kommunale Beitragspflicht für Berufsfachschulen

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN

U 12 36/39/44/45/47/55

1. Kammer

bestehend aus

Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli, Verwaltungsrichter Stecher, Verwaltungsrichterin Moser und Kantonsrichter Hubert, Aktuarin Meier-Künzle

URTEIL

vom 27. August 2013

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

Stadt Chur, (U 12 36)

Gemeinde Thusis, (U 12 39)

Gemeinde Domat/Ems, (U 12 44)

Gemeinde Landquart, (U 12 45)

Gemeinde Davos, (U 12 47)

Stadt Ilanz, (U 12 55)

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Josef Brunner,

Beschwerdeführerinnen

gegen

Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden,

Beschwerdegegner

betreffend kommunale Beitragspflicht für Berufsfachschulen

1. Am 1. Januar 2004 ist die totalrevidierte Kantonsverfassung in Kraft getreten. Diese enthält den hier umstrittenen Artikel 89, welcher wie folgt lautet:

Bildung

1 Der Unterricht an den öffentlichen Schulen beruht auf einer christlich-humanistischen Grundlage. Er ist konfessionell und politisch neutral und von Toleranz geprägt. 2 Kanton und Gemeinden sorgen dafür, dass Kinder und Jugendliche einen ihren Fähigkeiten entsprechenden Grundschulunterricht erhalten. Sie fördern durch ein angemessenes Bildungsangebot die Eingliederung von Kindern mit Behinderungen in die Gesellschaft. 3 Der Kanton sorgt für den Mittelschulunterricht, die berufliche Aus- und Weiterbildung sowie den Zugang zu höheren Fachschulen und Hochschulen. Zu diesem Zweck kann er Schulen führen oder unterstützen. Er achtet auf ein dezentrales Mittel- und Berufsschulangebot und fördert höhere Fachschulen und Hochschulen im Kanton.

2. Im Jahr 2007 wurde sodann die Totalrevision des Gesetzes über die Berufsbildung und weiterführende Berufsangebote (Berufsbildungsgesetz) beraten und beschlossen. In den Art. 33 ff. dieses Gesetzes ist u.a. die Beitragspflicht der Gemeinden statuiert.

3. Am 20. Januar 2009 unterbreitete die Regierung dem Grossen Rat eine Botschaft betreffend Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden (Bündner NFA). Es sollten insgesamt 30 kantonale Gesetze und 13 grossrätliche Verordnungen angepasst werden, darunter auch das Berufsbildungsgesetz. Bei der Beratung der Vorlage im Grossen Rat entstanden Zweifel an deren Verfassungsmässigkeit bezüglich der Mitfinanzierung der Kosten des Untergymnasiums, so dass bei Prof. Dr. iur. A._____, Universität Zürich, ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben wurde. Im Gutachten vom 25. Mai 2009 kam Prof. Dr. iur. A._____ zum Schluss, für den Mittelschulunterricht habe nur der Kanton zu sorgen. Am 5. Juni 2009 ergänzte Prof. Dr. iur. A._____ das Rechtsgutachten in Bezug auf die Finanzierung der Berufsfachschulen und führte aus, dass eine systematische und historische Auslegung von Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung gegen eine Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Untergymnasiums und damit auch gegen die Verpflichtung der Gemeinden im Bereich des Berufsschulwesens spreche.

Die Vorlage zur Bündner NFA scheiterte im März 2010 in der Volks­abstimmung.

4. In der Folge wandten sich die Stadt Chur sowie die Gemeinden Thusis, Domat/Ems, Landquart, Davos und die Stadt Ilanz zwischen dem 15. August und 8. September 2011 an die Regierung des Kantons Graubünden und führten in ihren jeweiligen Schreiben aus, die im Berufsbildungsgesetz festgehaltene Beitragspflicht der Gemeinden an die Berufsfachschulen sei verfassungswidrig. Zugleich beantragten sie die Ausfertigung einer anfechtbaren Verfügung.

