VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 20 71
1. Kammer
VorsitzRacioppi
RichterInvon Salis, Meisser
AktuarGross
URTEIL
vom 21. September 2020
in der Streitsache
A._____,
B._____,
beide vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Andrea-Franco Stöhr,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Frank Schuler,
Beschwerdegegnerin
betreffend Verkehrsbeschränkung (Prozessbeschwerde)
1. Es geht um die Zufahrt zu den Parzellen Nr. Z.1._____ und Nr. Z.2._____ im Grundbuch der Gemeinde Y._____ über eine Strasse der Gemeinde X._____. Von der Via C._____ in der Gemeinde Y._____ sind die Parzellen nur über eine Treppe erschlossen. Offenbar besteht keine Möglichkeit über die Gemeinde Y._____ mit dem Fahrzeug zu den Parzellen zu gelangen. A._____ und B._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) fahren über das Gemeindegebiet X._____ über die Via D._____ zu den Liegenschaften. Diese Strasse hat ein Fahrverbot signalisiert. Gemäss Generellem Erschlliessungsplan (GEP) ist die Strasse ab dem Fahrverbot ein Wanderweg. Anwohner dürften den Weg befahren. Gestützt auf diese Signalisation haben die Beschwerdeführer diese Zufahrt zu ihren Parzellen benutzt. Das Fahrverbot war für Anwohner aufgehoben und die Beschwerdeführer galten als Anwohner, wenn auch auf dem Gebiet der Gemeinde Y._____ und nicht der Gemeinde X._____.
2. Die Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) hat offenbar die Zusatztafel "Anwohner gestattet" ersetzen lassen mit der Tafel "Zubringerdienst bis Via D._____ gestattet". Durch diese Zusatztafel würden die Beschwerdeführer nicht mehr über die Via D._____ zu ihren Parzellen in der Gemeinde Y._____ gelangen können. Diese neue Zusatz-tafel soll bereits im Herbst 2019 montiert worden sein.
3. Die Beschwerdegegnerin wurde in der Folge darauf hingewiesen, dass nicht das korrekte Verfahren für die Verkehrsanordnung durchgeführt worden sei. Die Beschwerdegegnerin anerkannte diesen Einwand und unterbreitete der Kantonspolizei die neue Verkehrsanordnung zur Genehmigung. Nach Genehmigung der Kantonspolizei wurde die geplante Verkehrsanordnung am 7. März 2020 im Amtsblatt publiziert mit der Möglichkeit, innert 30 Tagen Einwendungen und Stellungnahmen einzureichen. Nachdem keine Einwendungen und Stellungnahmen eingegangen waren, beschloss der Vorstand der Beschwerdegegnerin die Verkehrsbeschränkung und publizierte diese am 20. April 2020 im Amts-blatt.
Obwohl die Signalisation offenbar schon angebracht war (also Fahrverbot und Zusatztafel "Zubringerdienst bis Via D._____ gestattet"), stand in der Publikation, dass die Massnahme nach Ablauf der Beschwerdefrist mit dem Anbringen der entsprechenden Signalisation in Kraft trete.
4. Gegen die Verkehrsbeschränkung liessen die Beschwerdeführer Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erheben. Sie forderten superprovisorisch die Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Sie seien auf die Zufahrt angewiesen (Einkäufe, Covid-19, Erschliessung seit Jahren benutzt, etc.). Vorsorgliche Massnahmen wurden keine (sic !) gefordert.
5. Der im (Haupt-) Verfahren U 20 48 zuständige Instruktionsrichter hat mit Verfügung vom 22. Juni 2020 die aufschiebende Wirkung nicht gewährt und dafür das Verfahren für dringlich erklärt.
6. Dagegen haben die zwei Beschwerdeführer Prozessbeschwerde erheben lassen. Sie beantragen die Aufhebung der Verfügung und die Gewährung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde im Verfahren U 20 48 bis zum rechtskräftigen Entscheid.
Der Instruktionsrichter habe gestützt auf einen falschen Sachverhalt entschieden. Die ursprüngliche Signalisation (also die Fahrverbotstafel) sei nicht unter Einhaltung des gesetzlichen Verfahrens angebracht worden. Daher wäre mit der aufschiebenden Wirkung das Fahrverbot zwar noch angebracht, aber nicht gültig, weil nicht korrekt beschlossen.
