VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 20 12
1. Kammer
VorsitzAudétat
RichterRacioppi, von Salis
Aktuarin ad hocBundi
URTEIL
vom 13. August 2020
in der Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Angelo Schwizer,
Beschwerdeführer
gegen
Betreibungsamt B._____,
Beschwerdegegner
betreffend Auskunftsbegehren
1. Am 2. Dezember 2019 stellte A._____ ein Auskunftsbegehren gestützt auf das kantonale Datenschutzgesetz an das Betreibungs- und Konkursamt B._____, wonach er Mitteilung über sämtliche personenbezogene Daten über ihn, die im vorerwähnten Amt verarbeitet oder gespeichert werden, verlangt. Dazu führte er aus, dass die Auskunft nach Gesetz schriftlich, als Ausdruck/Photokopie, im Regelfall kostenlos und innert 30 Tagen zu erfolgen habe.
2. Mit Verfügung vom 19. Dezember 2019 wies das Konkursamt B._____ das Begehren mit der Begründung ab, dass im laufenden Privatkonkursverfahren Akteneinsicht vor Ort gewährt werde. Gemäss dem Datenschutzgesetz würde im vorliegenden Fall kein unbedingter Anspruch auf Zustellung aller gespeicherten Daten bestehen.
3. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 3. Februar 2020, Eingang am 4. Februar 2020, Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (nachfolgend: Verwaltungsgericht) und stellte folgende Anträge:
"1.
Die Verfügung des Betreibungs- und Konkursamts B._____ vom 19. Dezember 2019 sei aufzuheben
2.
Das Auskunftsbegehren sei zu bewilligen
3.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MwSt.)"
4. Das Konkursamt der Region B._____ (nachfolgend: Beschwerdegegner) verzichtete auf das Einreichen eine Stellungnahme und führte aus, dass es an der Verfügung vom 19. Dezember 2019 festhalte. Im Übrigen sei es der Auffassung, dass die Beschwerde an die falsche Gerichtsstelle eingereicht worden sei.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die angerufenen Beweismittel, wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Dienststellen der kantonalen Verwaltung, soweit das kantonale Recht den direkten Weiterzug vorsieht. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist die Verfügung des Beschwerdegegners vom 19. Dezember 2019. In ihrer Rechtsmittelbelehrung sieht diese vor, dass das Kantonsgericht für die Beschwerde zuständig ist. Der Beschwerdeführer hat jedoch Beschwerde beim Verwaltungsgericht eingereicht und begründet, dass es sich beim Betreibungs- und Konkursamt um eine regionale Behörde handle. Gegen Verfügungen von Regionalbehörden im Zusammenhang mit den kantonalen Datenschutzvorschriften sei daher das Verwaltungsgericht zuständig.
1.2. Der Auffassung des Beschwerdeführers ist zu folgen, denn gemäss Art. 6 des kantonalen Datenschutzgesetzes (KDSG; BR 171.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Entscheide der Departemente, der Gemeinde- und Regionalbehörden. Das Konkursamt der Region B._____ ist als Regionalbehörde zu betrachten, so dass der Beschwerdeführer zu Recht Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben hat. Als Adressat der Verfügung ist der Beschwerdeführer berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung auf (Art. 50 Abs. 1 VRG). Daher ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.
2.1. Einleitend wird kurz auf die Bezeichnung der beklagten Partei eingegangen. Im Rubrum der Beschwerde wird das Betreibungsamt als Vorinstanz bezeichnet. Die angefochtene Verfügung erging jedoch vom Konkursamt. Art. 1 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (EGzSchKG; BR 220.000) sieht vor, dass jede Region einen Betreibungs- und Konkurskreis bildet. Da die Kreise sowohl für das Betreibungs- als auch das Konkursamt die gleichen sind, ist die uneinheitliche Bezeichnung nicht weiter schädlich.
