VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 18 11
1. Kammer
VorsitzAudétat
RichterRacioppi, von Salis
Aktuar ad hocKollegger
URTEIL
vom 12. Februar 2019
in der Streitsache
Gemeinde X._____,
Beschwerdeführerin
gegen
Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden,
Beschwerdegegner
betreffend Strassenrecht (Verkehrsanordnung Kantonsstrasse)
1. Mit Schreiben vom 27. Oktober 2017 ersuchte die Gemeinde X._____ das Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit (nachfolgend: Departement) um Bewilligung für eine Geschwindigkeitsreduktion auf der A._____strasse zwischen dem Dorfausgang X._____ und dem Weiler B._____, sowie auf der C._____strasse (recte: D._____strasse) zwischen der Kreuzung A._____-/D._____strasse und der bestehenden Tempo-60-Zone auf der D._____strasse Richtung Y._____. Begründend führte die Gemeinde im Wesentlichen aus, dass in diesem Bereich aufgrund verschiedener verkehrstechnischer Gefahrenpunkte eine Reduktion der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h auf 60 km/h gerechtfertigt wäre.
2. In der Folge erarbeitete die Kantonspolizei Graubünden (nachfolgend: Kantonspolizei), Abteilung Verkehrstechnik, ein Gutachten datiert vom 6. Februar 2018, indem sie bestehende Sicherheitsdefizite auf der A._____strasse im Bereich des Weilers B._____ bestätigte. Für den restlichen Streckenabschnitt war gemäss diesem Gutachten hingegen keine Geschwindigkeitsreduktion angebracht.
3. Mit Departementsverfügung vom 27. Februar 2018, publiziert am 28. Februar 2018, führte das Departement sodann im Bereich des bebauten Gebietes B._____ auf einer Länge von rund 310 Metern einen Innerortsbereich ein und legte dort die Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h fest. Im Übrigen wurde dem Gesuch nicht entsprochen.
4. Gegen die Departementsverfügung vom 27. Februar 2018 reichte die Gemeinde X._____ am 27. März 2018 (Poststempel 3. April 2018) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (nachfolgend: Verwaltungsgericht) mit folgendem Rechtsbegehren ein:
1. Die Departementsverfügung vom 27. Februar 2018 sei aufzuheben.
2. Das Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit sei anzuweisen, auf der A._____strasse ab dem südlichen Dorfende X._____ – mindestens aber ab dem Abschnitt vor der Einmündung der D._____erstrasse – bis Ende des Weilers B._____, sowie auf der D._____erstrasse – bis Ende des Weilers B._____, sowie auf der D._____erstrasse durchgehend bis zur Einmündung in die A._____strasse eine Geschwindigkeitsbeschränkung auf Tempo 60 km/h einzuführen.
Unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdegegners.
Begründend führte die Gemeinde insbesondere aus, dass die Voraussetzungen für die Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h auf 60 km/h auf der gesamten Strecke gegeben seien. Zudem rügte die Gemeinde, dass die Positionierung der Signalisation Tempo 60 erst nach der Kreuzung A._____-/D._____strasse (von X._____ bzw. Y._____ herkommend) willkürlich erscheine.
5. Mit Vernehmlassung vom 26. April 2018 begehrte das Departement die kostenfällige Abweisung der Beschwerde; es stellte sich auf den Standpunkt, dass die Voraussetzungen für die geforderte Temporeduktion nicht gegeben seien.
6. Mit Schreiben vom 2. Mai 2018 verzichtete die Gemeinde X._____ auf eine Replik unter Hinweis auf die Ausführungen in der Beschwerdeschrift vom 27. April 2018.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide der kantonalen Departemente, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden können. Für die vorliegend angefochtene Departementsverfügung trifft dies zu, womit sie ein zulässiges Anfechtungsobjekt im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren darstellt. Da es sich bei der teilweisen Abweisung des Gesuchs um Geschwindigkeitsbegrenzung auf dem Gebiet der Gemeinde X._____ handelt, ist die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 50 VRG i.V.m. Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG; SR 741.01) der Gemeinde gegeben. Unter Beachtung der Gerichtsferien ist die Beschwerde mit Poststempel vom 3. April 2018 gegen die am 28. Februar 2018 publizierte Departementsverfügung fristgerecht erfolgt (Art. 39 Abs. 1 lit. a VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Da das Departement die Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit im Bereich des bebauten Gebietes B._____ auf einer Länge von rund 310 Metern verfügt hat, ist vor dem Verwaltungsgericht einzig noch strittig, ob die Voraussetzungen für eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auch für den übrigen Teil gegeben sind. Dieser erstreckt sich über die Strecke ab dem Dorfausgang X._____ bis hin zur Kreuzung A._____-/D._____strasse und von dieser bis zur bestehenden Signalisation Tempo 60 in Richtung Y._____, bzw. bis zur beschlossenen Signalisation Tempo 60 in Richtung des Weilers B._____.