5. Das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement (EKUD) verzichtete in Absprache mit den Antragsstellern aus prozessökonomischen Gründen auf ein verwaltungsinternes Rechtsmittelverfahren und erliess stattdessen sowohl gegenüber der Stadt Chur als auch sämtlichen weiteren Parteien am 2. April, mitgeteilt am 4. April 2012, eine direkt beim Verwaltungsgericht anfechtbare Verfügung. Das EKUD stellte fest, dass die Pflicht der Gemeinden zur Leistung von Beiträgen an die Kosten der Berufsfachschulen gestützt auf die einschlägigen Bestimmungen des Berufsbildungsgesetzes mit Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung vereinbar sei. Begründet wurde diese Auffassung damit, dass es an einer klaren Aussage des Verfassungsgebers hinsichtlich der Kompetenzordnung im Bereich der Berufsschuldbildung fehle; jedenfalls könne dem Wortlaut und den Materialien entnommen werden, dass es nicht der Willie des Verfassungsgebers war, in Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung eine ausschliessliche kantonale Kompetenz zur Führung von Berufsfachschulen und deren Finanzierung zu statuieren. Entsprechend ermächtige der auf diese Verfassungsbestimmung abgestützte Art. 17 Abs. 2 des Berufsbildungsgesetzes die Regierung, politische Gemeinden zur Führung und zum Unterhalt von Berufsfachschulen oder einzelnen Lehrgängen zu verpflichten. In ihrer Vorlage zum Bündner NFA habe die Regierung vorgeschlagen, dass der Finanzierungsanteil der Gemeinden betreffend die Berufsschulen vom Kanton übernommen werde. Im Bereich der Finanzierung sollte eine Entflechtung vorgenommen werden können, indem der Kanton die Finanzierung der Bildungsangebote auf der Sekundarstufe II übernehme. Im unterdessen neu aufgelegten Bündner NFA sei wiederum vorgesehen, dass der Finanzierungsanteil der Gemeinden vom Kanton übernommen werde, wobei der Kanton jedoch nicht zwingend auch (alleiniger) Träger sämtlicher Berufsfachschulen sein müsse.

6. Gegen diese Verfügung erhoben die Stadt Chur (U 12 36) sowie die Gemeinden Thusis (U 12 39), Domat/Ems (U 12 44), Landquart (U 12 45), Davos (U 12 47) und die Stadt Ilanz (U 12 55), nachfolgend Beschwerdeführerinnen, zwischen dem 26. April und 15. Mai 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragten die Aufhebung der angefochtenen Feststellungsverfügung, die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der in der kantonalen Gesetzgebung statuierten Pflicht der Gemeinden zur Leistung von Beiträgen an die Berufsfachschulen sowie die rückwirkende Befreiung von jeglicher Beitragspflicht für die Berufsfachschulen seit dem 1. Januar 2007 und Rückerstattung der seither geleisteten Beiträge zuzüglich Zins zu 5 % seit dem 1. Juli 2009 (mittleres Verfalldatum). Sie bestätigten grundsätzlich den in der Verfügung festgehaltenen Sachverhalt, ergänzten diesen jedoch um die Ergebnisse des Gutachtens von Prof. Dr. iur. A._____ vom 25. Mai und 5. Juni 2009. Das EKUD übersehe zum einen, dass sowohl Sinn und Zweck der Norm als auch deren systematische Einordnung dafür spreche, der Kanton müsse die Berufsfachschulen allein finanzieren. Zum anderen könne die historische Auslegung gestützt auf die Gesetzesmaterialien auch abweichend vom EKUD interpretiert werden. Im Gegensatz zu Art. 89 Abs. 2 der Kantonsverfassung, wonach die Sorge für den Grundschulunterricht dem Kanton und den Gemeinden übertragen werde, würden die Gemeinden in Abs. 3 gerade nicht erwähnt. Allein aus der Tatsache, dass der Grosse Rat die im Berufsbildungsgesetz vorgesehene Finanzierungsform verabschiedet habe, könne entgegen der Auffassung des EKUD nicht geschlossen werden, dass die entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen verfassungskonform wären. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die nach Art. 104 Abs. 1 der Kantonsverfassung erforderliche Anpassung der Gesetzgebung an die neue Kantonsverfassung im Hinblick auf die bevorstehenden Beratungen der Bündner NFA-Vorlage aufgeschoben worden sei. Sowohl die Regierung als auch der Grosse Rat seien sich einig gewesen, dass eine Kostenbeteiligung der Gemeinden an den Berufsfachschulen der Kantonsverfassung nicht entspreche.

