen des Gemeindevorstandes. Auf der anderen Seite sei es im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit gerechtfertigt, den Gemeinderat - unter Ausschluss der Öffentlichkeit - über die Überlegungen und Beurteilungen des Vorstandes zu orientieren, weil der Gemeinderat selber der Geheimhaltungspflicht unterstehe.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Formell gilt es vorab, die Eintretensfrage zu klären. Nach Art. 52 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG) ist zur Erhebung eines Rekurses bzw. einer Verfassungsbeschwerde berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung geltend macht.
b) Vorliegend ist unbestritten, dass der Gemeindevorstand dem Gemeinderat mit der Zustellung der Traktandenliste erst einen Antrag gestellt hat, das Traktandum „…“ unter Ausschluss der Öffentlichkeit und der Medien zu beraten, mithin der Gemeinderat noch gar nicht über die damit einhergehende Frage des Ausschlusses abschliessend befinden konnte. Auch wenn entsprechend noch kein anfechtbarer Beschluss vorliegt, rechtfertigt es sich in analoger Anwendung der von der Rechtsprechung zur Stimmrechtsbeschwerde entwickelten Grundsätze bereits den vom Gemeindevorstand gestellten Antrag zur Information und Beratung des Traktandums unter Ausschluss der Öffentlichkeit und der Medien als anfechtbar zu qualifizieren. Nachdem unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer als in der betreffenden Gemeinde Stimmberechtigter durch das vom Gemeindevorstand geplante Vorgehen möglicherweise in seinem Anspruch auf freie Willensbildung tangiert und damit in seinen schutzwürdigen Interessen verletzt werden könnte, kann er im Sinne der erwähnten Bestimmung als grundsätzlich legitimiert qualifiziert und auf das vom ihm erhobene Rechtsmittel „Rekurs/Stimmrechtsbeschwerde“ kann (mit nachstehend in lit. c umschriebener Einschränkung) im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde ohne weiteres eingetreten werden.
c) Nicht eingetreten werden kann auf das Rechtsmittel, als der Beschwerdeführer damit verlangt, die Gemeinde sei anzuweisen, alle Sitzungen, welche den Umbau/Neubau des …, Vertragsverhandlungen/Vertragsabschlüsse mit der Bäder AG zum Inhalt hätten, in öffentlichen und zum Voraus publizierten Sitzungen abzuhalten. Der Beschwerdeführer scheint übersehen zu haben, dass dem Verwaltungsgericht diesbezüglich eine Prüfung dieses Antrages bereits mangels funktionaler Zuständigkeit versagt ist. Der Ausschluss der Öffentlichkeit ist nämlich lediglich für ein einzelnes, anlässlich einer konkreten Sitzung traktandiertes Geschäft (Information und Besprechung über das weitere Vorgehen in Sachen …) vorgesehen worden. Entsprechend kann auch nur die Prüfung der Rechtmässigkeit dieses auf ein Traktandum bezogenen Ausschlusses der Öffentlichkeit Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden.
2. a) Nach Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Kantonsverfassung (KV) beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht neu auch „Beschwerden“ wegen Verletzung von politischen Rechten. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf jenem Sachgebiet bestand früher schon gestützt auf Art. 13 Abs. 1 lit. f aVGG und findet sich nunmehr in Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG. Materiell hat sich nichts geändert; mit Ausnahme der Erweiterung der Spruchbefugnis auch für kantonale Abstimmungen und Wahlen (VGU V 06 1 E. 1a; V 05 6).
b) Materiell gewährleisten der Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) wie auch die Art. 9 ff. KV die politischen Rechte in abstrakter Weise. Sie ordnen und garantieren die elementaren Grundsätze und wichtigsten Prinzipien der demokratischen Teilnahme an der freien Willensbildung sowie an der Ausübung der Stimm- und Wahlfreiheit auf allen Staatsebenen. Die streitige Einschränkung stützt sich im Wesentlichen auf Art. 38 GV sowie - gemäss den gemeindlichen Ausführungen in ihrer Vernehmlassung - auf Art. 28 des kommunalen Geschäftsreglementes des Gemeinderates. Wie es sich hinsichtlich der Anwendbarkeit des eben erwähnten (im Vergleich zum abschliessend formulierten Art. 38 Abs. 5 GV letztlich eine weitergehende Umschreibung [wichtige Gründe] enthaltenden) Artikels des Geschäftsreglementes verhält, kann offen gelassen werden, weil sich der Ausschluss der Öffentlichkeit von der Information und Beratung des gerügten Traktandums bereits direkt gestützt auf 38 Abs. 5 GV als rechtens erweist, wie nachstehend noch darzulegen ist.
c) Gemäss Art. 38 GV sind die Sitzungen des Gemeinderats grundsätzlich öffentlich (Abs. 4 Satz 1). Zur Wahrung von Amtsgeheimnissen und von schützenswerten privaten Rechten werden bei Sachgeschäften oder Personalwahlen die Sitzungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit und der Medienvertreter durchgeführt (Abs. 5).
