VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 18 81
1. Kammer
VorsitzAudétat
RichterRacioppi, von Salis
Aktuarin ad hocBundi
URTEIL
vom 6. August 2020
in der Streitsache
A._____,
B._____,
C._____,
D._____,
E._____,
F._____,
G._____,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Michael Kneller,
Kläger
gegen
Kanton Graubünden,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Martin Schmid,
Beklagter
betreffend Staatshaftung (Prozesskosten)
1. Mit Beschluss vom 10. September 2013 stellte die Regierung des Kantons Graubünden fest, dass die "Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonderjagdinitiative)" gültig zu Stande gekommen sei. Gegenstand dieser in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereichten Initiative bildete die Änderung von Art. 11 des kantonalen Jagdgesetzes (KJG; BR 740.000). Danach hätten die Jagdzeiten so festgelegt werden sollen, dass die Abschusspläne für Wild auf alle Fälle während der insgesamt 25 Tagen dauernden ordentlichen Hochjagd erfüllt werden können. Die Sonderjagd, welche gemäss dem damals geltenden Jagdgesetz habe angeordnet werden können, falls die Abschusspläne innerhalb der bisher 21 Tage dauernden Hochjagd nicht erfüllt worden wären, hätte abgeschafft werden sollen.
2. Am 9. Februar 2015 erklärte der Grosse Rat des Kantons Graubünden die Initiative mit 79 zu 36 Stimmen für ungültig.
3. Am 2. März 2015 reichten A._____, B._____, C._____, D._____, E._____, F._____ und G._____ (nachfolgend: Initiativkomitee) gegen diesen Beschluss Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (nachfolgend: Verwaltungsgericht) ein. Mit Urteil V 15 1 vom 8. März 2016 wurde die Beschwerde abgewiesen, so dass die Ungültigerklärung der Initiative bestätigt wurde.
4. Die dagegen am 3. Mai 2016 vom Initiativkomitee erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hiess das Bundesgericht mit Urteil 1C_208/2016 vom 8. November 2017 gut, hob das Urteil des Verwaltungsgerichts V 15 1 vom 8. März 2016 auf und wies die "Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonderjagdinitiative)" zur weiteren Prüfung der Gültigkeit an den Grossen Rat des Kantons Graubünden zurück. Über die Kosten- und Entschädigungsfolge entschied das Bundesgericht was folgt:
"2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3. Der Kanton Graubünden hat den Beschwerdeführern für das Verfahren vor Bundesgericht eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
4. Die Gerichtskosten des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr. 2'076.-- werden dem Kanton Graubünden auferlegt. Dieser hat den Beschwerdeführern für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- auszurichten."
5. Am 28. Dezember 2017 stellte das Initiativkomitee der Regierung des Kantons Graubünden unter Ansetzung einer Zahlungsfrist Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 113'318.25 in Rechnung.
6. Mit Schreiben vom 12. Januar 2018 teilte der Vorsteher des damaligen Bau-, Verkehrs- und Forstdepartements Graubünden (BVFD), resp. seit dem 1. April 2020 Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität (DIEM), Regierungsrat Dr. I._____, dem Initiativkomitee mit, dass das Bundesgericht mit Urteil 1C_208/2016 vom 8. November 2017 für das bundesgerichtliche sowie für das vorinstanzliche Verfahren dem obsiegenden Initiativkomitee eine Parteientschädigung von je Fr. 3'000.-- zugesprochen habe. Damit seien die Ansprüche des Komitees gegenüber dem Kanton Graubünden verbindlich und abschliessend geregelt worden. Ein zusätzlicher Rechtstitel zur Geltendmachung einer darüber hinaus gehenden Forderung gegenüber dem Kanton Graubünden bestehe somit nicht. Mit der Überweisung des Betrags von Fr. 6'000.-- durch die kantonale Finanzverwaltung am 11. Dezember 2017 auf das Konto des Initiativkomitees sei demnach diese Angelegenheit aus Sicht des Kantons erledigt.
7. Am 30. April 2018 sowie am 10. August 2018 mahnte das Initiativkomitee die Regierung des Kantons Graubünden für die ausstehenden Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 113'318.25 und setzte ihr jeweils eine neue Zahlungsfrist an.
8. Mit Schreiben vom 4. Mai 2018 und 24. August 2018 erteilte der Vorsteher des ehemaligen BVFD dem Initiativkomitee jeweils erneut einen abschlägigen Bescheid betreffend dessen Forderung.
9. In der Folge leitete das Initiativkomitee beim Betreibungsamt H._____ die Betreibung gegen den Kanton Graubünden für die im Zusammenhang mit der Sonderjagdinitiative entstandenen Anwaltskosten von Fr. 113'318.25 ein. Gegen den entsprechenden Zahlungsbefehl Nr. 201809907 vom 19. Oktober 2018 wurde Rechtsvorschlag erhoben.
