Einbürgerung

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN

U 13 32

1. Kammer

bestehend aus

Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli, Verwaltungsrichter Stecher, Präsident Meisser und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuarin Bernhard

URTEIL

vom 15. Januar 2014

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Ebnöther,

Beschwerdeführerin

gegen

Regierung des Kantons Graubünden,

Beschwerdegegnerin

betreffend Einbürgerung

1. A._____ (Jahrgang 1984) stammt aus dem Iran und reiste im Juli 2000 in die Schweiz ein. Am 13. Januar 2005 wurde ihr der Ausweis für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge erteilt. Dieser Ausweis F wurde ihr jeweils jährlich verlängert. Am 13. September 2011 wurde A._____ gestützt auf Art. 84 Abs. 5 des Bundesgesetzes über die Ausländer (AuG; SR 142.20) in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 lit. b AuG (schwerwiegender persönlicher Härtefall) eine Jahresaufenthaltsbewilligung erteilt.

2. Am 6. März 2012 reichte A._____ beim Amt für Migration und Zivilrecht Graubünden (AMZ) ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung in der Schweiz ein. Auf dieses Gesuch trat das AMZ mit Verfügung vom 29. März 2012 nicht ein, da A._____ die Wohnsitzvoraussetzungen für eine Einbürgerung gemäss Art. 8 des Bürgerrechtsgesetzes des Kantons Graubünden (KBüG; BR 130.100) i.V.m. Art. 8 der Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz des Kantons Graubünden (KBüV; BR 130.110) nicht erfülle (Art. 14 KBüV). Gegen diese Verfügung des AMZ erhob A._____ am 27. April 2012 Beschwerde beim Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit (DJSG) mit dem Rechtsbegehren, die Verfügung der Vorinstanz sei aufzuheben und diese sei anzuweisen, auf das Einbürgerungsgesuch einzutreten und die Sache materiell zu behandeln. Gemäss Art. 34 des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Flüchtlingskonvention [FK]; SR 0.142.30) sollten die vertragsschliessenden Staaten soweit als möglich die Assimilierung und Einbürgerung von Flüchtlingen erleichtern. Sie sollten sich insbesondere bemühen, das Einbürgerungsverfahren zu beschleunigen und die Kosten des Verfahrens nach Möglichkeit herabzusetzen. Ausserdem gebiete Art. 7 Abs. 1 FK, Flüchtlinge gegenüber anderen Ausländern nicht schlechter zu stellen. Es sei A._____ deshalb ihr Aufenthalt seit Januar 2005 ebenfalls anzurechnen, womit sie die Voraussetzungen gemäss Art. 8 KBüG erfüllen würde.

3. Mit Verfügung vom 15., mitgeteilt am 18. Oktober 2012, wies das DJSG die Beschwerde mit der Begründung ab, dass vorläufig aufgenommene Flüchtlinge über keine ordentliche fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung verfügten; die Aufzählung in Art. 8 KBüV sei abschliessend. Am 19. November 2012 erhob A._____ Beschwerde bei der Regierung mit unveränderten Rechtsbegehren und in etwa gleicher Argumentation. Mit Entscheid vom 5., mitgeteilt am 6. März 2013 wies die Regierung die Beschwerde ab und schützte die Argumentation der Vorinstanzen vollumfänglich.

4. Am 8. April 2013 erhob A._____ (Beschwerdeführerin) Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren:

"1. Die Verfügung der Vorinstanz sei vollumfänglich aufzuheben.

2. Das Amt für Migration und Zivilrecht Graubünden sei anzuweisen, auf das Einbürgerungsgesuch einzutreten und es materiell zu behandeln.

