VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 19 68
2. Kammer
VorsitzAudétat
RichterInvon Salis, Meisser
AktuarinParolini
URTEIL
vom 22. Januar 2020
in der Streitsache
A._____,
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde O.1._____,
Beschwerdegegnerin
und
Gemeinde O.2._____,
Beigeladene
betreffend Unterstützungswohnsitz
1. A._____, verbeiständet seit Juni 2016 bis Juni 2019, wuchs in O.1._____ auf, kam mit elf Jahren zu einer Pflegefamilie in O.3._____ (ZH) und im Jahr 2018 in eine Jugendwohngruppe/Pflegefamilie in der Gemeinde O.2._____ (ZH) (c/o Familie B._____, Stiftung C._____). Seither ist sie in O.2._____ als Wochenaufenthalterin gemeldet. A._____ besucht das Wirtschaftsgymnasium in O.4._____ und wird dieses voraussichtlich im Sommer 2020 mit der Matura abschliessen.
2. Während dieser gesamten Zeit befand sich der Unterstützungswohnsitz von A._____ in der Gemeinde O.1._____. Im Februar 2019 ersuchte das kantonale Kinder- und Jugendhilfezentrum O.4._____ (Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich; nachfolgend kjz O.4._____) um Kostengutsprache und Verlängerung der öffentlichen Unterstützung für A._____ ab dem 2. Juni 2019, mithin ab ihrer Volljährigkeit.
3. Mit Verfügung vom 16. Mai 2019 lehnte die Gemeinde O.1._____ eine weitere öffentliche Unterstützung von A._____ ab dem 2. Juni 2019 ab. Sie begründete dies damit, dass mit der Volljährigkeit von A._____ die Kindesschutzmassnahmen der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (nachfolgend KESB) der Bezirke O.4._____ und O.5._____ endeten und keine Erwachsenenschutzmassnahmen vorgesehen seien, weshalb der weitere Verbleib von A._____ in der Jugendwohngruppe/Pflegefamilie in der Gemeinde O.2._____ freiwillig erfolge. Da eine Betreuung nicht mehr notwendig sei, könne nicht mehr von einer Heimunterbringung gesprochen werden, womit der bisherige Unterstützungswohnsitz nicht bestehen bleibe.
4. Gegen diese Verfügung erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 13. Juni 2019 (Poststempel 14. Juni 2019) Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Darin beantragte sie sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Weiterfinanzierung ihres Wohnplatzes in der bisherigen Jugendwohngruppe. Sie begründete dies damit, dass eine weitere psychosoziale Begleitung nach Einschätzung der bisherigen Beiständin und des kjz O.4._____ dringend notwendig sei, weshalb der Aufenthalt in der Pflegefamilie nicht freiwillig erfolge und der Unterstützungswohnsitz in der Gemeinde O.1._____ andauere. Im Übrigen habe ihre Beiständin am 4. Juni 2019 (recte: 29. Mai 2019, visiert von A._____ am 28. Mai 2019) Meldung an die KESB der Bezirke O.4._____ und O.5._____ zur Prüfung von Erwachsenenschutzmassnahmen erstattet.
5. Mit Schreiben vom 27. Juni 2019 bestätigte die KESB der Bezirke O.4._____ und O.5._____, dass das Verfahren auf Errichtung einer Erwachsenenschutzmassnahme bei ihr hängig sei.
6. Mit Eingabe vom 9. Juli 2019 liess sich die Gemeinde O.1._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) vernehmen. Sie beantragte die Abweisung der Beschwerde mit der Begründung, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung für die Zeit nach Erreichen der Volljährigkeit keine Beistandschaft mehr bestand und die zuständige KESB keine an die Kindesschutzmassnahmen anschliessenden Erwachsenenschutzmassnahmen beschlossen habe. Damit verbleibe die Beschwerdeführerin freiwillig in der Pflegefamilie und der Unterstützungswohnsitz in der Gemeinde O.1._____ sei nicht mehr gegeben.
7. Mit Eingabe vom 10. Juli 2019 liess sich die Gemeinde O.2._____ als Beigeladene (nachfolgend Beigeladene) vernehmen. Sie hielt fest, dass die Beschwerdeführerin nicht aus freien Stücken in die Jugendwohngruppe eingetreten und die Platzierung daher nicht mit der Absicht des dauernden Verbleibens erfolgt sei. Die Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe durch die Beigeladene sei unter diesen Umständen nicht möglich.