Mit dieser Bestimmung ist eine hinreichende gesetzliche Grundlage geschaffen worden, um unter bestimmten Voraussetzungen die Öffentlichkeit von den Beratungen ausnahmsweise auszuschliessen, so dann, wenn Amtsgeheimnisse gewahrt werden müssen. Vorliegend steht denn auch die Frage im Vordergrund, ob die von der Gemeinde geltend gemachten Überlegungen den streitigen Ausschluss unter dem Titel des in der Gemeindeverfassung aufgeführten Tatbestandes des „Amtsgeheimnisses“ als rechtens erscheinen lassen. Dies ist im Rahmen einer Interessenabwägung zu prüfen, wobei insbesondere auf die Frage einzugehen ist, ob die von der Gemeinde ins Feld geführten Überlegungen am (zeitlich begrenzten) Zurückhalten von Informationen gegenüber der Öffentlichkeit und der Medienvertreter das Interesse des Bürgers an einer umfassenden Information über ein laufendes Geschäft, das zu einem noch nicht näher definierten Zeitpunkt Gegenstand einer nachgelagerte Abstimmung bilden kann, zu überwiegen vermag.
d) Unbestritten ist, dass die Stimmbürger anlässlich der Gemeindeversammlung vom 5. Dezember 2006 umfassend über die allgemeine Situation „… Sanierung/Erweiterung“ und insbesondere auch über die beiden im Vordergrund stehenden Vorgehensmöglichkeiten (Projektrealisierung durch die Bäder AG; Verwirklichung des Projekts durch die Gemeinde unter entsprechender Teilaufhebung des Baurechts) orientiert worden sind; ebenso dass sie über die Folgen und finanziellen Konsequenzen der beiden Varianten ins Bild gesetzt worden sind.
Fest steht auch, dass sich der Gemeindevorstand aufgrund der gemeinderätlichen FDP-Fraktion verlangten Fragenbeantwortung - mit welcher zusätzlich zu den beiden erwähnten Lösungsmöglichkeiten auch noch die Frage einer allfälligen Schadenersatzklage gegen die … AG [sowie die SÜBA und die Holding] aufgeworfen wurde - auf den Standpunkt gestellt hat, dass er, um die eigenen Rechtsposition nicht zu gefährden, die Information unter Ausschluss der Öffentlichkeit vornehmen müsse, weil er damit unweigerlich die von ihm gegenüber den Vertragspartnern vertretene Rechtsposition offen legen müsse. Dies sei deshalb äusserst problematisch, weil es bei der Darstellung der möglichen Vorgehensvarianten gerade bei einem solch komplexen Vertragsgebilde wie bei der Vereinbarung vom November 2001 unumgänglich sei, auch auf die Schwachpunkte der eigenen Argumentation hinzuweisen, da diese den Entscheid über die Variantenwahl entscheidend zu beeinflussen vermöchten.