2.2. In materieller Hinsicht macht der Beschwerdeführer geltend, dass das kantonale Datenschutzgesetz in Art. 1 Abs. 2 KDSG festhalte, dass es für die Behörden aller Stufen des Kantons gelte. Zu beachten seien jedoch die eidgenössischen Ausnahmebestimmungen gemäss Art. 2 Abs. 2 Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG; SR 235.1). So würde lit. c vorsehen, dass dieses Gesetz keine Anwendung auf staats- und verwaltungsrechtliche Verfahren mit Ausnahme erstinstanzlicher Verwaltungsverfahren finden würde. In casu habe der Beschwerdegegner als Erstinstanz gehandelt. Das Datenschutzgesetz habe als Querschnittsgesetz Vorrang vor Datenbearbeitungsvorschriften in anderen Gesetzen. Somit sei der Beschwerdegegner als Vorinstanz dem KDSG unterworfen. Im Grundsatz habe der Datenbearbeiter gemäss Art. 8 Abs. 5 DSG schriftliche Auskunft über die bearbeiteten Personendaten zu erteilen. Nur im Einvernehmen, jedoch nicht einseitig verfügt, sei eine Einsichtnahme vor Ort möglich. Aus diesen Gründen habe der Beschwerdeführer Anspruch auf schriftliche oder allenfalls elektronische Zustellung aller bearbeiteten Personendaten in Bezug auf seine Person.
2.2.1. Zunächst gilt in Bezug auf den persönlichen Geltungsbereich des DSG festzuhalten, dass das Datenschutzgesetz des Bundes in Art. 2 Abs. 1 lit. a und b normiert, dass es für das Bearbeiten von Daten natürlicher und juristischer Personen durch private Personen und Bundesorgane gilt. Organe der Kantone und Gemeinden sind nach schweizerischem Staatsrecht hingegen keine Organe des Bundes, auch wenn sie Bundesaufgaben wahrnehmen (Botschaft zum Bundesgesetz über den Datenschutz, BBl 1988 II 413 S. 445 [Botschaft DSG]). Wenn es sich bei den Datenbearbeitern um öffentliche Organe eines Kantons handelt, gilt nicht das DSG, sondern das Datenschutzgesetz des entsprechenden Kantons (Rudin, in: Baeriswyl/Pärli, Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Bern 2015, Art. 2 Rz. 19).
Art. 122 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) normiert, dass die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilprozessrechts Sache des Bundes ist. Zivilprozess und Vollstreckung bilden Gegenstand des Zivilprozessrechts im weiteren Sinne (Ammon/Walther, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, 9. Aufl., Bern 2013 § 1 Rz. 11; Kren Kostkiewicz, Schuldbetreibungs- und Konkursrecht, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2018 Rz. 9). Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) statuiert jedoch, dass das Gebiet jedes Kanton für die Durchführung der Schuldbetreibungen und der Konkurse einen oder mehrere Kreise bildet. Somit ist die Organisation der schuldbetreibungsrechtlichen Behörden und die Entschädigung derselben grundsätzlich Sache der Kantone. Die Regelungszuständigkeit der Kantone steht freilich unter dem allgemeinen Vorbehalt, dass die Einteilung der Kreise bundesrechtskonformen Durchführung der Schuldbetreibungen und Konkurse nicht beeinträchtigen darf (Roth/Walther, in: Staehelin/Bauer/Staehelin (Hrsg.), Basler Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs I, 2. Aufl., Basel 2010, Art. 1 Rz. 1). Dies hat zur Konsequenz, dass es sich bei Betreibungs- und Konkursämtern um kantonale Organe handelt, welche Bundesaufgaben wahrnehmen und die Kantone nur für die Regelung in einem kleinen Bereich, wie der Organisation und der Entschädigung, zuständig sind.