8. Der Instruktionsrichter räumte der Beschwerdeführerin eine Frist zur Einreichung einer Replik ein. Von dieser Möglichkeit machte sie keinen Gebrauch, weshalb der Schriftenwechsel mit Schreiben vom 27. August 2019 geschlossen wurde.
Auf die weiteren Ausführungen in der angefochtenen Verfügung sowie in den Rechtsschriften der Parteien wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gegen Entscheide von Gemeinden, die – wie vorliegend die angefochtene Verfügung vom 16. Mai 2019 –, bei keiner anderen Instanz angefochten werden können und weder nach eidgenössischem noch nach kantonalem Recht endgültig sind, ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig (Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Vorliegend wurde die Beschwerde innert Frist (vgl. Art. 52 VRG) und im Übrigen auch formgerecht eingereicht, weshalb darauf einzutreten ist.
2. Strittig und zu prüfen ist vorliegend, ob sich der Unterstützungswohnsitz der Beschwerdeführerin auch nach Erreichen ihrer Volljährigkeit in der Gemeinde O.1._____ befindet und diese Gemeinde damit weiterhin unterstützungspflichtig ist oder nicht.
3. Das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG; SR 851.1) bestimmt, welcher Kanton für die Unterstützung einer bedürftigen Person, die sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist (Art. 1 Abs. 1 ZUG). Im innerkantonalen Verhältnis kommt das Gesetz über die Unterstützung Bedürftiger (Kantonales Unterstützungsgesetz; BR 546.250) zur Anwendung.
3.1.1. Grundsätzlich hat die bedürftige Person ihren Wohnsitz nach ZUG (Unterstützungswohnsitz) in dem Kanton, in dem sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Wohnkanton) (Art. 4 Abs. 1 ZUG). Der Aufenthalt in einem Heim, einem Spital oder einer anderen Einrichtung und die behördliche Unterbringung einer volljährigen Person in Familienpflege begründen keinen Unterstützungswohnsitz (Art. 5 ZUG), wobei diese Begriffe in einem sehr weiten Sinn auszulegen sind (Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], 2. Aufl. 1994, Rz. 110). Beendet wird der Unterstützungswohnsitz, wenn die bedürftige Person aus dem Wohnkanton wegzieht (Art. 9 Abs. 1 ZUG). Keine Beendigung zieht der Eintritt in ein Heim, ein Spital oder in eine andere Einrichtung sowie die behördliche Unterbringung einer volljährigen Person in Familienpflege nach sich (Art. 9 Abs. 3 ZUG).
Im innerkantonalen Verhältnis ist gemäss Art. 5 Abs. 1 des Kantonalen Unterstützungsgesetzes diejenige politische Gemeinde unterstützungspflichtig, in der die bedürftige Person ihren Wohnsitz hat. Die/der Bedürftige hat ihren/seinen Wohnsitz in der Gemeinde, in der sie/er sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 5 Abs. 2 Kantonales Unterstützungsgesetz), wobei sich Begründung und Aufgabe des Wohnsitzes gemäss Verweis in Art. 6 Abs. 1 des Kantonalen Unterstützungsgesetzes nach den Grundsätzen richten, die gemäss ZUG im interkantonalen Verhältnis gelten.
3.1.2. Was bei einem minderjährigen Kind gilt, regelt Art. 7 ZUG. Grundsätzlich ist der Unterstützungswohnsitz der Eltern oder eines Elternteils massgebend (Art. 7 Abs. 1 und 2 ZUG). Ein eigener Unterstützungswohnsitz besteht am Sitz der Kindesschutzbehörde, unter deren Vormundschaft es steht (Art. 7 Abs. 3 lit. a ZUG), am Ort seines dauernden Verbleibens (vgl. Art. 4 ZUG), wenn es erwerbstätig und in der Lage ist, für seinen Lebensunterhalt selber aufzukommen (Art. 7 Abs. 3 lit. b ZUG), oder am letzten Unterstützungswohnsitz nach den Art. 7 Abs. 1 und 2, wenn es dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil wohnt (Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG), sowie in den übrigen Fällen an seinem Aufenthaltsort (Art. 7 Abs. 3 lit. d ZUG).