10. Am 21. Dezember 2018 reichte das Initiativkomitee (nachfolgend: Kläger) beim Verwaltungsgericht eine Staatshaftungsklage gegen den Kanton Graubünden (nachfolgend: Beklagter) mit folgenden Rechtsbegehren ein:
"Es sei der Beklagte gestützt auf Art. 3 Abs. 1 SHG zu verpflichten, dem Kläger Fr.107'318.25 zzgl. Zins zu 5% seit dem 19.* Oktober 2018 zu bezahlen;*
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Graubünden."
11. Der Beklagte reichte am 11. Februar 2019 seine Klageantwort ein und beantragte die Abweisung der Klage unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Kläger.
12. In ihrer Replik vom 14. März 2019 stellten die Kläger zusätzlich folgendes Eventualbegehren:
"*Es sei den Klägern gestützt auf Art.*4 SHG eine Entschädigung nach Ermessen des Gerichts zu bezahlen;
Prozessualer Antrag:
Die Kläger beantragen dem Gericht, eine Referentenaudienz (Art. 41 VRG) nach Abschluss des zweiten Schriftenwechsels durchzuführen.
[Prozessuales
2. Sollte sich der Spruchkörper mehrheitlich aus Personen zusammensetzen, die bereits über die Ungültigkeit der Initiative geurteilt haben, machen die Kläger vorsorglich geltend, dass der vormalige Spruchkörper gemäss Art. 51 KV bzw. Art. 6a lit. d VRG (recte: Art. 6a Abs. 1 lit. d VRG) in den Ausstand zu treten hat."
13. Auf das Ausstandsbegehren wurde mit Urteil U 19 76 vom 24. September 2019 nicht eingetreten. Jenes Urteil ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
14. In seiner Duplik vom 2. Mai 2019 hielt der Beklagte an seinen Rechtsbegehren fest.
15. Somit hat das angerufene Gericht nachfolgend über die noch nicht behandelten Anträge zu entscheiden.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften und auf die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 26 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) haftet der Kanton unabhängig vom Verschulden für Schäden, welche ihre Organe in Ausübung dienstlicher Verrichtung verursacht haben. Nach Art. 63 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) und Art. 6 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Staatshaftung (SHG; BR 170.050) beurteilt das Verwaltungsgericht im Klageverfahren Entschädigungsansprüche aus dem Staatshaftungsgesetz gegen Organe des Gemeinwesens. Die erhobene Staatshaftungsklage vom 21. Dezember 2018 richtet sich in casu gegen Organe des Gemeinwesens und in ihrem Dienst stehende Personen. Gemäss Art. 64 VRG wird die Klage durch Einreichung beim Verwaltungsgericht rechtshängig. Nach Art. 65 Abs. 1 VRG sind dabei vorrangig die Bestimmungen über das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht anwendbar. Wenn dem VRG keine Vorschrift entnommen werden kann, sind die Bestimmungen über das Zivilverfahren anwendbar. Die weiteren Prozessvoraussetzungen geben keinen Anlass zu weiteren Bemerkungen (vgl. Art. 59 Abs. 2 der Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO; SR 272] i.V.m. Art. 65 Abs. 2 VRG). Somit kann auf die Klage eingetreten werden.
2. Gemäss Art. 6 Abs. 2 SHG haben die Parteien dem Gericht den Sachverhalt des Rechtsstreits darzulegen, womit im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren betreffend eine Staatshaftung im Ergebnis die Verhandlungsmaxime gemäss Art. 55 Abs. 1 ZPO zur Anwendung gelangt (vgl. dazu Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] U 16 11 vom 15. März 2019 E.2; VGU U 15 91 E.1g; Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Totalrevision des Gesetzes über die Verantwortlichkeit der Behörden und Beamten und die Haftung der öffentlich-rechtlichen Körperschaften vom 29. Oktober 1944, Heft Nr. 11/2006-2007, S. 1368 f.). Denn als lex specialis geht Art. 6 Abs. 2 SHG den (allgemeinen) Verfahrensvorschriften für ein Verfahren vor Verwaltungsgericht insbesondere dem Untersuchungsgrundsatz nach Art. 11 VRG bzw. den auf das Verfahren der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde anwendbaren Vorschriften nach Art. 38 ff. i.V.m. Art. 65 Abs. 1 VRG vor. Entsprechende Tatsachenbehauptungen sind zudem auch rechtzeitig geltend zu machen (vgl. Art. 229 ZPO i.V.m. Art. 65 Abs. 2 VRG). Die Beweislast für haftungsbegründende Tatsachen liegt bei den Klägern (vgl. Jungo, Zürcher Kommentar, Zivilgesetzbuch, Art. 8 ZGB Beweislast, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2018, Rz. 401).