3. Alles unter Entschädigungs- und Kostenfolge zulasten der Staatskasse."

In der Begründung der Beschwerde wird die Argumentation vertieft. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass Art. 8 KBüV i.V.m. Art. 8 KBüG nicht mit der Flüchtlingskonvention vereinbar sei, bzw. die durch das AMZ sowie die beiden weiteren verwaltungsinternen Vorinstanzen angewandte Auslegung nicht mit der Flüchtlingskonvention übereinstimme. Flüchtlinge würden nicht nur die generelle Gleichstellung mit anderen Ausländern gemäss Art. 7 Abs. 1 FK geniessen. In Bezug auf die Einbürgerung würden sie sogar eine Besserstellung geniessen. Ihr Einbürgerungsverfahren sei zu beschleunigen, die Kosten seien zu reduzieren und das Verfahren sei im höchst möglichen Grad zu vereinfachen. Die Beschwerdeführerin erfülle unbestrittenermassen die Voraussetzungen für die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes. Unter Berücksichtigung von Art. 15 Abs. 2 BüG, wonach die Zeit zwischen dem 10. und 20. Lebensjahr doppelt zähle, betrage die Wohnsitzdauer der Beschwerdeführerin rund 17 Jahre. Seit mehr als 7 Jahren sei die Beschwerdeführerin in der Schweiz als Flüchtling anerkannt. Es stelle sich vorliegend die Frage, ob Art. 8 KBüV tatsächlich abschliessend die Bewilligungsarten zum dauernden Verbleib nenne, oder ob es sich lediglich um eine beispielhafte Aufzählung handle. Im letzteren Fall würde die Möglichkeit einer völkerrechtskonformen Auslegung offenstehen, während im ersteren Fall die Verordnung in diesem Punkt auf die Völkerrechtskonformität hin anzupassen wäre. Dafür, dass der Verordnungsgeber bei Art. 8 KBüV bewusst einen Konflikt mit der FK in Kauf nehmen wollte, gebe es in den Materialien keinen Hinweis. Aufgrund des Gesagten müsse im Sinne einer völkerrechtskonformen Auslegung davon ausgegangen werden, dass die vorläufige Aufnahme von Flüchtlingen ebenfalls unter die Anwesenheitsbewilligung dauernden Verbleibs im Sinne von Art. 8 KBüG falle. Der Wortlaut von Art. 8 KBüG lasse eine solche Subsumtion zu und mache diese aufgrund von Art. 34 FK gar notwendig.

5. Die Regierung verlangte mit Schreiben vom 30. April 2013 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde unter Verzicht auf eine Vernehmlassung. Dabei verwies sie auf den angefochtenen Beschwerdeentscheid und die Vorakten.

Auf die weiteren Ausführungen der Beschwerdeführerin und auf den angefochtenen Beschwerdeentscheid wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide der Regierung über öffentlichrechtliche Streitigkeiten, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Gemäss Art. 25 Abs. 3 des Bürgerrechtsgesetzes des Kantons Graubünden (KBüG; BR 130.100) können Regierungsentscheide mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Somit bildet der Entscheid der Regierung vom 5., mitgeteilt am 6. März 2013, ein taugliches Anfechtungsobjekt. Ausführungen zu weiteren Prozessvoraussetzungen erübrigen sich vorliegend und auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist folglich einzutreten.

2. a) Gemäss Art. 6 KBüG kann das Kantonsbürgerrecht von Personen erworben werden, die während insgesamt sechs Jahren im Kanton Graubünden gewohnt haben, wovon drei Jahre in den letzten fünf Jahren. Art. 8 KBüG hält sodann fest, dass bei Ausländerinnen und Ausländern, welche die Voraussetzungen für die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfüllen, für die Berechnung der Wohnsitzdauer die Zeit angerechnet wird, in der sie über eine Anwesenheitsbewilligung zum dauernden Verbleib verfügt haben. Nach Art. 8 KBüV gelten folgende Ausweise als Anwesenheitsbewilligungen zum dauernden Verbleib: die Niederlassungsbewilligung (Ausweis C EG/EFTA; Ausweis C), die Aufenthaltsbewilligung ohne Schüler- und Studentenbewilligung (Ausweis B EG/EFTA; Ausweis B) sowie die Kurzaufenthaltsbewilligung, die im Rahmen eines ununterbrochenen Aufenthaltes erteilt wurde (Ausweis L EG/EFTA). Vorliegend besitzt die Beschwerdeführerin die Jahresaufenthaltsbewilligung (Ausweis B) seit dem 13. September 2011, das heisst, zum Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs am 6. März 2012 seit knapp einem halben Jahr.

b) Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass die Regelung von Art. 8 KBüV gegen Art. 34 des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Flüchtlingskonvention [FK]; SR 0.142.30) verstosse, weshalb im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle die Vereinbarkeit von Art. 8 KBüV mit den Normen der FK und damit von höherrangigem Völkerrecht zu prüfen sei. Es gilt folglich, die Auslegung von Art. 8 KBüV zu klären bzw. den genannten Artikel einer Normenkontrolle zu unterziehen. Eine akzessorische Normenkontrolle ist im Rahmen von Art. 51 Abs. 1 lit. a VRG zulässig. Das Verwaltungsgericht verfügt dabei über volle Kognition. Die Beschwerdeführerin argumentiert, dass für sie als vorläufig aufgenommener Flüchtling die FK gelte, weshalb ihre Rechtsstellung eine bevorzugte sei; so sei ein Flüchtling mindestens so gut zu behandeln wie die bestgestellten Ausländer, allenfalls sei er sogar Schweizer Bürgern gleichzustellen (unter Verweis auf Art. 7 Ziff. 1 FK; Walter Stöckli, in: Peter Übersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, 2. Aufl., Basel 2009, N. 11.46). Weiter gelte Art. 34 FK, wonach die Vertragsschliessenden Staaten die Assimilierung und Einbürgerung von Flüchtlingen soweit als möglich erleichtern: insbesondere sollten sie sich darum bemühen, das Einbürgerungsverfahren zu beschleunigen und die Kosten des Verfahrens nach Möglichkeit herabzusetzen. In Bezug auf die Einbürgerung seien Flüchtlinge im Vergleich zu anderen Ausländern nicht nur gleich, sondern eben besser gestellt. Die Beschwerdeführerin erfülle unbestrittenermassen die Voraussetzungen für die Erteilung der Einbürgerung auf Stufe Bund. Unter Berücksichtigung von Art. 15 Abs. 2 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz [BüG]; SR 141.0), wonach die Zeit zwischen dem 10. und 20. Lebensjahr doppelt zähle, betrage die Wohnsitzdauer der Beschwerdeführerin rund 17 Jahre. Seit mehr als 7 Jahren sei die Beschwerdeführerin in der Schweiz als Flüchtling anerkannt. In der Botschaft zur Totalrevision des KBüG werde bei der Aufzählung, was unter einer ordentlichen fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung zu verstehen sei, "… namentlich eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung …" genannt; der Ausdruck ‚namentlich‘ bedeute, dass diese Aufzählung nicht abschliessend sei. Entsprechend sei auch die Aufzählung in Art. 8 KBüV nicht abschliessend. Indem nun die Vorinstanz die Zeitdauer des Aufenthalts als vorläufig aufgenommener Flüchtling nicht an die sechsjährige Wohnsitzdauer gemäss Art. 8 KBüG anrechne, verletzte sie Art. 34 und Art. 7 Abs. 1 FK. In den Materialien gebe es keinen Hinweis, dass der Verordnungsgeber bei Art. 8 KBüV bewusst einen Konflikt mit der FK in Kauf nehmen wollte. Wenn in der Botschaft zum KBüG dann ausgeführt werde, dass die vorläufige Aufnahme nicht für die Berechnung berücksichtigt werden solle, unterscheide sie nicht zwischen der vorläufigen Aufnahme für Ausländer nach Art. 83 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz [AuG]; SR 142.20) und der vorläufigen Aufnahme von Flüchtlingen gemäss Art. 59 des Asylgesetzes (AsylG; SR 142.31) i.V.m. Art. 83 Abs. 8 AuG. Diese Unterscheidung sei jedoch wesentlich, könnten doch die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz im Zusammenhang mit der FK nur erfüllt werden, wenn die Anwesenheitsberechtigung eines Flüchtlings ebenfalls unter Art. 8 KBüV und Art. 8 KBüG subsumiert werde. Die Beschwerdeführerin leitet sodann aus der rechtlichen Stellung von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen ab, dass deren Status genau so beständig sei wie derjenige von Flüchtlingen mit Asyl; bei beiden könne die Flüchtlingseigenschaft zwar entfallen, jedoch nur unter sehr strengen Voraussetzungen; damit sei die Anwesenheit von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen als dauerhaft zu bezeichnen. Eine Ungleichbehandlung mit Personen, die einen C-, B- oder L-Ausweis hätten, rechtfertige sich somit nicht. Die B-Bewilligung sei sogar weniger beständig – zumal diese unter viel weniger strengen Kriterien entzogen werden könne (Sozialhilfeabhängigkeit, Straftaten etc.) – als das Aufenthaltsrecht von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen. Trotzdem aber würde diese Bewilligung die Kriterien von Art. 8 KBüG erfüllen. Werde also die vorläufige Aufnahme eines Flüchtlings nicht unter Art. 8 KBüG subsumiert, würde dies anstelle einer Besserstellung eine klare Schlechterstellung der Flüchtlinge gegenüber anderen Ausländern im Einbürgerungsverfahren bedeuten, was völkerrechtswidrig wäre. Entsprechend sei Art. 8 KBüG völkerrechtskonform auszulegen, indem die vorläufige Aufnahme von Flüchtlingen ebenfalls unter die in Art. 8 KBüG enthaltene Anwesenheitsbewilligung dauernden Verbleibs subsumiert werden müsse. Der Wortlaut von Art. 8 KBüG lasse eine solche Subsumtion zu und mache diese aufgrund von Art. 34 FK gar notwendig. Sollte das Gericht zum Schluss kommen, dass kein Spielraum für eine solche Subsumtion bestehe, müsste festgestellt werden, dass sich die Bestimmung im Anwendungsfall als rechtswidrig erweise und nicht angewandt werden dürfe; weiter liege im vorliegenden Fall eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung bzw. eine ungerechtfertigte Gleichbehandlung vor, weshalb Art. 8 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) verletzt sei; die Beschwerdeführerin sei nämlich im Einbürgerungsverfahren mindestens so gut zu behandeln wie die bestgestellten Ausländer und dürfe in keinem Fall schlechter gestellt werden.