Die vom Gemeindevorstand gemachten Ausführungen lassen sich ohne weiteres unter Art. 38 Abs. 5 GV subsumieren und ein Ausschluss der Öffentlichkeit zum jetzigen Zeitpunkt und im jetzigen Stadium der Verhandlungen ist unter dem Titel „Wahrung von Amtsgeheimnissen“ auch ohne weiteres vertretbar. Mit seinen Einwänden legt der Gemeindevorstand rechtsgenüglich dar, dass ein das private Interesse an „sofortiger“ Information überwiegendes öffentliches Interesse an Geheimhaltung der von ihm verfolgten Strategie besteht. Würde nämlich das Ergebnis der Beratungen im Gemeinderat und die in diesem Zusammenhang vom Gemeindevorstand erteilten Auskünfte in einer öffentlichen Beratung und im Beisein der Medienvertreter gemacht, wären diese umgehend auch den Vertragspartnern zugänglich mit der unerwünschten Konsequenz, dass die gemeindeeigene Verhandlungsposition bei der Verfolgung der verschiedenen im Raum stehenden Varianten massiv geschwächt würde oder dass ihr entsprechende Verlautbarungen an der Gemeinderatssitzung gar im Rahmen einer nachgelagerten gerichtlichen Auseinandersetzung entgegen gehalten werden könnten. Wenn daher der Gemeindevorstand in diesem komplexen und für die Gemeinde wichtigen Geschäft die Strategie ebenso wie die Beurteilung der sich in diesem Zusammenhang stellenden Rechtsfragen sowie deren Gewichtung in prozessualer Hinsicht unter den Tatbestand „Amtsgeheimnis“ subsumiert und daher denn auch den Ausschluss der Öffentlichkeit von der Information und Beratung beantragt hat, lässt sich dies nicht beanstanden. Letztlich lässt sich sohl nur mit dieser Massnahme verhindern, dass die eigene Rechtsposition zum jetzigen Zeitpunkt nicht unnötig gefährdet wird (vgl. hierzu auch die entsprechende Äusserung des Gemeindepräsidenten in der Engadiner Post vom 14. Dezember 2006). Nicht übersehen werden darf sodann, dass mit dem vom Gemeindevorstand gewählten Vorgehen auch dem den Gemeinderäten zustehenden Interpellationsrecht, wonach diese vom Gemeindevorstand Auskünfte verlangen können, angemessen Rechnung getragen werden kann. Dies steht letztlich auch nicht im Widerspruch mit der Subsumierung des gemeindlichen Vorgehens unter den in Art. 38 Abs. 5 GV aufgeführten Tatbestand, weil der Gemeinderat selbst der Pflicht zur Geheimhaltung untersteht.
Damit ist gesagt, dass das mit dem Ausschluss einhergehende Zurückbehalten von Hintergrundinformationen betreffend das für und wider der verschiedenen Vorgehensvarianten gegenüber der Öffentlichkeit zum jetzigen Zeitpunkt und Verfahrensstadium in einem gewichtigen öffentlichen Interesse liegt, welche das Interesse des Beschwerdeführers, sofort darüber informiert zu werden, bei weitem überwiegt.
Das gemeindliche Vorgehen erweist sich auch als verhältnismässig. Dies deshalb, weil es sich lediglich um ein zeitlich beschränktes Zurückhalten von Informationen handelt und zudem auch nur mit dieser Massnahme sichergestellt werden, dass die vom Gemeindevorstand im Zusammenhang mit der Fragenbeantwortung abzugebenden Informationen, insbesondere jene bezüglich Massnahmen und Schadenersatzforderungen gegenüber den Vertragspartnern, nicht umgehend in der breiten Öffentlichkeit diskutiert werden und damit unnötigerweise die Rechtsposition der Gemeinde schwächen. Zu Recht weist die Gemeinde in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Stimmbürger ja - wie oben erwähnt - am 5. Dezember 2006 über die Problematik allgemein orientiert worden sind und zu gegebener Zeit auch noch umfassend darüber orientiert werden könnten, welche Gründe für und gegen die (zwecks Durchsetzung des Vertragsinhaltes bzw. zwecks Realisierung der seit Jahren anstehenden …-Sanierung/-Erweiterung geplanten) einzelnen Vorgehensweisen sprechen würden. Dies wird spätestens dann der Fall sein, wenn die Stimmbürger definitiv über eine der beiden im Vordergrund stehenden Varianten zu befinden haben werden.
d) Letztlich ist festzuhalten, dass sich der streitige Ausschluss der Öffentlichkeit auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage stützt (Art. 38 Abs. 5 GV). Am Ausschluss der Öffentlichkeit besteht zum jetzigen Zeitpunkt und Verfahrensstadium ein das private Interesse des Beschwerdeführers bei weitem überwiegendes öffentliches Interesse und angesichts der engen zeitlichen und inhaltlichen Begrenzung lässt sich der Ausschluss auch unter der Optik des Verhältnismässigkeitsprinzipes betrachtet nicht beanstanden. - Damit erweist sich aber die Verfassungsbeschwerde als unbegründet, weshalb sie denn auch abzuweisen ist, soweit auf sie eingetreten werden kann.
3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers, welcher überdies die anwaltlich vertretene Gemeinde aussergerichtlich angemessen zu entschädigen hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten werden kann.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1’000.--
Fr.
266.--
zusammen
Fr.
1'266.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.