VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
U 14 12
1. Kammer
bestehend aus
Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli und Verwaltungsrichter Stecher, Aktuar Gross
URTEIL
vom 8. April 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
Beschwerdeführer/Kläger
gegen
Gemeinde X._____,
Beschwerdegegnerin/Beklagte
und
Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden,
Beigeladen
betreffend Lohnforderung (Klageverfahren)
1. A._____ (geb. 23.04.1956) ist seit dem 29. August 1977 bei der Gemeinde X._____ als Primarlehrer angestellt. Mit dem neuen Schulgesetz (in Kraft seit 1. August 2013) wurde u.a. der Beginn des Schuljahres von bisher 1. September auf den 1. August vorverlegt. Aufgrund dieser Änderung stellte sich die Frage, was für eine Regelung für den Augustlohn 2013 getroffen werden sollte.
2. Am 22. Juli 2013 schlossen A._____ und die Gemeinde X._____ einen neuen Arbeitsvertrag (Anschlussvertrag; vgl. Beilage 1 der Gemeinde) ab, in welchem die Tätigkeit, der Beschäftigungsgrad, Arbeitsort, Besoldung etc. geregelt wurden. Als Vertragsbeginn wurde der 1. August 2013 vereinbart (Ziff. 6 des Vertrages). Weiter wurde festgehalten, dass dieser Vertrag sämtliche früheren mündlichen oder schriftlichen Abmachungen ersetze (Ziff. 19).
3. Im Rahmen eines Orientierungsschreibens an A._____ im November 2013 stellte sich die Gemeinde auf den Standpunkt, dass im August 2013 einzig ein Monatslohn nach neuem Schulgesetz ausgerichtet würde; der August-Lohn nach altem Schulgesetz (im Falle von A._____ der August-Lohn 1977) werde indexiert und separat im Jahr 2014 ausbezahlt. Für A._____ wurde dieser Lohn mit Fr. 5'529.-- (August 1977) berechnet, während sich sein letzter Juli-Lohn 2013 auf netto Fr. 7'079.35 bzw. auf brutto Fr. 8'309.25 belief. Dem Orientierungsschreiben war eine entsprechende Vereinbarung zur Unterzeichnung beigelegt.
4. Auf Verlangen von A._____ stellte die Gemeinde X._____ am 8. Januar 2014 eine anfechtbare Verfügung aus mit dem bereits erwähnten Inhalt.
5. Gegen diese Verfügung erhob A._____ am 6. Februar 2014 (Poststempel 7. Februar 2014) Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er verlangte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Zusprechung eines Monatslohnes im Umfang von Fr. 7'079.35 netto für den weggefallenen Monatslohn nach altem Schulgesetz. In den Erwägungen der Beschwerde (letzte Seite) machte der Beschwerdeführer noch geltend, dass er bereits im August 1977 für die Beschwerdegegnerin tätig gewesen sei und folglich auch noch Anspruch auf den damaligen Monatslohn in der Höhe von Fr. 5'529.-- habe. Dieser Anspruch stehe in keiner Verbindung zum Augustlohn 2012/2013 und sei ihm unabhängig von diesem (also zusätzlich zu den Fr. 7'079.35 netto) auszubezahlen.