c) Demgegenüber ist die Vorinstanz zwar der Ansicht, dass für die Rechtsstellung von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen die gleichen Bestimmungen gelten wie für Flüchtlinge, denen die Schweiz Asyl gewährt hat, womit sie auch die Pflicht zur Erleichterung von Assimilierung und Einbürgerung von Flüchtlingen anerkennt. Art. 34 FK statuiere aber keine Verpflichtung des Aufenthaltsstaates zur Einbürgerung. Während ihres Aufenthaltes von rund sechseinhalb Jahren als vorläufig aufgenommener Flüchtling habe die Beschwerdeführerin zwar aufgrund der FK eine privilegierte Rechtsstellung gegenüber anderen Ausländern genossen, doch lasse sich aus der FK nicht herauslesen, dass die Zeitspanne, während der die Person als Flüchtling vorläufig aufgenommen war, als dauerhafter Verbleib zu qualifizieren sei und deshalb für die Berechnung der Wohnsitzdauer zur Einbürgerung herangezogen werden müsse. Es sei somit in Art. 8 KBüG i.V.m. Art. 8 KBüV keine Verletzung der Flüchtlingskonvention zu erkennen, denn nach dem Wortlaut von Art. 8 KBüG werde für die Berechnung der Wohnsitzdauer nur die Zeit angerechnet, in welcher der Ausländer über eine Anwesenheitsbewilligung zum dauernden Verbleib verfüge, wozu gemäss Art. 8 KBüV der Ausweis F gerade nicht zähle. Bei der vorläufigen Aufnahme handle es sich somit nicht um eine ausländerrechtliche Bewilligung, sondern bloss um einen in Art. 85 AuG geregelten Aufenthaltsstatus (unter Verweis auf Ruedi Illes, in: Martina Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnheer [Hrsg.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Bern 2010, N. 2 zu Art. 83, S. 791), der grundsätzlich bei gegebenen Voraussetzungen jederzeit entfallen könne; ausserdem würden Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen, die sich seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz aufhalten, unter Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der Zumutbarkeit einer Rückkehr in ihren Heimatstaat vertieft geprüft (Art. 84 Abs. 5 AuG); vorläufig aufgenommene Flüchtlinge, die sich seit längerer Zeit in der Schweiz aufhielten, hätten so die Möglichkeit, im Rahmen eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls eine Jahresaufenthaltsbewilligung zu erhalten, was bei der Beschwerdeführerin geschehen sei; mit einer solchen Jahresaufenthaltsbewilligung liege eine Anwesenheitsbewilligung zum dauernden Verbleib vor, womit die Einbürgerung von Flüchtlingen i.S.v. Art. 34 FK konventionskonform vereinfacht und beschleunigt werde. Soweit sich die Beschwerdeführerin auf Art. 85 Abs. 7 AuG berufe und daraus ableite, dass sie nach mindestens drei Jahren Status als vorläufig Aufgenommene über eine dauerhafte Anwesenheit verfüge, so sei ihr entgegenzuhalten, dass sich diese Bestimmung nur auf den Familiennachzug beziehe, nicht aber auf die Einbürgerung. Auch aus BGE 126 II 335 lasse sich keine Rechtswidrigkeit der kantonalen Einbürgerungsnorm begründen, denn es werde in diesem Entscheid ausdrücklich festgehalten, dass der vorläufig aufgenommene Flüchtling eben gerade kein gesichertes Aufenthaltsrecht besitze, welches ihm einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung verschaffen würde.