3.2.1. Vorliegend ist unbestritten, dass sich der Unterstützungswohnsitz der Beschwerdeführerin bis zum Eintritt der Volljährigkeit nach Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG richtete. Das heisst, bevor die Beschwerdeführerin dauerhaft von den Eltern getrennt wohnte, musste sich der letzte Unterstützungswohnsitz der Eltern bzw. eines Elternteils in der Gemeinde O.1._____ befunden haben. Zu beachten ist, dass für das Kriterium der dauerhaften Trennung weder der Entzug der elterlichen Sorge noch ein Obhutsentzug bzw. eine behördliche Unterbringung erforderlich sind, die Fremdplatzierung also auch freiwillig erfolgt sein kann (Schnyder/Mösch Payot, Der Unterstützungswohnsitz nach ZUG von der Geburt bis Volljährigkeit, in: Jusletter vom 14. November 2016, Rz. 54, Werner Thomet, a.a.O., Rz. 125, Fountoulakis/Affolter-Fringeli/ Biderbost/Steck, Fachhandbuch Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, Zürich 2016, Rz. 15.110: private Unterbringung; BGE 143 V 451 E.8.4.2; Urteil des Bundesgerichts 8C_701/2013 vom 14. März 2014 E.3.2.2.1).
Dieser Unterstützungswohnsitz bleibt bis zum Ende der dauerhaften Trennung bestehen (Schnyder/Mösch Payot, a.a.O., Rz. 46). Dies gilt unabhängig davon, ob die Eltern ihren Lebensmittelpunkt und somit den Unterstützungswohnsitz zwischenzeitlich verlegen bzw. verlegt haben (Schnyder/Mösch Payot, a.a.O., Rz. 46), was vorliegend der Fall war, zumal die Eltern der Beschwerdeführerin nicht mehr in der Gemeinde O.1._____ wohnen. Hintergrund dieser Regelung ist, dass die Standortkantone bzw. -gemeinden von Einrichtungen, die stationäre Platzierungen ermöglichen, nicht übermässig mit Sozialhilfekosten belastet werden sollen (Schnyder/Mösch Payot, a.a.O., Rz. 47).
3.2.2. Mit Eintritt der Volljährigkeit fällt eine seitens der Kindesschutzbehörde angeordnete Kindesschutzmassnahme dahin (vgl. Art. 310 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [ZGB; SR 210]) (Fountoulakis/Affolter-Fringeli/Biderbost/Steck, a.a.O., Rz. 15.107; Honsell/ Vogt/Geiser, Basler Kommentar zum ZGB I, Basel 2014, Art. 310 Rz. 15). Im Nachfolgenden ist der Frage nachzugehen, ob der Eintritt der Volljährigkeit der Beschwerdeführerin am 2. Juni 2019 und/oder der damit verbundene Wegfall der Kindesschutzmassnahmen an ihrem bisherigen, sich nach Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG richtenden Unterstützungswohnsitz, nämlich in der Gemeinde O.1._____, etwas änderte bzw. ob dieser damit endete oder nicht.
3.3.1. Grundsätzlich endet der Unterstützungswohnsitz gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG mit der Aufhebung der dauerhaften Trennung (Schnyder/Mösch Payot, a.a.O., Rz. 46 und Rz. 63). Dies lässt darauf schliessen, dass der Unterstützungswohnsitz allein mit dem Wegfall von Kindesschutzmassnahmen nicht endet, es sei denn, es werde gleichzeitig auch die dauerhafte Trennung von den Eltern oder einem Elternteil aufgehoben. Dies ist vorliegend nicht der Fall.
3.3.2. Ferner ändert sich der Unterstützungswohnsitz, wenn das Kind selbstversorgend erwerbstätig oder wenn eine Vormundschaft angeordnet wird (Art. 7 Abs. 3 lit. a und b; Schnyder/Mösch Payot, a.a.O., Rz. 41 und Rz. 64). Beides ist vorliegend nicht der Fall. Insbesondere ist nicht relevant, ob nach dem Wegfall der bisherigen Kindesschutzmassnahmen (u.a. Beistandschaft) eine Erwachsenenschutzmassnahme erlassen wurde oder nicht (vgl. dazu das Schreiben der KESB der Bezirke O.4._____ und O.5._____ vom 27. Juni 2019), eine solche begründet nämlich bei Erwachsenen keinen Unterstützungswohnsitz (z.B. am Sitz der KESB) (vgl. Art. 4 und Art. 5 ZUG). Ohnehin wurde mit Gesuch des kjz O.4._____ vom 28./29. Mai 2019 lediglich eine Beistandschaft und keine (nur bei Minderjährigen einen eigenen Unterstützungswohnsitz nach sich ziehende) Vormundschaft beantragt. Damit kann festgestellt werden, dass weder mit Eintritt der Volljährigkeit noch mit Wegfall der Kindesschutzmassnahmen ein Grund für die Beendigung des bisherigen Unterstützungswohnsitzes eintrat.