6. Die Gemeinde X._____ beantragte am 3. März 2014 die Abweisung der Beschwerde.
7. Das beigeladene Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement (EKUD) unterstützte demgegenüber den Standpunkt des Beschwerdeführers bezüglich der zweimaligen Bezahlung des August-Lohnes 2013 infolge geänderter Schulgesetzgebung; der zusätzlich geforderte August-Lohn 1977 stehe indessen nicht mehr zur Diskussion, da der betreffende Lehrer den Lohn für seine Bemühungen im August 1977 (Arbeitsvorbereitungen für Schuljahr 1977/78) bereits im August 1978 erhalten habe.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit für die Streitentscheidung von Bedeutung, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen noch näher eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Zunächst gilt es in formeller Hinsicht zu entscheiden, ob das streitberufene Verwaltungsgericht die Eingabe vom 6. Februar 2014 von A._____ als Beschwerde im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit (VRG; BR 370.100) oder als Klage laut Art. 63 Abs. 1 lit. e VRG entgegenzunehmen hat. In Übereinstimmung mit letzterer Bestimmung, wonach Streitigkeiten über vermögensrechtliche Ansprüche aus dem öffentlichen Dienstverhältnis im Klageverfahren zu beurteilen sind, ist klarzustellen, dass die Anfechtung der Verfügung der Gemeinde vom 8. Januar 2014 (mittels Beschwerde) gar nicht nötig war, um die eindeutig dem Klageverfahren und somit der originären Verwaltungsgerichtsbarkeit zuzuordnenden Geldforderungen (Lohnforderungen für August 2013 [Fr. 7'079.35 netto] sowie für August 1977 [Fr. 5'529.--]) einer gerichtlichen Prüfung zu unterziehen. In Anbetracht der gesetzlichen Vorgabe in Art. 63 Abs. 1 lit. e VRG ist die Partei- und Gerichtseingabe vom 6. Februar 2014 deshalb verfahrensrechtlich als Klage und nicht als Beschwerde zu qualifizieren, was materiell-rechtlich aber keine (weiteren) entscheidrelevanten Konsequenzen nach sich zieht (PVG 2010 Nr. 2 E.1; Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] U 13 94 vom 18. März 2014 E.1).
2. a) Nach Art. 24 Abs. 2 des (neuen) Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (Schulgesetz [SchulG]; BR 421.000) legt das Departement den Schuljahresbeginn in Abstimmung mit anderen Kantonen fest. Laut Departementsverfügung Nr. 699 vom 3. Dezember 2012 wurde der Schuljahresbeginn für das Schuljahr 2013/14 auf den 19. August 2013 [für 2014/15 auf 18. August 2014, 2015/16 auf 24. August 2015, 2016/17 auf 22. August 2016 und 2017/18 auf 21. August 2017] festgelegt. Zum Anstellungsverhältnis der Lehrer wird in Art. 56 Abs. 2 SchulG bestimmt, dass die Lehrerpersonen der öffentlichen Volksschule von der Schulträgerschaft (Gemeinden) mit öffentlich-rechtlichem Vertrag angestellt werden. Art. 56 Abs. 3 Satz 1 SchulG hält weiter fest: Soweit dieses Gesetz und die Verordnung keine Vorschriften enthalten, regeln die Schulträgerschaften die Anstellungsbedingungen selber. Zur Besoldung wird in Art. 65 SchulG festgehalten Die Besoldung der Lehrpersonen wird im Rahmen des Gesetzes und der Verordnung von der Schulträgerschaft festgelegt (Abs. 1). Die Jahresbesoldung der Lehrpersonen der öffentlichen Volksschule besteht aus dem Grundgehalt und dem 13. Monatslohn. Der 13. Monatslohn beträgt 1/12 des bezogenen jährlichen Gehaltes (Abs. 2). Laut den Schlussbestimmungen (Art. 97 ff. SchulG) erlässt die Regierung die erforderlichen Ausführungsbestimmungen, insbesondere auch zu den Anstellungsvoraussetzungen, Pflichten und Besoldungen der Lehrpersonen (Art. 97 lit. h SchulG). Das Department kann namentlich Weisungen zum Schuljahresbeginn inkl. Schul- und Ferienzeiten erlassen (Art. 98 lit. b SchulG), was mit Departementsverfügung vom 3. Dezember 2012 geschehen ist. In Art. 99 SchulG wurde garantiert, dass mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes der Lehrperson der betragsmässige Besitzstand bezogen auf ein Vollpensum im Einzelfall gewahrt bleibt. Schliesslich wurde in Art. 100 Abs. 1 lit. b SchulG noch vermerkt, dass das frühere Gesetz für die Volkschulen vom 26. November 2000 mit dem Inkrafttreten dieses (neuen) Volkschulgesetzes [auf den 1. August 2013 in Kraft gesetzt] aufgehoben werde. Im Lichte dieser gesetzlichen Vorgaben gilt es vorliegend zu entscheiden, wie es sich mit den geltend gemachten Lohnansprüchen des Klägers für die Monate August 2013 (doppelte Auszahlung) infolge Vorverschiebung des Schuljahres 2013/14 auf August 2013 anstatt wie bisher mit Schulbeginn ab September des jeweiligen Schuljahres (vgl. dazu Beilage 1 des Departments für Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutz Graubünden [EKUD]) sowie den Monat August 1977 (damaliger Schuljahresbeginn 1. September 1977) verhält. Strittig und zu klären ist insbesondere, ob die ins Recht gefasste Schulträgerschaft (Gemeinde/Beklagte) für die durch das neue Schulgesetz systembedingt hervorgerufene "Überlappung" des Lohnmonates August 2013 (einerseits letzter Anstellungsmonat nach altem Schulgesetz und anderseits [gleichzeitig] bereits erster Anstellungsmonat nach neuem Schulgesetz) finanziell aufzukommen hat, indem sie den August-Lohn 2013 doppelt an den Kläger zu bezahlen hat, das Schuljahr 2013/14 dafür aber auch bereits im Juli 2014 und nicht erst – wie dies nach dem alten Schulgesetz der Fall gewesen wäre – per Ende August endigt. Im Weiteren wird noch über den Lohnanspruch August 1977 zu befinden sein, so wie dies der Kläger in der Eingabe vom 6. Februar 2014 ausdrücklich verlangte (vgl. Erwägungen auf letzter Seite). Um die übergangsrechtliche Situation aufgrund des neuen Schulgesetzes öffentlich-rechtlich korrekt zu regeln, wurde der Kläger von der Beklagten mit Anstellungsvertrag (sog. Anschlussvertrag) für Lehrpersonen vom 22. Juli 2013 aufgefordert, die darin in Ziff. 1-20 aufgeführten Vertragspositionen zu übernehmen und mittels Unterschrift auch (gegenseitig) zu akzeptieren. In Ziff. 6 wurde dort zur Anstellungsart sowie zum Vertragsbeginn und der Rechtsnatur des Anstellungsverhältnisses stipuliert: "Unbefristet vom 1. August 2013 bis auf Weiteres. Das Arbeitsverhältnis ist öffentlich-rechtlicher Natur." Zur Besoldung wurde in Ziff. 7 Satz 1 bestimmt: "Das Jahresgehalt besteht aus dem Grundgehalt und dem 13. Monatslohn. Der 13. Monatslohn beträgt 1/12 des bezogenen jährlichen Gehaltes." In Ziff. 19 (Auflösung bisheriger Verträge) wurde schliesslich noch bestimmt: "Dieser Vertrag ersetzt die vorhergehenden schriftlichen und mündlichen Verträge." Dieser gegenseitig unterzeichnete und somit neu für massgebend erklärte Anschlussvertrag gilt es hier gebührend zu berücksichtigen.