3. a) Angesichts der aufgeworfenen Fragen werden zu Beginn der gerichtlichen Überlegungen die Begriffe der Trias Flüchtling mit Asyl, Flüchtling ohne Asyl und vorläufig aufgenommener Ausländergeklärt. Gemäss Art. 3 Abs. 1 AsylG sind Flüchtlinge Personen, die in ihrem Heimatstaat oder im Land, in dem sie zuletzt wohnten, wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen ernsthaften Nachteilen ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden. Abs. 2 des genannten Artikels bestimmt sodann, dass als ernsthafte Nachteile namentlich die Gefährdung des Leibes, des Lebens oder der Freiheit sowie Massnahmen, die einen unerträglichen psychischen Druck bewirken, gelten. Wer die Flüchtlingseigenschaft erfüllt, erhält auf Gesuch hin Asyl (Flüchtling mit Asyl), sofern nicht ein Asylausschlussgrund vorliegt (Art. 2 Abs. 1 und Art. 49 AsylG). Während die Flüchtlingsqualität eine Eigenschaft ist, die jemand hat oder nicht hat und die Anerkennung als Flüchtling dementsprechend einen Status feststellt, ist die Asylgewährung ein staatlicher Hoheitsakt, der einen rechtlichen Status begründet (vgl. Walter Stöckli, a.a.O., N. 11.34). Die vorläufige Aufnahme als Flüchtling ist vorgesehen für Personen, deren Flüchtlingseigenschaft zwar anerkannt worden ist, die aber aufgrund eines Ausschlussgrundes kein Asyl erhalten (Flüchtling ohne Asyl [entspricht dem vorläufig aufgenommenen Flüchtling], vgl. Art. 84 Abs. 4 AuG; Walter Stöckli, a.a.O., N. 11.77). Art. 83 Abs. 8 AuG stellt klar, dass Personen, die als Flüchtlinge anerkannt wurden, aber denen wegen Asylausschlussgründen (Art. 53 und Art. 54 AsylG) kein Asyl gewährt worden ist, wegen Unzulässigkeit des Vollzugs (flüchtlingsrechtliches Refoulement-Verbot) vorläufig aufzunehmen sind (vgl. Ruedi Illes, a.a.O., N. 58 zu Art. 83, S. 805). Die vorläufige Aufnahme von Flüchtlingen kann folglich nur aufgehoben werden, wenn der Vollzug der Wegweisung zulässig wird, d.h. die Flüchtlingseigenschaft endet (vgl. Martina Caroni/Tobias D. Meyer/Lisa Ott [Hrsg.], Migrationsrecht, 2. Aufl., Bern 2011, N. 877). Den Status der vorläufigen Aufnahme erhält grundsätzlich ein Ausländer, der des Landes verwiesen wird (Weg- oder Ausweisung), aber weder freiwillig ins Zielland ausreisen noch dorthin verbracht werden kann oder aber nicht dorthin zurückgeschickt werden darf (Art.83 Abs. 1 AuG). Die vorläufige Aufnahme ist somit als Ersatzmassnahme für einen nicht durchführbaren (d.h. nicht möglichen, nicht zulässigen, nicht zumutbaren) Wegweisungsvollzug konzipiert (vorläufig aufgenommener Ausländer, vgl. Walter Stöckli, a.a.O., N. 11.75). Insofern handelt es sich bei der vorläufigen Aufnahme nicht um eine ausländerrechtliche Bewilligung, sondern um einen in Art. 85 AuG geregelten Rechtsstatus (vgl. Ruedi Illes, a.a.O., N. 2 zu Art. 83, S. 791). Aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtungen ist der Status eines vorläufig aufgenommenen Flüchtlings im Vergleich zu vorläufig aufgenommenen Ausländerinnen und Ausländern privilegiert. Für die Rechtsstellung von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen gelten nämlich die gleichen Bestimmungen wie für Flüchtlinge, denen die Schweiz Asyl gewährt hat (Art. 18 der Verordnung über den Vollzug der Weg- und Ausweisung von ausländischen Personen [VVWA]; SR 142.281). Diese Rechte ergeben sich aus der FK. Bedeutend sind die Gleichbehandlung mit Einheimischen bei der Sozialhilfe (Art. 23 FK), die Besserstellung bei den Sozialversicherungen (Art. 24 FK), Verwaltungshilfe, falls der Flüchtling die Hilfe des eigenen Staats in Anspruch nehmen muss (Art. 25 FK), die Gleichbehandlung mit Ausländern bei der Wahl des Aufenthaltsorts (Art. 26 FK) sowie der Anspruch auf einen Reisepass der Flüchtlinge (Art. 28 FK; vgl. Ruedi Illes, a.a.O., N. 59 zu Art. 83, S. 805). Unbestritten ist deshalb auch, dass die Schweiz für die vorläufig aufgenommenen Flüchtlinge die Pflicht zur Erleichterung von Assimilierung und Einbürgerung von Flüchtlingen anerkennt (Art. 34 FK).