3.1. Die Kläger machen geltend, dass ihnen ein Schaden entstanden sei, weil Regierungsrat I._____ bei der Debatte betreffend die Gültigkeit bzw. Ungültigkeit der Sonderjagdinitiative vom 9. Februar 2015 dem Grossen Rat und seiner Kommission die Stellungnahme des Bundesamts für Umwelt (BAFU) vom 5. Januar 2015 vorenthalten habe. Grundlage der Debatte hätten somit zwei externe Gutachten von Professoren gebildet, wobei es sich beim einen um ein verwaltungsexternes Rechtsgutachten zur Frage der Gültigkeit der Initiative und bei anderen um ein wildbiologisches Gutachten gehandelt habe. Das Rechtsgutachten sei zum Schluss gelangt, dass die Sonderjagdinitiative in einem offensichtlichen Widerspruch zum übergeordneten Recht stehe. Demgegenüber sei in der Stellungnahme des BAFU die Auffassung vertreten worden, dass die Volksinitiative nicht in offensichtlichem Widerspruch zu übergeordnetem Recht gemäss Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV stehen würde. Wenn diese Stellungnahme in der Debatte über die Gültigkeit bzw. Ungültigkeit der Sonderjagdinitiative bekannt gewesen wäre, hätte dies eine andere Entscheidgrundlage für den Grossen Rat bedeutet und der Entscheid wäre mit hoher Wahrscheinlichkeit zu Gunsten der Gültigkeit der Initiative ausgefallen. Aus der Sachverhaltsdarstellung des bundesgerichtlichen Urteils 1C_208/2016 vom 8. November 2017 sei ersichtlich, dass Regierungsrat I._____ am 5. Januar 2015 die Stellungnahme des BAFU erhalten habe. Da das Bundesgericht diesen Einschätzungen gefolgt sei, werde deutlich, dass dieser Stellungnahme besonderes Gewicht zukomme. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts müssten besondere Gründe vorliegen, um von Einschätzungen des BAFU als Fachbehörde abzuweichen. Bei der Entscheidung des Grossen Rates über die Gültigkeit einer Volksinitiative handle es sich um eine Rechtskontrolle und nicht um eine politische Beurteilung. Dabei würde die Ansicht der Regierung bei der Entscheidfindung des Grossen Rats eine ausschlaggebende Rolle spielen, da die Parlamentarier oft zu wenig Kenntnisse der Materie hätten und auch nicht über genügend Zeitreserven verfügen würden, sich vertieft in die Materie einzulesen. Daher rügen die Kläger, dass sich Regierungsrat I._____ entschieden hätte, die gegenteilige Meinungsäusserung des BAFU zu ignorieren und diese wider besseres Wissen nicht an das Parlament weiterzugeben.
3.2. Dem entgegnet der Beklagte, dass der Grosse Rat in seinen Entscheiden in keiner Weise an die Anträge der Regierung gebunden sei. Als gesetzgebende Behörde und oberste Aufsichtsinstanz übe er immerhin die höchste Gewalt im Kanton Graubünden aus. Auch seien die verschiedenen Auffassungen zur Gültigkeit der Initiative dem Grossen Rat bekannt gewesen. So habe auch das Gutachten des Anwalts der Kläger, welches zu einem anderen Schluss komme, in die Beratungen des Grossen Rats Eingang gefunden. Von Seiten mehrerer Grossräte sei darauf hingewiesen worden, dass eine Ungültigerklärung "sich auf dünnem Eis bewege", jedoch "dickes Eis" erforderlich wäre. Somit könne nicht behauptet oder gar belegt werden, dass die Abstimmung im Grossen Rat ein anderes Ergebnis gezeitigt hätte, wenn Regierung und Kommission auf die Beurteilung des BAFU hingewiesen hätten.
3.3. Dem entgegnen die Kläger, dass es sich bei den beiden anderen Gutachten um solche von Professoren gehandelt hätte, während der Rechtsvertreter nur Anwalt sei, so dass seinem Gutachten nicht der gleiche Stellenwert zukomme. Ausserdem habe das Bundesgericht bereits häufig festgehalten, dass es die Bindungswirkung von Meinungsäusserungen des BAFU nicht infrage stelle, sofern nicht eine besondere Veranlassung bestehen würde. Wenn die Stellungnahme des BAFU in die Beratungen des Grossen Rats Eingang gefunden hätte, wäre eine sachlich und ausgewogene Information möglich gewesen.