b) Ausgangspunkt sind das neue Schulgesetz (in Kraft seit 1. August 2013) und die darin enthaltene – hoheitlich festgelegte – einheitliche Vorverschiebung des Schuljahres (neu ab August bis Juli) im Vergleich zu früher (alt ab September bis August) für alle Schulträgerschaften (Gemeinden) im Kanton sowie der öffentlich-rechtliche Anschlussvertrag zwischen den Parteien mit den darin getroffenen Abmachungen (Ziff. 1-20). Vorweg gilt es grundsätzlich festzuhalten, dass die kantonalen Vorgaben im SchulG für sämtliche Gemeinden im Kanton gelten und befolgt werden müssen. Umgekehrt ist ebenso klar, dass bei Unvollständigkeiten oder allfälligen Regelungslücken im SchulG eine vernünftige und praktikable Übergangslösung gefunden und angewandt werden muss. Es solche Lücke – welche auf einem Versehen des Gesetzgebers (BGE 133 V 488 E.4.4.6 in fine) oder einem (absichtlichen) qualifizierten Schweigen desselben (BGE 134 V 15 E.2.3.1) beruhen kann – ist hier offensichtlich zu schliessen, da weder das erwähnte (neue) SchulG noch die zwischen den Parteien (Kläger/Beklagte) getroffene Vereinbarung im Anschlussvertrag spezifisch eine verbindliche Lohnregelung für die Ausrichtung des August-Lohnes 2013 nach dem Schulsystemwechsel ab 1. August 2013 enthalten haben. Einigkeit herrscht lediglich darin, dass es vorliegend um ein übergangsrechtliches (einmaliges) Problem geht, welches von den kommunalen oder kreisweise organisierten Schulträgerschaften auf unterschiedliche Art und Weise gelöst werden konnte (z.B. gestaffelte Lohnauszahlung über drei Jahre hinweg; oder Lohnauszahlung August 2013 bei Pensionierung und [pro rata] bei vorzeitiger Kündigung/Vertragsauflösung; oder Anrechnung des Augustlohnes 2013 bzw. Überführung desselben in die Pensionskasse der betreffenden Lehrpersonen usw.). Klar ist aber bei allen in Frage kommenden Auszahlungsmodalitäten, dass dem Grundsatz stets Rechnung getragen werden muss, wonach das neue Schuljahr – wie auch das alte Schuljahr – immer 12 Kalendermonate dauert und somit bei keiner Lösungsvariante ein Entgelt von bloss 11 Monatsgehältern in Betracht gezogen werden kann. Umgekehrt bewirkt das Vorverschieben des Schuljahres um einem Monat notgedrungen eine "Überlappung" des "Wechselmonats" August 2013 bezüglich beider (alt/neu) Schulsysteme. Im konkreten Fall ist dem (parteiintern) massgebenden Anschlussvertrag vom 22. Juli 2013 aber gerade keine klare und unmissverständliche Regelung zu entnehmen, wonach der Kläger auf den Erhalt des (doppelten) August-Lohnes 2013 bei Unterzeichnung dieses Vertrages verzichtet hätte. Wäre dies tatsächlich die Meinung der Beklagten bei dem von ihr verfassten Anschlussvertrag gewesen, so hätte sie diesen Sachverhalt eindeutig in einem der Ziff. 1-20 bzw. in einem entsprechenden Zusatz deklarieren und formulieren müssen. Sind Unklarheiten aus dem Anschlussvertrag entstanden, so hat der Verfasser des Vertragswerkes (hier also die Beklagte) die daraus fliessenden Nachteile zu verantworten und allenfalls auch die daraus resultierenden finanziellen Folgen zu tragen (vgl. BGE 133 III 607 E.2.2; Urteil des Bundesgerichtes 4A_427/2011 vom 29. November 2011 E.6.2). Von einem Vertrauen der Beklagten auf den (automatischen) Wegfall des zweiten August-Lohnes 2013 infolge Inkrafttretens des neuen Schulsystems per 1. August 2013 und damit der sofortigen Auflösung/Beendigung aller bisherigen Anstellungsverhältnisse (das Schuljahr 2012/13 dauerte ja bis Ende August 2013) kann denn auch keine Rede sein. Vielmehr durfte der Kläger – mangels ausdrücklicher Hinweise im Anschlussvertrag – davon ausgehen, dass die gesetzlichen Vorgaben des Kantons weder sein bestehendes noch sein künftiges Anstellungsverhältnis mit der Schulträgerschaft (Gemeinde/Beklagte) finanziell negativ beeinträchtigen würde, andernfalls er wohl kaum den Anschlussvertrag vom 22. Juli 2013 ohne entsprechende Rückfragen oder vorherige Aussprache unterzeichnet hätte.