7. Der Instruktionsrichter im jetzigen Prozessbeschwerdeverfahren (U 20 71) deklarierte dasselbe für dringlich.
8. Die Beschwerdegegnerin beantragt die Abweisung der Prozess-beschwerde. Der Sachverhalt sei korrekt wiedergegeben. Die Beschwerde-führer hätten die Verfügung falsch gelesen. Das Fahrverbot sei bereits angebracht gewesen. Die Zusatztafel mit dem genehmigten Hinweis sei noch nicht angebracht worden. Somit stehe dort weiterhin "Anwohner gestattet".
Das Fahrverbot sei unbestrittenermassen seit 1995 angebracht. Daher sei der angefochtene Beschluss der Beschwerdegegnerin bereits in Kraft getreten. Daher spiele die Rechtmässigkeit der Verfügung aus dem Jahre 1995 keine Rolle. Hinsichtlich der Signalisation ändere sich nichts, sollte die Prozessbeschwerde gutgeheissen werden. Der Beschluss der Beschwerdegegnerin von 1995 bilde nämlich nicht Gegenstand des Verfahrens U 20 48.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt ist hier die Verfügung vom 22. Juni 2020 (U 20 48 a), worin der Instruktionsrichter des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden das Gesuch der Beschwerdeführer vom 20. Mai 2020 betreffend Gewährung der aufschiebenden Wirkung für das hängige Verfahren (U 20 48 betreffend Verkehrsbeschränkung) gestützt auf Art. 53 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) ablehnte, in Anwendung von Art. 39 Abs. 2 lit. a VRG das Verfahren dafür jedoch für dringlich erklärte (vgl. dazu Ziff. 1 und 2 des Verfügungsdispositivs, S. 7). Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um eine verfahrensleitende Anordnung, mit welcher nicht abschliessend über die Zulässigkeit und Rechtsmässigkeit der umstrittenen Verkehrsbeschränkung entschieden worden ist. Die angefochtene Verfügung ist folglich bloss als ein verfahrensrechtlicher Schritt auf dem Weg zum Endentscheid zu würdigen (BGE 117 Ia 253 E.1a). Derartige prozessleitende Verfügungen können gemäss Art. 49 Abs. 4 lit. a VRG nur dann beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn sie für die betroffene Partei einen Nachteil zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] U 11 86 vom 31. Januar 2012 E.1 und U 14 73 vom 16. Oktober 2014 E.1b). Für die Annahme eines solchen Nachteils genügt analog der Rechtsprechung zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) ein tatsächliches Interesse (vgl. BGE 130 II 49 E.1.1 m.w.H.). Wenn die Beschwerdeführer zufolge Nichterteilung der aufschiebenden Wirkung bis zum Entscheid in der Hauptsache von der Zufahrtsberechtigung zu ihren Liegenschaften ausgeschlossen bzw. bei deren weiteren Benutzung amtlich gebüsst werden könnten, ist ein möglicher Nachteil durch den abschlägigen Entscheid betreffend aufschiebende Wirkung für die beiden betroffenen Beschwerdeführer zumindest erkennbar und plausibel. Es ist deshalb vorliegend von einem tauglichen Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 49 Abs. 4 lit. a VRG auszugehen. Bei prozessleitenden Verfügungen beträgt die Beschwerdefrist gemäss Art. 42 VRG zehn Tage. Die eingereichte Prozessbeschwerde datiert vom 3. Juli 2020 und ist in schriftlicher Form mit einem Rechtsbegehren, dem Sachverhalt und einer Begründung gemäss Art. 38 Abs. 1 VRG korrekt abgefasst worden. Da die übrigen Prozessvoraussetzungen auch zu keinen Beanstandungen Anlass geben, ist somit auf die frist- und formgerechte Prozessbeschwerde einzutreten.
2.1. Die Sachverhaltsschilderung unter Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung ist zwar kurz, sie musste aber auch nicht länger sein. Es ging lediglich darum, den Streitgegenstand darzulegen. Das Verfahren zum Erlass einer Verkehrsanordnung ist zweistufig. Zuerst bedarf es einer Bewilligung der Kantonspolizei Graubünden (KAPO). Darauf erfolgt eine Art 'Mitwirkungsverfahren', mit der Möglichkeit der potentiell Betroffenen sich zur Publikation der beabsichtigten Verkehrsanordnung äussern zu können und allfällige Einwendungen dagegen anzubringen. Erst im Anschluss daran kann die Verkehrsanordnung beschlossen und amtlich publiziert werden.