3.3.3. Was sich mit Eintritt der Volljährigkeit der Beschwerdeführerin änderte, ist die rechtliche Grundlage, mithin die für sie anwendbaren Bestimmungen des ZUG: Massgebend ist seither nicht mehr Art. 7 ZUG (Unterstützungswohnsitz von Minderjährigen), sondern die Art. 4 ff. ZUG (Unterstützungswohnsitz von Volljährigen). Da die Beschwerdeführerin weiterhin aus den nachfolgend dargelegten Gründen in der Jugendwohngruppe/Pflegefamilie in der Gemeinde O.2._____ lebt, handelt es sich bei diesem Ort nicht um den Ort bzw. Kanton, in dem sich die Beschwerdeführerin mit der Absicht dauernden Verbleibens gemäss Art. 4 Abs. 1 ZUG aufhält, zumal der Aufenthalt einer volljährigen Person in einem Heim bzw. einer Pflegefamilie keinen Unterstützungswohnsitz zu begründen vermag (Art. 5 ZUG; vgl. auch Schnyder/Mösch Payot, a.a.O., Rz. 73).
Der Einwand der Beschwerdegegnerin, weil der Aufenthalt in einem Heim gewisse Dienstleistungen voraussetze und weil die Beschwerdeführerin keiner Betreuung mehr bedürfe, seien die Voraussetzungen von Art. 5 ZUG nicht erfüllt, ist hier nicht zu hören. Einmal ist der Heimbegriff von Art. 5 ZUG sehr weit auszulegen (Werner Thomet, a.a.O., Rz. 110; Urteil des Bundesgerichts 8C_530/2014 vom 7. November 2014 E.3.2.1), mithin geht es dabei um Institutionen, in denen erwachsene Menschen aus einem bestimmten Grund bzw. zu einem bestimmten Zweck aufgenommen werden (Werner Thomet, a.a.O., Rz. 110, Schnyder/Mösch Payot, a.a.O., Rz. 73). Die Beschwerdeführerin befindet sich nach wie vor in der Jugendwohngruppe/Pflegefamilie, weil sie ihre gymnasiale Ausbildung – regelkonform über die Volljährigkeit hinaus – im Einzugsgebiet der Gemeinde O.2._____ fortsetzt und abzuschliessen gedenkt. Das Vorliegen eines Sonderzweckes – hier die Ausbildung – ist folglich, entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin, zu bejahen (vgl. dazu Schnyder/Mösch Payot, a.a.O., Rz. 73; Merkblatt der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS] "Örtliche Zuständigkeit in der Sozialhilfe", [nachfolgend Merkblatt SKOS], S. 8). Zudem trifft es gerade nicht zu, dass keine Betreuung bzw. Begleitung notwendig wäre, vielmehr hat die bisherige Beiständin in ihrem Schreiben vom 29. Mai 2019 an die KESB der Bezirke O.4._____ und O.5._____ nachvollziehbar dargelegt, dass die Beschwerdeführerin nach wie vor auf eine psychosoziale Begleitung angewiesen sei. Dass die KESB der Bezirke O.4._____ und O.5._____ diesen Betreuungsbedarf verneint hätte, geht aus deren Schreiben vom 27. Juni 2019 nicht hervor. Der Umstand, dass der Verbleib in der Jugendwohngruppe/Pflegefamilie freiwillig erfolgt, steht einer Anwendbarkeit von Art. 5 ZUG, entgegen den Ausführungen der Beschwerdegegnerin, nicht entgegen (Werner Thomet, a.a.O., Rz. 110; Urteil des Bundesgerichts 8C_530/2014 vom 7. November 2014 E.3.2.1; vgl. auch Merkblatt SKOS, S. 5, Ziff. 4). Im erwähnten Merkblatt SKOS wird denn der Aufenthalt in einer Pflegefamilie explizit als Beispiel für eine keinen neuen Unterstützungswohnsitz begründende Wohnform gemäss Art. 5 ZUG aufgelistet (S. 6).