c) An der soeben dargelegten Würdigung des massgebenden Sachverhalts ändert selbst der Umstand nichts, dass die Beklagte gegenüber dem Kläger deutlich zu verstehen gab, dass sie allenfalls (wohl unpräjudizierlich) einen August-Lohn 1977 (aufindexiert bis zum August 2013) in der Höhe von Fr. 5'529.-- anerkennen würde. Dem ist entgegenzuhalten, dass diese "Zusage" offensichtlich in der irrtümlichen Annahme erfolgte, dass damit ein allfälliger Anspruch auf die (doppelte) Auszahlung des August-Lohnes 2013 im Umfang von brutto Fr. 8'309.25 bzw. netto Fr. 7'079.35 aufgrund des befohlenen Systemwechsels beim Schuljahresbeginn 2013/14 getilgt wäre bzw. hinfällig geworden wäre. Wie oben in Erwägung 2b ausgeführt, ist eine Vermischung oder Kompensation von geschuldeten Lohnansprüchen (August 1977 und/oder August 2013) hier aber nicht zulässig, da die jeweiligen Anstellungsverhältnisse auf anderen gesetzlichen Schulvorgaben des Kantons beruhten und deshalb nicht rückwirkend gegeneinander abgewogen oder miteinander verrechnet werden können. Wie das EKUD in seiner Stellungnahme vom 3. März 2014 zu Recht ausführte, wurden allfällige frühere Lohnforderungen (für Arbeitsvorbereitung August 1977) mit der Absolvierung des gesamten Schuljahres 1977/78 durch den damals 22-jährigen Kläger bereits mit Auszahlung des August-Lohnes 1978 erfüllt und erledigt. Im Übrigen gilt es nicht zu vergessen, dass selbst eine ursprüngliche Rechtspflicht zur Bezahlung des August-Lohnes 1977 inzwischen – nach über 30 Jahren – längst verjährt wäre, da die Verjährungsfrist für obligationenrechtliche Forderungen – auch wenn sie öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnisse betreffen (BGE 125 V 163 E.4.1) – grundsätzlich 10 Jahre beträgt (vgl. auch PVG 2011 Nr. 12) und folglich ein Lohnanspruch aus dem Jahre 1977 längstens verjährt und demzufolge gerichtlich auch nicht mehr durchsetzbar gewesen wäre (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 777 ff.). Die vom Kläger zusätzlich geforderte Lohnnachzahlung (August 1977) ist hier deshalb tatsächlich kein Thema mehr, weshalb die Klage in diesem Punkt klar abgewiesen werden muss [kein Augustlohn 1977 von Beklagter geschuldet]. Was demgegenüber die (doppelte) Auszahlung des August-Lohnes 2013 angeht, so ist dem Kläger im Ergebnis Recht zu geben und ist die Beklagte somit verpflichtet, die vom Kläger in seiner Eingabe vom 6. Februar 2014 beantragte und ziffernmässig unbestritten gebliebene Lohnforderung über Fr. 7079.35 netto noch auszubezahlen.
d) Zusammengefasst ergibt sich, dass die Klage teilweise gutzuheissen ist und der August-Lohn 2013 "doppelt" geschuldet ist, womit die Beklagte noch einen Geldbetrag von Fr. 7'079.35 an den Kläger zu bezahlen hat. Im Übrigen ist die Klage abzuweisen, da der August-Lohn 1977 hier kein Thema mehr sein kann bzw. dessen gerichtliche Geltendmachung klar als verjährt und daher eben als nicht mehr einklagbar taxiert werden müsste.
3. a) Zur Festlegung der Gerichtskosten und Entschädigungen im vorliegenden Klageverfahren gilt es festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bei personalrechtlichen Streitigkeiten in analoger Anwendung von Art. 114 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO; SR 272) die Praxis verfolgt, bei Streitigkeiten aus einem öffentlichen Dienstverhältnis bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.-- keine Gerichtskosten von den Parteien zu erheben (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 12 9 vom 9. Oktober 2012 E.5 und a.a.O. VGU U 13 94 E.3b). Vorliegend wird diese Streitwertgrenze sicherlich noch nicht überschritten, beträgt der Streitwert doch "bloss" Fr. 12'608.35 (zusammengesetzt aus: Fr. 7'079.35 August-Lohn 2013 und Fr. 5'529.-- August-Lohn 1977). Folglich werden den Parteien auch im konkreten Fall keine Gerichtskosten auferlegt.
b) Eine aussergerichtliche Entschädigung gestützt auf Art. 78 Abs. 1 VRG entfällt hier, da der (teilweise) obsiegende Kläger nicht anwaltlich vertreten war und lediglich seine eigenen (finanziellen) Interessen wahrnahm.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Klage wird teilweise gutgeheissen und die Gemeinde X._____ verpflichtet, Fr. 7'079.35 netto an A._____ auszubezahlen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Es werden keine Kosten erhoben oder Entschädigungen gesprochen.
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