3.4. Der Beklagte macht geltend, dass es den politischen Verantwortungsträgern bekannt gewesen sei, dass zwei unterschiedliche Auffassungen zur Rechtsgültigkeit der Initiative bestehen würden. Die grossrätliche Kommission für Umwelt, Verkehr und Energie (KUVE) und der Grosse Rat seien im Besitz des Gutachtens des Rechtsvertreters der Kläger gewesen. Zudem sei die Stellungnahme des BAFU dem Verfasser des Rechtsgutachtens vorgelegt worden, wobei dieser trotzdem an seinem Standpunkt festgehalten und seine Haltung zum offensichtlichen Verstoss gegen übergeordnetes Recht sogar bekräftigt habe. Auch würde es sich beim Schreiben des BAFU um eine reine Meinungsäusserung einer Amtsstelle handeln, welche nicht in den kantonalen Gesetzgebungsprozess involviert sei.
3.5. Gemäss Art. 44 Abs. 3 KV nehmen die Mitglieder der Regierung in beratender Funktion an den Sitzungen des Grossen Rats teil. Es muss aber gesehen werden, dass es sich dabei um zwei voneinander unabhängige Staatsorgane handelt und der Grosse Rat durchaus in der Lage ist, selbstständig eine Meinung zu bilden, da er in keiner Weise an die Auffassung der Regierung gebunden ist (vgl. Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl., Bern 2016 § 27 Rz. 12). Auch ist den Klägern nicht zuzustimmen, dass das Gutachten des Rechtsvertreters der Kläger nicht in gleichem Mass berücksichtigt worden sei, da er nur Anwalt und nicht Professor sei. Die Titel der Gutachter sind irrelevant, massgebend ist alleine die Beurteilung in der Sache. Indem die KUVE und der Grosse Rat über den Inhalt des Gutachtens des Rechtsvertreters der Kläger im Bild waren, kann nicht behauptet werden, dass keine differenzierte Meinungsbildung möglich gewesen wäre.
Trotzdem wäre es wünschenswert gewesen, dass Regierungsrat I._____ mit der Stellungnahme des BAFU vom 15. Januar 2015 politisch sorgfältiger umgegangen wäre, indem im Sinne der Transparenz diese Stellungnahme bereits dem Grossen Rat vorgelegt worden wäre. Dies hätte eine noch differenziertere Meinungsbildung ermöglicht. Ob das Verhalten von Regierungsrat I._____ aber in rechtlicher Hinsicht genügt, um eine Entschädigung aus dem kantonalen Staatshaftungsgesetz zu erwirken, wird in den nachstehenden Erwägungen näher dargelegt.
4.1. Gemäss Art. 26 KV i.V.m. Art. 3 Abs. 1 SHG haftet das Gemeinwesen für den Schaden, der Dritten durch die staatlichen Organe und in ihrem Dienst stehenden Personen bei der Ausübung dienstlicher Verrichtung widerrechtlich zugefügt wird. Die Kläger machen geltend, dass diese Voraussetzungen erfüllt seien. Dazu im Einzelnen:
Nach den Ausführungen der Kläger sei der Schaden bereits während der Debatte in der Februar-Session 2015 entstanden, da dem Grossen Rat keine vollständige Entscheidgrundlage vorgelegen habe und deshalb keine fundierte Entscheidung möglich gewesen sei. Der Grosse Rat habe aufgrund einer mangelhaften Grundlage die Sonderjagdinitiative für ungültig erklärt, weshalb das Initiativkomitee gezwungen gewesen sei, Beschwerde ans Verwaltungsgericht zu erheben. Der Schaden bestehe aus überflüssigen Prozessen respektive Anwaltskosten in Höhe von Fr. 113'318.25, abzüglich der erhaltenen Parteientschädigung von Fr. 6'000.--.
In Bezug auf die Widerrechtlichkeit bringen die Kläger vor, dass dafür für die Widerrechtlichkeit grundsätzlich jeder Eingriff in ein geschütztes Rechtsgut genüge. Im vorliegenden Fall habe die Schädigung des Grossen Rats in der bewussten Irreführung durch Regierungsrat I._____ bestanden, indem er das vom BAFU an ihn gerichtete Schreiben vom 5. Januar 2015 dem Grossen Rat vorenthalten habe. Es handle sich um eine Vermögensschädigung. Daher sei zu prüfen, ob eine Informationspflicht seitens des Regierungsrats bestanden habe. Gemäss Art. 29 Abs. 1 des Gesetzes über den Grossen Rat (GRG; BR 170.100) würden der Geschäftsprüfungskommission alle Informationsrechte zustehen, welche sie zur Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben benötigen würde. Ausserdem habe die Geschäftsprüfungskommission gemäss Art. 31 Abs. 1 GRG die Möglichkeit bei allen Geschäften die Mitglieder der Regierung zu ihren Sitzungen einzuladen. Diese hätten der Geschäftsprüfungskommission alle notwendigen Auskünfte zu erteilen. In casu sei dies nicht der Fall gewesen. Gegenüber dem Grossen Rat habe I._____ somit widerrechtlich Informationen, welche für die Entscheidfindung wesentlich gewesen wären, zurückbehalten.