Aus all dem folgt, dass der Eintritt der Volljährigkeit der Beschwerdeführerin und der Wegfall der Kindesschutzmassnahmen gestützt auf Art. 4 und Art. 5 ZUG angesichts des Vorliegens eines Sonderzwecks (Ausbildung und Betreuung) keinen neuen Unterstützungswohnsitz begründen.
3.3.4. Ein einmal begründeter Unterstützungswohnsitz endet, wenn die bedürftige Person aus dem Wohnkanton wegzieht (Art. 9 Abs. 1 ZUG). Keine Beendigung zieht der Eintritt in ein Heim, ein Spital oder in eine andere Einrichtung sowie die behördliche Unterbringung einer volljährigen Person in Familienpflege nach sich (Art. 9 Abs. 3 ZUG; vgl. auch Schnyder/Mösch Payot, a.a.O., Rz. 75). Auch diese Konstellation (Beendigung durch Wegzug bzw. keine Beendigung bei Eintritt in ein Heim oder in eine ähnliche Institution), mithin ein entsprechender Beendigungsgrund ist im vorliegenden Fall nicht gegeben, zumal die Beschwerdeführerin weder weggezogen (Art. 9 Abs. 1 ZUG) noch in ein Heim oder eine ähnliche Institution eingetreten ist, sondern weiterhin zu Ausbildungs- und Betreuungszwecken, mithin zu einem konkreten Sonderzweck in der bisherigen Jugendwohngruppe/Pflegefamilie untergebracht ist (Art. 9 Abs. 3 ZUG).
3.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Verbleib der Beschwerdeführerin in der Jugendwohngruppe/Pflegefamilie über die Volljährigkeit hinaus weder einen neuen Unterstützungswohnsitz in der Gemeinde O.2._____ begründet (Art. 4 und Art. 5 ZUG) noch den bestehenden Unterstützungswohnsitz in der Gemeinde O.1._____ beendet (Art. 7 Abs. 3 lit. c und Art. 9 ZUG). Da nicht behauptet wird, dass mit Eintritt der Volljährigkeit bzw. mit Wegfall der Kindesschutzmassnahmen auch die Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin entfallen wäre, da sie also unbestrittenermassen weiterhin auf öffentliche Unterstützung angewiesen ist, kommt das Gericht in Anwendung des ZUG zum Schluss, dass der Unterstützungswohnsitz der Beschwerdeführerin nach wie vor in der Gemeinde O.1._____ liegt. Daran ändern der Eintritt der Volljährigkeit der Beschwerdeführerin und der damit verbundene Wegfall der Kindesschutzmassnahmen nichts. Dies bleibt im Übrigen so, solange ein Sonderzweck für den Aufenthalt in der Jugendwohngruppe/Pflegefamilie vorliegt, hier also zumindest bis die Beschwerdeführerin das Gymnasium abgeschlossen hat und/oder keiner psychosozialen Betreuung mehr bedarf.
Damit ist die Beschwerde gutzuheissen und die angefochtene Verfügung der Beschwerdegegnerin aufzuheben.
4. Im Rechtsmittelverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG). Die Verfahrenskosten bestehen aus der Staatsgebühr, die in der Regel max. Fr. 20'000.-- beträgt, den Gebühren für die Ausfertigungen und Mitteilungen des Entscheids sowie den Barauslagen (Art. 75 VRG). Im Rechtsmittel- oder Klageverfahren wird die unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG), wobei Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen, in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen wird (Art. 78 Abs. 2 VRG).
4.1. Vorliegend erachtet das Gericht eine Staatsgebühr von Fr. 1'000.-- als dem Umfang und der Schwierigkeit der Sache sowie dem Interesse und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der kostenpflichtigen Beschwerdegegnerin angemessen (vgl. Art. 75 Abs. 2 VRG). Diese Staatsgebühr wird zusammen mit den Gebühren und Auslagen der unterliegenden Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.2. Da die obsiegende Beschwerdeführerin nicht anwaltlich vertreten ist, wird ihr keine Parteientschädigung zugesprochen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Gemeinde O.1._____ vom 16. Mai 2019 wird aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'000.--
Fr.
276.--
zusammen
Fr.
1'276.--
gehen zulasten der Gemeinde O.1._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
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