In casu ersucht der Beschwerdeführer um datenschutzrechtliches Auskunftsbegehren beim Betreibungs- und Konkursamt. Da es sich beim Betreibungs- und Konkursamt weder um eine private Person noch um ein Bundesorgan handelt, sondern um ein Organ des Kantons resp. einer Region, welches Bundesaufgaben wahrnimmt, fällt es nicht in den persönlichen Geltungsbereich des DSG des Bundes, sondern unter Art. 1 Abs. 2 lit. a KDSG, womit der Geltungsbereich des kantonalen Datenschutzgesetzes eröffnet ist.
2.2.2. Zunächst wird kurz darauf eingegangen, was das Auskunftsrecht gemäss DSG umfasst, da das KDSG, wie sogleich in dieser Erwägung zu sehen sein wird, darauf verweist. Beim Auskunftsrecht gemäss Art. 8 DSG handelt es sich um ein relativ höchstpersönliches Recht, welches jeder Person voraussetzungslos zusteht (vgl. Gramigna/Maurer-Lambrou, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014, Art. 8 Rz. 4; Widmer, Rechte der Datenschutzsubjekte in: Passadelis/Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Rz. 5.10). Das Auskunftsrecht kann jedoch nur im Rahmen der Anwendbarkeit des DSG zur Anwendung gelangen. Hinsichtlich öffentlicher Register des Privatrechtsverkehrs gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. d DSG ist das Auskunftsrecht ausgeschlossen (vgl. Gramigna/Maurer-Lambrou, a.a.O., Art. 8 Rz. 21). Unter vorstehender Erwägung 2.2.1. wurde festgehalten, dass das DSG in persönlicher Hinsicht nicht zur Anwendung gelangen würde, sondern das KDSG. In sachlicher Hinsicht verweist Art. 1 Abs. 4 KDSG jedoch auf das DSG und hält fest, dass die Ausschlussgründe des DSG sinngemäss gelten würden. Auf eine umfassende Aufnahme von Ausschlussgründen wurde im Sinne der Verwesentlichung der Rechtssetzung verzichtet, weshalb das KDSG auf das DSG verweist (Botschaft zum Erlass eines kantonalen Datenschutzgesetzes vom 5. September 2000, Heft Nr. 5/2000-2001, S. 501 [Botschaft KDSG]).
Wie weiter oben in dieser Erwägung gesehen, ist das Auskunftsrecht hinsichtlich öffentlicher Register des Privatrechtsverkehrs ausgeschlossen. Zu den öffentlichen Registern des Privatverkehrs gehört auch das Register für Schuldbetreibung und Konkurs. Der Grund für die Ausklammerung des DSG liegt darin, dass für diese öffentlichen Register in einer Vielzahl von Erlassen bereits spezifische Informationsbearbeitungs- und Datenschutzbestimmungen bestehen. Fände das DSG ebenfalls auf diese öffentlichen Register Anwendung, könnte das zu Rechtsunsicherheiten führen (vgl. Maurer-Lambrou/Kunz, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014, Art. 2 Rz. 39; Rudin, a.a.O., Art. 2 Rz. 36; Botschaft DSG, a.a.O. S. 444). Ausserdem laufe die Datenbearbeitung im Rahmen dieser Register meist nach sehr detaillierten und formellen Vorschriften ab, weshalb diese wiederum aus Gründen der Rechtssicherheit nicht durch das Datenschutzgesetz modifiziert werden sollen (Botschaft DSG, a.a.O., S. 444). Im Allgemeinen hat das Datenschutzgesetz Vorrang vor anderen Datenbearbeitungsvorschriften, weil es als "Querschnittsgesetz" grundsätzlich für alle privaten und öffentlichen Informationstätigkeiten gilt. Wenn aber das Spezialrecht strengere Datenschutznormen oder eine in sich geschlossene Datenschutzkonzeption enthält, gehen diese Bestimmungen ausnahmsweise jenen des allgemeinen Datenschutzgesetzes vor.
2.2.3. Im Nachfolgenden wird näher darauf eingegangen, über welche Information die Betreibungs- und Konkursämter verfügen resp. ob überhaupt weitere Daten ausser denjenigen in den Registern bei den Betreibungs- und Konkursämtern vorhanden sind.