Für den Fall, dass das Gericht zur Auffassung gelangen sollte, dass keine Verletzung spezieller Amtspflichten vorliegen würde, machen die Kläger geltend, dass gemäss Art. 4 Abs. 1 SHG die Gemeinwesen für einen rechtmässig zugefügten Schaden haften würden, wenn einzelnen Personen ein unverhältnismässig schwerer Schaden zugefügt würde und es nicht zumutbar wäre, dass der oder die Geschädigte den Schaden selbst tragen müsste.
4.2. Der Beklagte bestreitet, dass ein Schaden vorliege, da das Bundesgericht die angemessene Entschädigung mit je Fr. 3'000.-- vor Bundesgericht und vor kantonalem Verwaltungsgericht festgelegt habe. Für das Verfahren vor Bundesgericht sei Art. 68 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) massgeblich, der festhalte, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden Partei zu ersetzen seien. Die vom Bundesgericht getroffene Regelung der Parteientschädigung sei abschliessend. Decke die Parteientschädigung nicht die ganzen Aufwendungen, könne der verbleibende Schaden gemäss Lehre nicht aufgrund einer Haftungsnorm geltend gemacht werden. Ausserdem würde die Klage auf Schadenersatz auch an mangelnder Behauptung und Substantiierung scheitern. Das Vorhandensein eines Schadens und dessen ziffernmässige Höhe hätten konkret behauptet und nachgewiesen werden müssen.
Ebenso bestreitet der Beklagte, dass eine Widerrechtlichkeit vorliegen würde. Eine solche bestehe in einem objektiven Verstoss gegen eine Norm (Verhaltensunrecht) oder in der Verletzung eines geschützten Rechtsguts (Erfolgsunrecht). Die Kläger würden keine Norm nennen, gegen welche Regierungsrat I._____ verstossen haben sollte, da das Vermögen als solches kein geschütztes Rechtsgut sei. Die angerufene Norm der rechtmässigen Schädigung sei auch nicht erfüllt, da der Gesetzgeber an unbeteiligte Dritte dachte, welche im Rahmen eines rechtmässigen Polizeieinsatzes einen Schaden erleiden würden. Der Aufwand für das Verfahren vor dem Grossen Rat sei im Zusammenhang mit der Ausübung politischer Rechte der Kläger entstanden.
4.3. Vorerst wird auf die Ausführungen des Beklagten über die Parteientschädigung eingegangen. Wie er zutreffend festhält, ist die vom Bundesgericht getroffene Regelung der Parteientschädigung vor Bundesgericht insofern abschliessend, als dass sie den Haftpflichtrechtbestimmungen als lex specialis vorgeht. Wenn die Parteientschädigung nicht die ganzen Aufwendungen deckt, kann der verbleibende Schaden nicht aufgrund einer allgemeinen Haftungsnorm eingefordert werden (Geiser, in: Niggli/ Übersax/Wiprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 68 Rz. 9; BGE 117 II 394; 112 Ib 356; 97 II 267 E.5). Gemäss Art. 6 des Reglements über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor Bundesgericht (SR 173.110.210.3) beträgt das Honorar, sofern der Streit kein Vermögensinteresse hat, je nach Wichtigkeit und Schwierigkeit der Sache sowie nach Arbeitsaufwand Fr. 600.-- bis 18'000.--. In casu hat das Bundesgericht für das bundesgerichtliche Verfahren Fr. 3'000.-- und für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Fr. 3'000.-- als Parteientschädigung zugesprochen. Wie soeben festgehalten, geht diese Regelung allfälligen Normen des Haftpflichtrechts vor. Hinzu kommt, dass der Rechtsvertreter im Verfahren V 15 1 trotz Aufforderung des Gerichts keine Honorarnote eingereicht hat, so dass nicht ersichtlich ist, wie hoch sein Aufwand effektiv ausgefallen ist. Selbst wenn die Honorarnote eingereicht worden wäre, ist es denkbar, dass nicht der gesamte Aufwand entschädigt worden wäre, denn gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG werden nur die "notwendigen Kosten" ersetzt. Somit haben die Kläger ohne Aussicht auf Erfolg eine Staatshaftungsklage eingereicht, so dass eine weitere Prüfung bereits in diesem Punkt abgeschlossen werden könnte.
Der Vollständigkeit halber wird jedoch - im Sinne einer Eventualbegründung - summarisch auf die weiteren Rügen der Klage eingegangen.