3.1. Nach Art. 32 Abs. 2 SVG beschränkt der Bundesrat die Geschwindigkeit der Motorfahrzeuge auf allen Strassen. Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge ausserhalb von Ortschaften ist mit Art. 4a Abs. 1 lit. b der Verkehrsregelnverordnung (VRV; SR 741.11) – mit Ausnahme von Autostrassen und Autobahnen – dementsprechend auf 80 km/h festgelegt worden. Art. 32 Abs. 3 SVG sieht allerdings vor, dass die vom Bundesrat festgesetzte Höchstgeschwindigkeit für bestimmte Strassenstrecken von der zuständigen Behörde auf Grund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden kann. Gemäss Art. 3 Abs. 2 SVG sind die Kantone befugt, für bestimmte Strassen Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs zu erlassen. Innerhalb des Kantons wird diese Kompetenz in Art. 2 lit. b der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Strassenverkehr (RVzEGzSVG; BR 870.110) weiter konkretisiert. Im Gegensatz zu To-talfahrverboten (vgl. Art. 3 Abs. 3 SVG) handelt es sich bei Geschwindigkeitsbegrenzungen um sogenannte funktionelle Verkehrsbeschränkungen (Weissenberger, Kommentar Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2. Aufl., Zürich 2015, N. 3 ff. zu Art. 3 SVG).
Gemäss Art. 108 Abs. 5 lit. c der Signalisationsverordnung (SSV; SR 741.21) sind auf Strassen ausserorts, mit Ausnahme von Autostrassen und Autobahnen, tiefere Höchstgeschwindigkeiten als 80 km/h in Abstufungen von je 10 km/h zulässig. Die Gründe, welche eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit erforderlich machen können, werden in Art. 108 Abs. 2 SSV abschliessend aufgezählt: Eine Gefahr ist nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben (lit. a); bestimmte Strassenbenützer bedürfen eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes (lit. b); es kann auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der Verkehrsablauf verbessert (lit. c) oder eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden (lit. d). Die Festlegung von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten kann von der Behörde nur auf Grund eines Gutachtens erfolgen, wobei im Sinne von Art. 108 Abs. 2 SSV der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten ist (Art. 32 Abs. 3 SVG i.V.m. Art. 108 Abs. 4 SSV).
3.2. Nach Ansicht der Gemeinde X._____ sind im Vorliegenden die Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 lit. a und b SSV erfüllt. Begründend führt die Gemeinde aus, dass der gesamte ersuchte Bereich, in welchem sich eine Kreuzung und eine markante Kurve befinde, von unterschiedlichsten Verkehrsteilnehmern (PWs, LKWs, landwirtschaftliche Fahrzeuge, Fahrrädern und Kutschen) benutzt werde. Wegen den ans Busnetz angebundenen Siedlungsgebieten E._____ und F._____ sei zudem im Bereich der Kreuzung jederzeit auch mit Fussgängern zu rechnen. Zu beachten sei auch, dass die Strecke regelmässig auch von ortsunkundigen Verkehrsteilnehmern benutzt werde. Die angefochtene Departementsverfügung ergäbe ausserdem eine besonders verwirrliche Situation, indem nun vorgesehen sei, dass die Kreuzung A._____-/D._____strasse von allen Seiten her mit 80 km/h befahrbar sei. Kurz vor der Kreuzung dürfe somit jeweils auf diese Geschwindigkeit beschleunigt werden und nach der Kreuzung müsse wieder von 80 km/h auf 60 km/h abgebremst werden.
3.3. Das Departement stützt sich hingegen auf das Gutachten der Kantonspolizei vom 6. Februar 2018, nach welchem keine Sicherheitsdefizite im strittigen Bereich feststellbar seien. Der Abschnitt auf der D._____strasse weise keinerlei Überbauungen auf und sei mit einem durchgehenden, einseitigen Trottoir versehen. Die Kreuzung A._____-/D._____strasse sei übersichtlich und mit einer Linksabbiegespur versehen. Die minimalen Sichtweiten gemäss den geltenden VSS-Normen seien zudem mit 145 m in Richtung B._____ und 112 m Richtung X._____ eingehalten. Auch im strittigen Bereich der A._____strasse würden keine Sicherheitsdefizite bestehen, da sich nur ein einziges Einfamilienhaus oberhalb der Strasse und talseitig ein durchgehendes Trottoir befänden.
3.4. Sofern die Ansicht des Departements vom Inhalt des Gutachtens rechtsgenüglich gedeckt wäre, würde die Folgerung der Vorinstanz - wonach im fraglichen Parameter keine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit angebracht ist - nachvollziehbar erscheinen. Um dies zu überprüfen, wird im Folgenden auf das zugrunde liegende Gutachten vom 6. Februar 2018 (vgl. Beilage Beschwerdegegner [Bg-act.] 2) näher eingegangen.