Da der Verlauf eines Betreibungs- und Konkursverfahrens stets überblickbar sein muss, sind die Betreibungs- und Konkursämter nach Art. 8 SchKG verpflichtet, über sämtliche Amtsverrichtungen sowie über die eingehenden Begehren und Stellungnahmen Protokolle bzw. Register zu führen (vgl. Peter, in: Stähelin/Bauer/Stähelin [Hrsg.], in: Basler Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs I, 2. Aufl., Basel 2010, Art. 8 Rz. 3). Unter den Begriff der Amtstätigkeiten fallen sämtliche durch das Amt getroffenen Vorkehrungen, die in einer hängigen Betreibung bzw. in einem laufenden Konkurs getätigt werden. Dies sind bspw. die Aufnahme erlassener Zahlungsbefehle, getätigter Pfändungen und der ergangenen Konkurs- und Verwertungsprotokolle. Als Begehren und Erklärungen gelten sämtliche mündlichen und schriftlichen Angaben der Parteien im Zusammenhang mit dem laufenden Betreibungs- und Konkursverfahren (vgl. Weingart, in: Kren Kostkiewicz/Vock [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs SchKG, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2017, Art. 8 Rz. 5 ff.). Somit ergibt sich, dass sämtliche Tätigkeiten des Betreibungs- und Konkursamts in Protokollen bzw. Registern festgehalten werden. Art. 8a Abs. 1 SchKG gewährt den betroffenen Personen ein unbeschränktes Recht auf Dateneinsicht, das an keine Voraussetzungen gebunden ist, sofern es sich um Daten handelt, bei denen es um die eigene Person geht (vgl. Entscheid des Bundesgerichts 7B.189/2005 vom 13. Dezember 2005 E.2.2; Peter, a.a.O., Art. 8a Rz. 5; Weingart, a.a.O., Art. 8a Rz. 8). Das Recht, die Protokolle und Register einzusehen und sich Auszüge daraus geben zu lassen, beinhaltet gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung und Lehre auch den Anspruch auf Einsicht in die entsprechenden Aktenstücke und Belege (BGE 110 III 51; 102 III 62; Peter, a.a.O., Art. 8a Rz. 15).
Hinzu kommt, dass die Lehre Art. 8a SchKG den Anwendungsbereich des DSG nicht nur in Bezug auf die öffentlichen Register des Privatrechtsverkehrs ausschliesst, sondern auf den gesamten Bereich der Betreibungs- und Konkursfälle (Weingart, a.a.O. Art. 8a Rz. 1).
Da die Betreibungs- und Konkursämter über sämtliche Tätigkeiten Protokoll bzw. Register führen, deckt das Einsichtsrecht nach Art. 8a SchKG alle Handlungen der Betreibungs- und Konkursämter ab. Somit ist das Einsichtsrechts im SchKG, worunter alle Betreibungs- und Konkursfälle fallen, abschliessend geregelt und stellt eine in sich geschlossene Datenschutzkonzeption dar, so dass - entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers - für das kantonale Datenschutzgesetz und dasjenige des Bundes kein Raum besteht. Somit erübrigen sich sowohl Ausführungen dazu, ob das Betreibungs- und Konkursamt als Erstinstanz im Verwaltungsverfahren gehandelt hat, als auch zur Frage, in welcher Form die Akteneinsicht zu gewähren wäre, da das DSG in casu keinen Anspruch darauf erteilt. Damit ist die Beschwerde abzuweisen.
3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der Beschwerdeführerin. Die Staatsgebühr wird praxisgemäss bei Fällen durchschnittlicher Schwierigkeit und ebenfalls durchschnittlichem Aufwand auf Fr. 1'500.-- festgesetzt. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Es besteht vorliegend kein Anlass, davon abzuweichen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'500.--
Fr.
212.--
zusammen
Fr.
1'712.--
gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
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