7. Das EKUD, nachfolgend Beschwerdegegner, schloss in seiner Stellungnahme vom 25. Juni 2012 auf die Abweisung der Beschwerde und beantragte die Vereinigung der Verfahren U 12 36/ 39/ 44/ 45/ 47 und 55. Es legte zuerst ausführlich die Entstehungsgeschichte von Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung dar und anschliessend dessen Konkretisierung im Rahmen der Totalrevision des Berufsbildungsgesetzes. Der Begriff „sorgen für“ in Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung lasse keine Zweifel offen, dass den Kanton im Berufsbildungsbereich keine direkte und ausschliessliche Kostentragungspflicht treffe. Schliesslich plädiert der Beschwerdegegner für eine Betrachtung der Gemeindebeiträge im Bereich der Berufsfachschulen im Zusammenhang mit dem Bündner Finanzausgleich. Vor diesem Hintergrund hätte eine Gutheissung der Beschwerde zur Folge, dass eine Lastenverschiebung von den Gemeinden hin zum Kanton von jährlich wiederkehrend rund 27 Mio. Franken bzw. 5 % der Kantonssteuern stattfinden würde, was im krassen Widerspruch zum relevanten Finanzplanbeschluss des Grossen Rates stünde und deshalb offenbar auch nicht beabsichtigt gewesen sei. Weiter würde die in den Beschwerden geforderte Rückerstattung von geleisteten Beiträgen ab dem 1. Januar 2007 – ohne Einrechnung von Zinsen – zu einer Rückzahlung des Kantons an die Gemeinden von rund 150 Mio. Franken führen. Die Entflechtung der Beitragspflichten der Gemeinden wäre im Rahmen der Bündner NFA-Vorlage vorgesehen gewesen, und zwar als Entlastung im Rahmen der Globalbilanz. Daraus lasse sich schliessen, dass erst die (angenommene) Vorlage zum Bündner NFA die Gemeinden von dieser Pflicht befreit hätte. Sämtliche Gemeinden seien sich dessen bewusst gewesen und hätten die Berechnungen für die NFA-Globalbilanz nicht in Frage gestellt, womit sie den geplanten Wegfall der Gemeindebeiträge für die Berufsfachschulen als Entlastung im Rahmen des Bündner NFA anerkannt hätten.

8. In der Replik, eingereicht zwischen dem 25. Juli und 16. August 2012, bestätigten die Beschwerdeführerinnen ihre Rechtsstandpunkte. Die Stadt Ilanz verzichtete mit Schreiben vom 16. August 2012 auf die Einreichung einer Replik.

9. Der Beschwerdegegner reichte mit seiner Duplik vom 4. Oktober 2012 ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. iur. B._____ vom September 2012 ein, welches spezifisch die Fragestellung des vorliegenden Verfahrens zum Thema hat. Prof. Dr. iur. B._____ kommt darin zum Schluss, dass die Analyse von Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung unter dem Blickwinkel der anerkannten Auslegungselemente nicht zu einem eindeutigen Ergebnis führe. Die Auslegung der Zulässigkeit einer Weiterführung der Mitfinanzierung nichtkantonaler Berufsfachschulen durch die Gemeinden sei unter den gegebenen Umständen jedenfalls vertretbar. Selbst wenn man von der gegenteiligen Auslegung ausgehen wollte, sei es nach dem heute vorherrschenden Verständnis der Gewaltenteilung nicht Sache der Justiz, im Falle eines nicht erfüllten Gesetzgebungsauftrags direkt einzuschreiten. Abhilfe zu schaffen, sei in derartigen Fällen Aufgabe des Gesetzgebers. Schliesslich macht der Beschwerdegegner darauf aufmerksam, dass in der regierungsrätlichen Botschaft zur Totalrevision der Kantonsverfassung zwingend auf eine massive Lastenverschiebung zwischen Kanton und Gemeinden hätte hingewiesen werden müssen, falls eine solche von Verfassung wegen vorgeschrieben wäre.

10. Die Beschwerdeführerinnen, mit Ausnahme der Stadt Ilanz, welche wiederum auf einen weiteren Schriftenwechsel verzichtete (Schreiben vom 29. Oktober 2012), nahmen in ihren Tripliken, eingereicht zwischen dem 12. Und 19. November 2012, Stellung zum Gutachten von Prof. Dr. iur. B._____ vom September 2012. Sie wiesen darauf hin, dass es sich, im Gegensatz zum Rechtsgutachten von Prof. Dr. iur. A._____, um ein reines Parteigutachten handle und es damit ohne Beweischarakter bleibe. Ausserdem würden die Ausführungen von Prof. Dr. iur. B._____ zu keinem ganz und gar Eindeutigen Ergebnis führen. Demgegenüber belasse Prof. Dr. iur. A._____ keine Zweifel daran, dass eine finanzielle Beteiligung der Gemeinde am Untergymnasium sowie den Berufsfachschulen verfassungswidrig sei.