2.2. In der Zusammenfassung der angefochtenen Verfügung (Ziff. 1 Satz 2) – welche von den Beschwerdeführern bzw. ihrem Anwalt offenkundig falsch verstanden wurde – wird verkürzt festgehalten, dass keine Beanstandungen gegen die Bewilligung der KAPO und die Publikation der beabsichtigten Verkehrsanordnungen im 'Mitwirkungsverfahren' eingegangen sind.
2.3. Die aktuelle Signalisation ist allerdings unklar geblieben; insbesondere ob die neue Zusatztafel "Zubringerdienst bis Via D._____ gestattet" bereits im Herbst 2019 montiert wurde (Variante 1) – wie in der angefochtenen Verfügung des Instruktionsrichters (E.7) sowie in der Prozessbeschwerde von den Beschwerdeführern (Ziff. 18 S. 6) behauptet – oder ob diese Zusatztafel noch nicht montiert wurde (Variante 2) – wie vom Anwalt der Beschwerdegegnerin in seiner Vernehmlassung (Ziff. 3 am Ende) behauptet. Für das Gericht stellt sich hier vorweg die Frage, ob diese unterschiedlichen Sachverhaltsdarstellungen rechtlich von Relevanz sind.
2.3.1. Laut Variante 1 besteht derzeit die Signalisation "Fahrverbot mit Zusatztafel Anwohner gestattet". Wird in diesem Fall die aufschiebende Wirkung der Beschwerde gewährt, so bleibt die alte Signalisation bestehen. Aufgrund dieser Signalisation könnten die Beschwerdeführer – vor dem Hintergrund des Fahrverbots – weiterhin die Strasse benutzen. Offen bleibt, ob privatrechtliche Ansprüche der Nutzung entgegenstehen könnten, da die Strassensanierung offenbar durch andere Anwohner finanziert wurde.
2.3.2. Laut Variante 2 liegt ein "Fahrverbot mit neuer Zusatztafel" vor. Wird die aufschiebende Wirkung gewährt, so bleibt die Signalisation bestehen, weil nicht gefordert wurde, dass die Zusatztafel mit der bisherigen ersetzt werden soll. Es wurden hierzu keine vorsorglichen Massnahmen beantragt. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass die Zusatztafel nur mit dem Fahrverbot eine Funktion habe und die Verbotstafel von 1995 nicht im korrekten Verfahren bewilligt worden sei, weshalb die Fahrverbotstafel nichtig sei. Wenn dem so wäre, dürften die Beschwerdeführer durch die Gewährung der aufschiebenden Wirkung weiterhin zu ihren Häusern bzw. Liegenschaften gelangen. Würde die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführer büssen, könnten diese die Busse anfechten und geltend machen, die Signalisation sei – da nicht korrekt verfügt worden – unzulässig.
2.3.3. Bei beiden Sachverhaltsvarianten hätten die Beschwerdeführer also einen gewissen 'Nutzen' durch die Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Im angefochtenen Entscheid wurde dies aber anders gesehen, weshalb dort aus diesem Grund keine Güterabwägung vorgenommen wurde.
2.3.4. Nach Auffassung des Gerichts hätten die Beschwerdeführer einen Vorteil durch die Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Die Beschwerdeführer bzw. deren Anwalt hat aber die Rechtsbegehren unglücklich formuliert. Nebst der aufschiebenden Wirkung in einem Verfahren mit bestehenden Tafeln hätte der Anwalt als vorsorgliche Massnahme beantragen können, dass seine Mandanten (Beschwerdeführer) bis zum Abschluss des Verfahrens die Zufahrt nutzen können (allenfalls nur einmal täglich); oder sonst hätte er die Entfernung der neuen Zusatztafel und das Anbringen der alten Zusatztafel als vorsorgliche Massnahme fordern können; dies unabhängig davon, ob das Fahrverbot 1995 korrekt beschlossen wurde.