Gemäss Art. 3 SHG setzt ein Anspruch aus Staatshaftung voraus, dass ein Schaden besteht, der bei der Ausübung einer amtlichen Tätigkeit verursacht wurde, eine widerrechtliche Schadensverursachung und einen Kausalzusammenhang zwischen Tätigkeit und Schaden. Wie bereits unter E.2 festgehalten, liegt die Beweislast für haftungsbegründende Tatsachen bei den Geschädigten, in casu den Klägern. Somit muss der Geschädigte im Prozessfall den geltend gemachten Schaden hinsichtlich dessen Bestehen und ziffernmässiger Höhe nicht nur behaupten, sondern auch beweisen. Hierbei handelt es sich um die Substantiierungspflicht. In Bezug auf das Beweismass wird der strikte Beweis auf Franken und Rappen genau verlangt. (vgl. Rey/Wildhaber, Ausservertragliches Haftpflichtrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2018, Rz. 224 ff.). Bezüglich des konkreten Schadens machen die Kläger geltend, dass der Schaden aus überflüssigen Prozessen respektive Anwaltskosten in Höhe von Fr. 113'318.25 bestehe, abzüglich der erhaltenen Parteientschädigung von Fr. 6'000.--. Als klägerische Beilagen in Bezug auf den Schaden wurden neben den Mahnungen und dem Zahlungsbefehl Nr. 201809907 des Betreibungsamts H._____ vom 19. Oktober 2018, nur die Rechnungen, die dem Beklagten zugestellt worden sind, eingereicht. Wie sich aber der Schaden konkret zusammensetzt, ergibt sich - wie der Beklagte zu Recht festhält - aus den von den Klägern eingereichten Beweismitteln nicht. Relevant wären Beweise gewesen zur geleisteten Arbeit des Anwalts, welcher Zeitaufwand aufgebracht wurde und wie hoch der Schaden ist und wie er sich genau zusammensetzt. Solche Beweise fehlen vollends. Mangels Substantiierung des Schadens, kann nicht nachvollzogen werden, wie hoch der Schaden ist, so dass kein rechtsgenügender Beweis dafür erbracht wurde.
Um mit einem Anspruch aus Staatshaftung durchdringen zu können, wird weiter eine Widerrechtlichkeit vorausgesetzt. Neben der Verletzung von absolut geschützten Rechtsgütern, wie Leib und Leben, wird auch die Beeinträchtigung des Vermögens geschützt, sofern ein Ge- oder Verbot der Rechtsordnung vorliegt, welche dem Schutz des verletzten Rechtsguts dient. Dies bedeutet, dass eine spezifisch der geschädigten Person Schutz gewährenden Rechtsnorm missachtet worden sein muss (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016 Rz. 470; BGE 132 II 449 E.3.3; 123 II 577 E.4.b). Ob eine Schutznormverletzung vorliegt, hängt von den im Einzelfall massgebenden Gesetzesbestimmungen sowie den konkreten Umständen ab (vgl. Plüss, Staatshaftung für Verfahrensfehler, in: Aktuelle Fragen des Staatshaftungsrechts, Tagung vom 3. Juli 2014 in Luzern, Bern 2014, S. 7). Mit anderen Worten ist ein Eingriff ins Vermögen nur dann widerrechtlich, wenn ein Verstoss gegen eine besondere Verhaltensnorm vorliegt, deren Zweck darin besteht, das Vermögen gegenüber Schädigungen der konkret vorliegenden Art zu schützen, wozu die Norm auch eine ausreichende Bestimmtheit aufweisen muss (vgl. Rey/Wildhaber, a.a.O. Rz. 858; BGE 133 III 323 E.5.1). Fraglich ist daher, ob es eine Norm gibt, deren Zweck darin besteht, das Vermögen gegenüber Schädigungen der konkret vorliegenden Art zu schützen. Die Kläger führen folgende Normen ins Feld: Gemäss Art. 29 Abs. 1 GRG würden der Geschäftsprüfungskommission alle Informationsrechte zustehen, welche sie zur Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben benötigen würde. Ausserdem habe die Geschäftsprüfungskommission gemäss Art. 31 Abs. 1 GRG die Möglichkeit, bei allen Geschäften die Mitglieder der Regierung zu ihren Sitzungen einzuladen. Diese hätten der Geschäftsprüfungskommission alle notwendigen Auskünfte zu erteilen. Diese Normen schützen somit nicht das Vermögen, sondern es handelt sich um blosse Normen, die Informationsrechte regelt (vgl. Bericht und Antrag der Präsidentenkonferenz für den Erlass eines Grossratsgesetzes und für die Revision der Geschäftsordnung des Grossen Rats, S. 20).