b) Die Beschwerdeführerin baut nun ihre Argumentation auf zwei Pfeilern auf: mit der Anerkennung des Flüchtlingsstatus verbindet sich ein faktisches Recht auf dauerhaften Verbleib (aa) und die FK verlangt von den Vertragsstaaten eine Gleich- oder Besserbehandlung von Flüchtlingen im Vergleich zu den bestgestellten Ausländern (bb).

aa) Der kantonale Gesetzgeber statuierte in Art. 8 KBüG, dass bei der Berechnung für die Wohnsitzdauer der einbürgerungswilligen Ausländer die Zeit angerechnet werde, "… in der sie über eine Anwesenheitsbewilligung zum dauernden Verbleib verfügt haben." Der Botschaft zu dieser Gesetzesbestimmung ist zu entnehmen, dass unter einer Anwesenheitsbewilligung zum dauernden Verbleib eine ordentliche fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung, namentlich eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung zu verstehen sei; insbesondere aber könne der Aufenthalt während des Asylverfahrens (Ausweis N) oder im Rahmen einer vorläufigen Aufnahme (Ausweis F) für die Berechnung der kantonalen und kommunalen Wohnsitzdauer nicht berücksichtigt werden (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes des Kantons Graubünden, Heft Nr. 5/2005-2006, S. 484). Damit ist klar, dass der kantonale Gesetzgeber die Berechnung nicht am konkreten individuellen Status der einbürgerungswilligen Person anknüpft, sondern an der Art des Ausweises. Wer welchen Ausweis erhält, regelt das Bundesrecht. Gemäss Art. 83 Abs. 8 AuG i.V.m. Art. 85 Abs. 1 AuG (bzw. Art. 41 Abs. 2 AuG i.V.m. Art. 71a Abs. 1 lit. c der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE; BR 142.201]) erhält ein vorläufig aufgenommener Flüchtling den Ausweis F. Wenn das Bundesrecht (Art. 60 AsylG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 AuG und Art. 71 Abs. 1 VZAE) vorgibt, dass für anerkannte Flüchtlinge mit Asylstatus eine Aufenthaltsbewilligung (Ausweis B) auszustellen ist, für vorläufig aufgenommene Ausländer (wozu aufenthaltsrechtlich vorbehältlich strengerer Vorgaben der FK auch die vorläufig aufgenommenen Flüchtlinge zählen) hingegen den Ausweis F, so ist nicht einzusehen, weshalb sich der kantonale Gesetzgeber daran nicht orientieren darf und soll, zumal der Anknüpfungspunkt an der Art des Ausweises auch sinnvoll erscheint. Wenn die Beschwerdeführerin rügt, dass sie als vorläufig aufgenommener Flüchtling faktisch über ein Daueraufenthaltsrecht verfüge und deshalb zumindest faktisch bei der Einbürgerung so zu behandeln sei, wie ein Flüchtling mit Asylstatus, d.h. wie wenn sie für die Dauer ihres Aufenthaltes in der Schweiz einen Ausweis B gehabt hätte, verkennt sie die klare Rechtsprechung des Bundesgerichts. Dieses hat in BGE 126 II 335 unmissverständlich festgehalten, dass einem vorläufig aufgenommenen Flüchtling kein Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung zustehe, und zwar weder gestützt auf Bundesrecht noch gestützt auf Art. 8 Ziff. 1 EMRK (BGE 126 II 335 E.1bb, S. 339 und E.3c, S. 344 ff.). Damit schützte das Bundesgericht einen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, welcher festhielt, dass der vorläufig aufgenommene Flüchtling nicht über ein solches gefestigtes Anwesenheitsrecht verfügte, weil die vorläufige Aufnahme von den Bundesbehörden gestützt auf Art. 14b Abs. 2 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20, ausser Kraft,) jederzeit aufgehoben werden könne, wenn sich der Vollzug der Wegweisung wieder als möglich, zulässig und zumutbar erweise (vgl. das Urteil des Verwaltungsgerichts U 99 6 vom 5. März 1999 E.5 mit Hinweisen auf das Urteil des Verwaltungsgerichts 238/97; der angerufene Art. 14b Abs. 2 ANAG entspricht heute weitgehend Art. 84 Abs. 2 AuG). Im zitierten Urteil des Verwaltungsgerichts U 99 6 vom 5. März 1999 E.5 wird weiter festgehalten, dass zwar davon auszugehen sei, dass der dortige Rekurrent zu jener Zeit kaum in sein Herkunftsland (Türkei) zurückgeschafft werden könne, so dass er allenfalls mit einer Verlängerung der vorläufigen Aufnahme rechnen könne, was dazu führe, dass von einem faktischen Anwesenheitsrecht gesprochen werden könne (so schon das Urteil des Verwaltungsgerichts 238/97). Dennoch lasse sich entgegen der Ansicht des Rekurrenten aus diesem faktischen Anwesenheitsrecht kein fester Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung ableiten. Wenn der Rekurrent geltend mache, die vorläufige Aufnahme komme einem Dauerstatus gleich, könne dem nicht gefolgt werden (vgl. das Urteil des Verwaltungsgerichts U 99 6, a.a.O.). Da der heutige Art. 84 AuG inhaltlich Art 14b ANAG weitgehend entspricht, gilt diese ältere Rechtsprechung für die hier wesentliche Frage unverändert. Dies bedeutet aber, dass die Beschwerdeführerin aus ihrem Status als vorläufig aufgenommener Flüchtling keinerlei Rechtsanspruch auf dauerhaften Verbleib ableiten kann und sie deshalb auch in anderen Zusammenhängen wie z.B. bei der Einbürgerung nicht so behandelt werden muss, als würde ihr eine Aufenthaltsbewilligung zustehen. Entsprechend halten sowohl Art. 8 KBüG als auch Art. 8 KBüV in diesem Punkt höherrangigem nationalen wie auch internationalem Recht stand und der Kanton orientierte sich in seiner Gesetzgebund in Bezug auf die Frage der Berechnung der Wohnsitzdauer der einbürgerungswilligen Ausländer zu Recht an der Art des Ausweises.