2.3.5. Sollten die Beschwerdeführer durch die Gewährung der aufschiebenden Wirkung einen Vorteil erlangen können, so ist eine Güterabwägung vorzunehmen. Vor dem Hintergrund, dass die Beschwerdeführer offensichtlich seit Jahren die Strasse aufgrund der Zusatztafel "Anwohner gestattet" genutzt haben, wäre es unverhältnismässig, die aufschiebende Wirkung für die Dauer des (Haupt-) Verfahrens U 20 48 nicht zu gewähren. Dies gilt umso mehr, als durch die Dringlicherklärung ein Urteil in der Streitsache voraussichtlich noch im vorliegenden Jahr erfolgen wird. Die allenfalls weiterhin gewährte Nutzung der Strasse wäre für eine kurze Zeitdauer. Das Interesse der Beschwerdegegnerin – und nicht von allfälligen Privaten, was nicht Gegenstand dieses Verfahrens ist – den Fahrzeugverkehr im hinteren Teilstück des Wanderweges zu unterbinden, ist aufgrund der Tatsache, dass es sich um zwei Häuser handelt und ein Beschwerdeführer dort auch nicht seinen Hauptwohnsitz hat, von geringerer Bedeutung.
2.3.6. Entgegen der Ansicht des Instruktionsrichters hat die aufschiebende Wirkung im vorliegenden Fall durchaus eine Bedeutung. Denn eine Fahrverbotstafel mit Zusatz darf nur zu einer Busse führen, wenn diese Verkehrsanordnung korrekt verfügt wurde. Mit der aufschiebenden Wirkung wären die Tafeln zwar stets noch platziert, aber die verfügte Verkehrsanordnung wäre noch nicht in Rechtskraft. Den Verkehrstafeln würde damit die Grundlage für die Wirksamkeit aufgrund der angefochtenen Verkehrsanordnung fehlen.
2.3.7. Ob das angeordnete Fahrverbot aufgrund des Beschlusses von 1995 weiterhin Wirksamkeit hätte, muss hier nicht geklärt werden. Diese Frage ist im Rahmen einer Beschwerde gegen eine Busse für das Befahren trotz Fahrverbots zu klären und nicht vorliegend bei der prozessualen Beurteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde vom 3. Juli 2020.
2.3.8. Die Prozessbeschwerde ist demnach gutzuheissen. Das heisst aber nicht, dass die Beschwerdegegnerin – sollte sie der Ansicht sein, das Fahrverbot sei 1995 korrekt verfügt worden – die Beschwerdeführer büssen dürfte, falls diese die Strasse nach dem Fahrverbotsschild befahren würden. Die Beschwerdeführer könnten diesfalls die Busse anfechten und geltend machen, die Grundlage für die Busse sei ungenügend, da das Fahrverbot von 1995 – weil nicht im korrekten Verfahren erlassen – nichtig sei. Eine Nichtigkeit hätte die Unwirksamkeit des Verbots von Anfang an zur Folge (vgl. dazu auch BGE 128 IV 184 E.4.2).
2.3.9. Zusammengefasst ergibt sich, dass der Beschwerde (antragsgemäss) die aufschiebende Wirkung nach Art. 53 Abs. 2 VRG zu erteilen gewesen wäre und die Prozessbeschwerde hier somit gutzuheissen ist.
3.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden keine Kosten erhoben. Nach Art. 72 Abs. 3 VRG wird die Kostenregelung von der in der Hauptsache zuständigen Behörde – hier also vom Verwaltungsgericht – getroffen.
3.2. Aussergerichtlich hat der Anwalt der Beschwerdeführer für seine 9-seitige Prozessbeschwerde und die Replik von drei Seiten am 17. August 2020 eine Honorarnote über gesamthaft Fr. 5'134.10 beim Gericht eingereicht (20 Stunden Jurist und 2 Stunden Anwalt). Es wurde dabei aber die angefochtene Verfügung des Instruktionsrichters falsch verstanden (Ziff. 1 Satz 2), obwohl man sie gar nicht so verstehen konnte, wie dies die Beschwerdeführer in der Prozessbeschwerde effektiv getan haben. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG sind zudem nur "die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen". Im konkreten Fall erachtet das Gericht ermessensweise eine Parteientschädigung von pauschal Fr. 1'000.-- (inkl. MWST) für angemessen. Diese Entschädigung für die Beschwerdeführer geht vorliegend zu Lasten der Gerichtskasse.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Prozessbeschwerde wird gutgeheissen und der Beschwerde im Verfahren U 20 48 wird die aufschiebende Wirkung gewährt.
2. Die bestehende Signalisation bleibt bis zum Abschluss des Verfahrens U 20 48 angebracht.
3. Das Verfahren ist kostenlos.
4. A._____ und B._____ werden für das Prozessbeschwerdeverfahren mit Fr. 1'000.-- pauschal aus der Gerichtskasse entschädigt.
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