Die Haftung der rechtmässigen Schädigung gemäss Art. 26 Abs. 2 KV i.V.m. Art. 4 SHG soll im Ausnahmefall als Billigkeitshaftung einem Geschädigten zu Schadenersatz verhelfen. Diese Bestimmung soll bei unverhältnismässig schwerem Schaden zur Anwendung kommen und zwar auch dann, wenn es im Einzelfall für den Geschädigten im Sinne eines Sonderopfers unzumutbar wäre, den Schaden selbst zu tragen (vgl. Grossratsprotokoll Dezember 2006, Nr. 3, 2006/2007, S. 664). Solche Haftungsnormen für rechtmässige Schädigungen sind restriktiv anzuwenden (vgl. VGU 15 91 E.4.d; 14 100 E.5). Einerseits wurde im vorliegenden Fall der Schaden zu wenig substantiiert, so dass gar nicht ersichtlich ist, wie sich der Schaden zusammensetzt und andererseits ist den Klägern der Aufwand für das Verfahren vor dem Grossen Rat im Zusammenhang mit der Ausübung politischer Rechte entstanden. Hierbei handelt es sich um Aufwendungen, die auf sich genommen werden müssen, um sich politisch einbringen zu können. Somit ist auch diese Norm nicht einschlägig, weshalb auf diese Rüge nicht weiter eingegangen wird.
5. In ihrer Replik offerieren die Kläger zusätzlich als Beweis Grossrat Jan Koch als Zeuge einzuvernehmen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf auf weitere Beweisvorkehren verzichtet werden, wenn sich schon aufgrund der abgenommenen Beweise eine Überzeugung über den rechtserheblichen Sachverhalt bilden lässt und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung angenommen werden kann, dass weitere Beweiserhebungen an diesem Beweisergebnis nichts mehr zu ändern vermögen (sog. antizipierte Beweiswürdigung, BGE 136 I 229 E.5.3; 134 I 140 E.5.3, 131 I 53 E.3). In casu ist das Gericht bereits zu einer Überzeugung gelangt und ein weiterer Beweis würde an dieser nichts ändern. Daher ist auf die Einvernahme von Jan Koch als Zeuge zu verzichten.
6. In der Replik verlangen die Kläger als Eventualbegehren, dass ihnen eine Entschädigung nach Ermessen des Gerichts zu bezahlen sei. Wie unter E.1 festgehalten, finden subsidiär zu den Bestimmungen des VRG diejenigen der ZPO Anwendung. Nach Art. 85 Abs. 1 ZPO kann die klagende Partei eine unbezifferte Forderungsklage erheben, wenn es ihr unmöglich oder unzumutbar ist, ihre Forderung bereits zu Beginn des Prozesses zu beziffern. Sie muss dabei einen Mindeststreitwert angeben, der als vorläufiger Streitwert gilt. Da die ZPO die Bezifferung von Forderungsklagen grundsätzlich verlangt (Art. 84 Abs. 2 ZPO), ist jedoch der Anspruch soweit möglich und zumutbar zu substantiieren; so wird namentlich auch in Anwendungsfällen von Art. 42 Abs. 2 OR verlangt, dass der Geschädigte alle Umstände, die für den Eintritt eines Schadens sprechen und dessen Abschätzung erlauben oder erleichtern, soweit möglich und zumutbar behauptet und beweist (Rey/Wildhaber, a.a.O. Rz. 228; BGE 140 III 409 E.4.3.1; 122 III 219 E.3a). Da der Schaden wie unter E.4.3. festgehalten, in keiner Weise substantiiert wurde, geschweige denn mit Beweismitteln untermauert wurde ist die Klage auch in diesem Punkt abzuweisen.
7. Dem gestellten Antrag der Kläger um Durchführung einer Referentenaudienz nach Abschluss des zweiten Schriftenwechsels wird nicht entsprochen. Gemäss Art. 41 VRG kann der Instruktionsrichter in jedem Stadium des Verfahrens eine Referentenaudienz durchführen, an der eine gänzliche oder teilweise Einigung der Parteien über die Streitsache oder über das weitere Verfahren angestrebt wird. Aus dieser Norm, die als Kann-Vorschrift formuliert ist, geht hervor, dass dem Instruktionsrichter bei der Durchführung einer Referentenaudienz ein erhebliches Ermessen eingeräumt wird. Sinn und Zweck einer Referentenaudienz ist es, zwischen den Parteien einen (teilweisen oder gänzlichen) Vergleich herbeizuführen. Daraus geht hervor, dass eine Referentenaudienz nur dann angezeigt ist, wenn beide Parteien eine minimale Gesprächs- und Kompromissbereitschaft erkennen lassen. Im vorliegenden Fall war aufgrund der Vorbringen des Beklagten in den Rechtsschriften keine genügende Vergleichsbereitschaft für die Durchführung einer Referentenaudienz erkennbar, der Beklagten lehnten eine solche sogar ab. Somit wird dem Antrag der Kläger nicht stattgegeben.
8. Zusammenfassend ergibt sich, dass die vom Bundesgericht getroffene Regelung der Parteientschädigung abschliessend ist, der geltend gemachte Schaden zu wenig substantiiert behauptet wurde und keine Widerrechtlichkeit ersichtlich ist. Somit wird die Klage abgewiesen.