bb) Die von der Beschwerdeführerin zitierte Passage, wonach ein anerkannter Flüchtling mindestens so gut zu behandeln sei wie die bestgestellten Ausländer, allenfalls sei er sogar den Schweizer Bürgern gleichzustellen (Walter Stöckli, a.a.O., N. 11.46, [Hervorhebung im Original]), ergebe sich aus einzelnen Bestimmungen der FK, insbesondere aus Art. 7 Abs. 1 FK. In der FK findet sich für diese Aussage indes keine Stütze, so heisst es in Art. 7 Ziff. 1 FK lediglich "… hat jeder vertragsschliessende Staat den Flüchtlingen die Behandlung zuteil werden zu lassen, die er Ausländern im Allgemeinen gewährt." Und auch Art. 34 KF lässt den Vertragsstaaten in Bezug auf die Einbürgerung durchaus Freiräume: "Die vertragsschliessenden Staaten erleichtern soweit als möglich die Assimilierung und Einbürgerung der Flüchtlinge. Sie bemühen sich insbesondere, das Einbürgerungsverfahren zu beschleunigen ...". Die oben zitierte Literaturpassage ist auch nicht weiter durch Judikatur und Literatur abgestützt. So halten andere Kommentatoren in Bezug auf die Rechtsstellung von Personen, die als Flüchtlinge vorläufig aufgenommen worden sind, zusammengefasst fest, dass diese ebenso wie Flüchtlinge mit Asyl die in der FK vorgesehenen Rechte und gewisse weitere Rechte aus dem Asylgesetz erhielten. Aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtungen sei ihr Status im Vergleich zu vorläufig aufgenommenen Ausländerinnen und Ausländern privilegiert (vgl. vorstehend E.3a sowie Ruedi Illes, a.a.O., N. 59 zu Art. 83, S. 805; Martina Caroni/Tobias D. Meyer/Lisa Ott [Hrsg.], a.a.O., N. 877; Marc Spescha/Antonia Kerland/Peter Bolzli [Hrsg.], Handbuch zum Migrationsrecht, Zürich 2010, Ziff. 6.2 S. 118; Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli [Hrsg.], Migrationsrecht, 3. Aufl., Zürich 2012 N. 26 zu Art. 83). Die unbelegte Feststellung in der von der Beschwerdeführerin zitierten Passage, wonach anerkannte Flüchtlinge allenfalls sogar den Schweizer Bürgern gleichzustellen seien, lässt sich nicht durch weitere Kommentarstellen belegen, weshalb sich die Frage nach der Rechtsstellung der vorläufig aufgenommenen Flüchtlinge demnach wie folgt beurteilen lässt: Den vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen kommen Rechte aus verschiedenen Rechtsquellen zu: Zum einen sind es Rechte, welche sich direkt aus ihrer Flüchtlingseigenschaft ergeben und wofür die FK gilt (Völkerrecht), zum anderen sind es Rechte, welche sich aus ihrem Aufenthalt in der Schweiz ergeben, wofür das nationale Recht gilt. Die völkerrechtliche Vorgabe lässt dem nationalen Gesetzgeber aber – wie soeben gezeigt – in Bezug auf die Ausgestaltung des national geregelten Aufenthaltsrechts einen gewissen Spielraum. Begrenzt ist dieser Spielraum dadurch, dass das nationale Recht den Flüchtlingen eine mindestens ebenso gute Behandlung (jedenfalls keine schlechtere) zuteil werden lässt, die er