4.1. Das Gutachten vom 6. Februar 2018 (Bg-act. 2) beschreibt einzig für den vorliegend nicht mehr strittigen Bereich Sicherheitsdefizite, indem sich beim Weiler B._____ mehrere Ausfahrten befänden. Zunächst seien dort einmal die Knotensichtweiten gemäss dem geltenden VSS-Normblatt SN 640274a bei einer Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h nicht gegeben. Weiter würde die Situation noch verschlimmert, wenn ein Bus auf der Bushaltebucht stehe. Durch die Bushaltebuchten sei zudem auch mit Fussgängern zu rechnen, welche für die Überquerung der Strasse keine gesicherte Querungsstelle zur Verfügung hätten. Fussgänger und Fahrradfahrer müssten im Bereich B._____ die Fahrbahn benutzen, da dort kein Trottoir vorhanden sei. Aus diesem Grund kommt der Gutachter zum Schluss, das im Bereich des Weilers B._____ durch die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit mit gleichzeitiger Einführung eines Innerortsbereiches von ca. 310 Metern eine Art Torwirkung erzielt werden könne. Dies würde nicht nur die Sicherheit erhöhen, sondern auch die Lärmimmission der belasteten Gebäude verringern. Für den vorliegend strittigen Bereich wurden allerdings keine Sicherheitsdefizite festgestellt, vielmehr wurde auf den diesbezüglichen Ausserortscharakter hingewiesen. Auch wird erwähnt, dass das Trottoir ab dem Dorfende von X._____ bis zum Weiler B._____ für die gemeinsame Benutzung von Fussgängern und Fahrradfahrern mittels entsprechender Signalisation freigegeben sei. Weiter nimmt der Gutachter Bezug auf zwei Geschwindigkeits-Kontrollmessungen, die im Zeitbereich vom 22. November 2017 bis zum 28. November 2017 an zwei Messstellen durchgeführt wurden. Die erste Messtelle befand sich auf der A._____strasse zwischen dem Dorfende X._____ und der Abzweigung C._____strasse (recte: D._____strasse), wogegen die zweite Messtelle auf der A._____strasse bei der Einmündung B._____ stationiert war. Für diese zwei Lagen wurde eine Grenzgeschwindigkeit für die ersten 85 % der Fahrzeuge (V85%) von 78 km/h (Messstelle 1) und 80 km/h (Messstelle 2) Richtung X._____, sowie von 75 km/h (Messstelle 1) und 79 km/h (Messstelle 2) Richtung Wiesen errechnet. Unfälle sind laut dem Gutachten für die Zeit vom 1. November 2014 bis zum 1. November 2017 als Kollisionen mit Wildtieren polizeilich registriert, welche sich hingegen nicht im Bereich zwischen dem Weiler B._____ und dem Dorfausgang X._____ zugetragen hätten.
4.2. Gutachten unterliegen der freien richterlichen Beweiswürdigung. In Fachfragen darf das Gericht jedoch nicht ohne triftige Gründe von einem Gutachten abweichen und allfällige Abweichungen müssen begründet werden (BGE 136 II 539 E. 3.; 128 I 81 E.2). Weicht das Gericht von einem Gutachten ab, kann ihm keine Willkür vorgeworfen werden, wenn die Glaubwürdigkeit des Gutachtens durch die Umstände ernsthaft erschüttert ist. Dagegen kann das Gericht dann der Willkür verfallen, wenn es Zweifel an der Richtigkeit des Gutachtens hegt und dennoch keine ergänzende Abklärung anordnet, um diese Zweifel zu beseitigen (BGE 130 I 337 E.5.4.2). Das Gericht hat zu prüfen, ob sich aufgrund übriger Beweismittel und der Vorbringen der Parteien ernsthafte Einwände gegen die Schlüssigkeit des Gutachtens aufdrängen (BGE 136 II 539 E.3).
4.3. Im Vorliegenden ist das Gutachten auf den ersten Blick nachvollziehbar, stützt sich auf Geschwindigkeitsmessungen, Unfallgeschehen und beinhaltet ebenfalls eine Fotodokumentation mit 18 Fotografien (Bg-act. 2). Bei genauerer Betrachtung fallen indes einige Unklarheiten auf, welche nachfolgend aufgezeigt werden.