9. Bei diesem Ausgang des Verfahrens, haben gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG die Kläger die Verfahrenskosten, bestehend aus der Spruchgebühr und den Kanzleiauslagen, solidarisch zu tragen (siehe auch Art. 2 der Verordnung über die Gebühren und Barauslagen des Verwaltungsgerichtes [BR 370.110] i.V.m. Art. 75 Abs. 1 und 4 VRG). Die Spruchgebühr wird angesichts des Streitwertes von über Fr. 100'000.-- und des Verfahrensaufwandes mit doppeltem Schriftenwechsel in Anwendung von Art. 75 Abs. 2 VRG auf Fr. 3'000.-- festgesetzt. Der unterliegenden Klägerin steht keine Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 1 VRG e contrario). Dem Bund, dem Kanton und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen steht in Anwendung von Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zu, soweit sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Die vorliegend zu beurteilende haftungsrechtliche Fragestellung ist dem amtlichen Wirkungskreis der Beklagten zuzurechnen, womit eine Entschädigung entfällt (siehe VGU U 15 91 vom 13. Juni 2017 E.11c; vgl. auch zur Qualifikation einer Staatshaftung als amtlicher Wirkungskreis des Gemeinwesens in einem Verfahren vor Bundesgericht: Urteil des Bundesgerichts 2C_816/2017 vom 8. Juni 2018 E.5.3).
10. Zur Rechtmittelbelehrung sei noch erwähnt, dass das streitberufene Verwaltungsgericht bei Staatshaftungsfragen als erste Gerichtsinstanz fungiert und gegen dessen Urteil innert 30 Tagen die Weiterzugsmöglichkeit an das Kantonsgericht Graubünden besteht, soweit es sich um einen erstinstanzlichen Endentscheid in unmittelbarem Zusammenhang mit Zivilrecht im Sinne von Art. 72 Abs. 2 lit. b BGG handelt (vgl. zum Ganzen Art. 85b VRG als Übergangsbestimmung betreffend "doppelter Instanzenzug" im Kanton Graubünden; Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Teilrevision des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG)/Gebietsreform Heft Nr. 7/2015 - 2016, S. 373. Die Aufzählung in Art. 72 Abs. 2 BGG ist nicht abschliessend und es können auch öffentlich-rechtliche Entscheidungen mit staatshaftungsrechtlichen Fragestellungen darunterfallen, sofern sie einen engen Bezug zum Zivilrecht haben, sich also die Haftung nach denselben Grundsätzen richtet (vgl. Klett/Escher in: Niggli/Übersax/Wiprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 72 Rz. 8; vgl. für die Staatshaftung infolge fehlerhafter Behandlung in einem öffentlichen Spital: BGE 139 III 252 und Urteil des Bundesgerichts 4A_546/2013 vom 13. März 2014 E.2.1; siehe auch Urteil des Bundesgerichts 5A.9/2000 vom 22. März 2001 E.3b). Weiter hat das Bundesgericht entschieden, dass sich aus Art. 85 Abs. 1 lit. a BGG nicht zwingend ergebe, dass alle Fragen der Staatshaftung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegen (Urteil des Bundesgerichts 4A_546/2013 vom 13. März 2014 E.3.2.2). Die Beschwerde in Zivilsachen setzt jedoch eine "double instance" voraus (Art. 75 Abs. 2 BGG; BGE 139 III 252 E.1.6). Gemäss Art. 22 BGG i.V.m. Art. 36 Abs. 1 und 2 des Reglements für das Bundesgericht (BGerR; SR 173.110.131) bestimmt sich die Zuteilung eines Geschäfts an eine Abteilung danach, auf welcher Rechtsfrage das Schwergewicht der Entscheidung liegt und im Einzelfall kann wegen der Natur des Geschäfts auch von der reglementarischen Geschäftsverteilung abgewichen werden. Dementsprechend ist für die vorliegende Angelegenheit eine Qualifikation als öffentlich-rechtlicher erstinstanzlicher Endentscheid mit unmittelbarem Zusammenhang zum Zivilrecht nicht auszuschliessen und zur Sicherstellung des ordnungsgemässen Instanzenzuges der Rechtsmittelweg an das Kantonsgericht Graubünden gemäss Art. 85b VRG aufzuzeigen (vgl. aber nunmehr BGE 144 II 281 E.1.1 f., welcher hinsichtlich des Erfordernis einer "double instance" als Zulässigkeitsvoraussetzung für die Beschwerde in Zivilsachen in Staatshaftungsfällen unklar ist).
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
3'000.--
Fr.
410.--
zusammen
Fr.
3'410.--
gehen je zu einem Siebtel unter solidarischer Haftung zulasten von A._____, B._____, C._____, D._____, E._____, F._____ und G._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilungen]
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 27. Dezember 2021 abgewiesen (2C_817/2020).