Ausländern im Allgemeinen gewährt. Und so ist es auch aus dieser Optik nicht falsch, wenn sowohl Art. 8 KBüG als auch Art. 8 KBüV nicht zwischen vorläufig aufgenommenen Ausländern und vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen differenzieren, sondern aufenthaltsrechtlich beide als Träger des Ausweis F behandeln. Dafür, dass vorläufig aufgenommene Flüchtlinge wie vorläufig aufgenommene Ausländer behandelt werden und nicht wie Flüchtlinge mit Asylstatus gibt es zudem sachliche Gründe: Gegen den vorläufig aufgenommenen Flüchtling bestehen eben immerhin Asylausschlussgründe; dies rechtfertigt grundsätzlich eine andere Behandlung als diejenige von Flüchtlingen, gegen welche keine Asylausschlussgründe bestehen. Gestützt auf diesen Unterschied hat der Bundesgesetzgeber die anerkannten Flüchtlinge ohne Asylstatus der Gruppe der vorläufig aufgenommenen Ausländer zugeordnet. Dies führt nun zu unterschiedlichen Aufenthaltsbewilligungen für Flüchtlinge mit und solchen ohne Asylstatus. Diese Unterscheidung, an welcher sich auch der kantonale Gesetzgeber orientiert, verstösst aber nicht gegen die FK, denn damit wird den Flüchtlingen allemal die Behandlung zuteil, welche Ausländern im Allgemeinen gewährt wird bzw. kann dem kantonalen Gesetzgeber nicht vorgeworfen werden, er bemühe sich nicht, das Einbürgerungsverfahren von Flüchtlingen zu beschleunigen. Wenn also die Beschwerdeführerin sinngemäss rügt, dass der vorläufig aufgenommene Flüchtling aufenthaltsrechtlich wie ein Flüchtling mit Asylstatus zu behandeln sei, so findet dies in der Flüchtlingskonvention keine Stütze und wurde zudem auch vom Bundesgericht – wie bereits vorstehend in E.3b/aa gesehen – gegenteilig beurteilt. Art. 8 KBüG bzw. Art. 8 KBüV sind folglich auch aus diesem Blickwinkel nicht zu beanstanden.

4. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass weder Art. 8 KBüG noch Art. 8 KBüV gegen Art. 7 und Art. 34 FK verstossen und sie für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde anwendbar sind. Die Vorinstanz folgerte somit zu Recht, dass die Beschwerdeführerin erst seit dem 13. September 2011 im Besitz einer Jahresaufenthaltsbewilligung sei und folglich das Erfordernis der Wohnsitzdauer im Kanton Graubünden nicht erfülle. Somit hat die Vorinstanz die Beschwerde zu Recht abgewiesen. Folglich ist auch die vorliegende Beschwerde abzuweisen.

5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 73 Abs. 1 VRG). Für die Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin besteht kein Anlass, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG).

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

• aus einer Staatsgebühr von

Fr.

1'500.--

• und den Kanzleiauslagen von

Fr.

424.--

zusammen

Fr.

1'924.--

gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]

Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 11. März 2015 abgewiesen (1D_3/2014).