4.3.1. Das Gutachten der Kantonspolizei datiert vom 6. Februar 2018. Die Unfallauswertung, auf welche sich das Gutachten stützt, umfasst einen Zeitraum von drei Jahren, nämlich vom 1. November 2014 bis zum 1. November 2017. Aus welchen Gründen im Februar 2018 kein aktuellerer Zeitraum ausgewählt wurde, ist nicht ersichtlich. Ein Blick auf die Unfallstatistik des Bundesamts für Strassen (ASTRA) zeigt, dass sich im Bereich der Kreuzung A._____-/D._____strasse sowohl vor dieser Zeitspanne (Juni 2014) als auch nach dieser (Dezember 2017) Unfälle mit Personenschäden zugetragen haben, im Dezember 2017 gar ein Unfall mit Schwerverletzten.
4.3.2. Des Weiteren bringt das Departement in der Vernehmlassung vom 26. April 2018 vor, dass es im strittigen Bereich gemäss dem Gutachten der Kantonspolizei keine Sicherheitsdefizite gäbe und betont, dass die minimalen Sichtweiten an der Kreuzung A._____-/D._____strasse gemäss den geltenden VSS-Normen mit 145 m in Richtung B._____ und 112 m in Richtung X._____ eingehalten seien. Diese Sichtdistanzen lassen sich indessen nicht im besagten Gutachten finden, vielmehr schweigt das Gutachten über die Sichtweiten an der Kreuzung.
4.3.3. Schliesslich macht die Gemeinde geltend, dass die Siedlungsgebiete E._____ und F._____ an das Busnetz angebunden seien. Dies lässt erahnen, dass Personen im Bereich der Kreuzung A._____-/D._____strasse die Strasse überqueren. Dass Fussgänger, welche von X._____ oder Y._____ herkommend über die Kreuzung zum Weiler B._____ (bzw. in die Umgekehrte Richtung) gelangen wollen, scheint jedoch nicht in die Beurteilung eingeflossen zu sein. Zwar geht das Gutachten davon aus, dass "ab dem Dorfende von X._____ bis zum Weiler B._____ ein 2.0 Meter breites Trottoir vorhanden" sei (Bg-act. 2, S. 5). Das Foto 7 im Gutachten zeigt zusätzlich dazu, dass auf der X._____er Seite der D._____strasse ein Trottoir hin zur Kreuzung führt. Auf den Fotos 5 und 7 im Gutachten ist allerdings ersichtlich, dass keine Verbindung der vorgenannten Trottoirs über die Kreuzung A._____-/D._____strasse – etwa durch einen Fussgängerstreifen – besteht (Bg-act. 2, S. 14 f.). Somit haben Fussgänger, welche von X._____ oder Y._____ herkommend zum Weiler B._____ (bzw. in die Umgekehrte Richtung) gelangen wollen, die Kreuzung ungeschützt zu überqueren. Wie dieser Sicherheitsaspekt gewürdigt wurde, bleibt insoweit ungewiss.
4.4. Die vorgenannten Defizite im Gutachten lassen sich aufgrund der Aktenlage abschliessend feststellen, so dass sich die beantragte Durchführung eines Augenscheins vor dem Verwaltungsgericht erübrigt.
5.1. Vor diesem Hintergrund kann noch keine Willkür in der Ermessensausübung der Vorinstanz erblickt werden. Jedoch kann davon ausgegangen werden, dass wichtige Sachverhaltselemente in der Beurteilung der Verkehrssicherheit unberücksichtigt gelassen wurden. Die Verfügung des Departements, nach welcher dem Gesuch der Gemeinde X._____ nur für den Bereich des bebauten Gebiets B._____ entsprochen wurde, erweist sich nach dem Gesagten als unrechtmässig, da nicht alle Sachverhaltselemente in die Beurteilung der Verkehrssicherheit eingeflossen sind. Die Beschwerde wird dementsprechend gutgeheissen und die angefochtene Departementsverfügung vom 27. Februar 2018 wird aufgehoben.
5.2. Hebt das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid auf, so entscheidet es gemäss Art. 56 Abs. 3 VRG selbst oder weist die Sache zum neuen Entscheid zurück. Vorliegend scheint es geboten, die Sache zurückzuweisen, um das Gutachten zu überarbeiten. In der Folge kann die Vorinstanz anhand des neuen Gutachtens ihr Ermessen neu ausüben und gegebenenfalls wieder gleich oder anders entscheiden.
6. Die Kosten gehen bei diesem Ausgang des Verfahrens im Sinne von Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten des Kantons. Die Staatsgebühr beträgt für diese Art von Streitigkeiten praxisgemäss Fr. 1'000 – Fr. 1'500; im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich, die Staatsgebühr mit Fr. 1'500 anzusetzen, zumal die aufgeworfenen Fragen einen nicht unerheblichen Abklärungsaufwand nach sich zogen. Parteientschädigung werden keine zugesprochen (Art. 78 Abs. 2 VRG).
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Angelegenheit zu neuem Entscheid in Sinne der Erwägungen an das Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit zurückgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'500.--
Fr.
230.--
zusammen
Fr.
1‘730.--
gehen zulasten des Departements für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
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