11. In ihrer Quadruplik vom 16. Januar 2013 brachte der Beschwerdegegner keine neuen Elemente vor, sondern bestätigte seinen bisherigen Rechtsstandpunkt.

Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften und auf die angefochtene Feststellungsverfügung wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss Art. 6 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) kann die zuständige Behörde im Interesse einer zweckmässigen Erledigung die Verfahren bei getrennt eingereichten Eingaben zum gleichen Gegenstand vereinen. Voraussetzung für eine Verfahrensvereinigung ist, dass den Eingaben derselbe Sachverhalt zugrunde liegt und sich die gleichen Rechtsfragen stellen (vgl. BGE 128 V 124 E.1; VGU R 10 33 vom 12. Oktober 2010 E.1 und R 05 27/28 vom 20. Mai 2005 E.1). Dies trifft vorliegend offensichtlich zu, weshalb es sich rechtfertigt, die sechs Beschwerdeverfahren (U 12 36/ 39/ 44/ 45/ 47 und 55) zu vereinigen und mit einem einzigen Urteil zu erledigen.

2. a) Im vorliegenden Verfahren ist der Sachverhalt klar, übersichtlich und unbestritten. Strittig sind allein Rechtsfragen, d.h. die Streitsache dreht sich um die Frage, ob die in Art. 33 ff. des Berufsbildungsgesetzes (BwBG, BR 430.000) geregelte Finanzierung der Berufsfachschulen vereinbar ist mit Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV, BR 110.100) oder nicht. Angefochten ist die Feststellungsverfügung vom 2. April 2012, wonach die Gemeinden zur Beitragszahlung an die Berufsfachschulen verpflichtet sind. Der Sachverhalt ist unbestritten.

b) Der mehrfach in den Rechtschriften erwähnte Art. 17 BwBG ist hingegen nicht einschlägig für die Beurteilung der Finanzierungspflicht, denn es handelt sich dabei primär um eine Grundsatzregelung, wonach im Kanton ein ausreichendes Angebot an Berufsfachschulen vorhanden sein muss, entweder mit dem Kanton, den Gemeinden oder Dritten als Träger. Zum eigentlichen Streitpunkt, d.h. zur Finanzierungspflicht der Gemeinden sagt Art. 17 BwBG nichts aus. Immerhin ist festzuhalten, dass zahlreiche Äusserungen im Rahmen von Debatten zu Art. 17 BwBG für die Auslegung von Art. 33 ff. BwBG relevant sind respektive sein können.

3. Gemäss Art. 89 Abs. 3 KV sorgt der Kanton unter anderem für die berufliche Aus- und Weiterbildung und kann zu diesem Zweck Schulen führen oder unterstützen. Die tatsächliche Bedeutung dieser Verfassungsbestimmung ist gemäss den anerkannten Regeln der Auslegung festzustellen. Grundsätzlich sind drei Auslegungsmöglichkeiten denkbar. Wie Prof. Dr. B._____ in seinem Gutachten vom September 2012 ebenfalls festgehalten hat (Ziff. III.3, S. 12 f.), besteht die Möglichkeit, dass:

• die Beitragspflicht der Gemeinden verfassungsmässig ist (Variante 1),

• die Beitragspflicht der Gemeinden verfassungswidrig ist (Variante 2) oder

• die Beitragspflicht der Gemeinden zwar verfassungsmässig ist, die Gemeinden jedoch nur im Sinne einer Übergangslösung zur Beitragsleistung herangezogen werden sollen (Variante 3).

4. Die Auslegung der Verfassung folgt grundsätzlich denselben methodischen Regeln, wie sie für die Auslegung von Gesetzes- und Verordnungsrecht gelten. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung bildet der Wortlaut der Bestimmung Ausgangspunkt jeder Auslegung. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (BGE 137 II 297 E.2.3.1, 135 II 416 E.2.2). Mit anderen Worten sind alle klassischen Elemente zu berücksichtigen, nämlich das grammatikalische Element, das systematische, das historische, das geltungszeitliche sowie das teleologische (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl., Bern 2011, §4 N. 2). Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von diesem Methodenpluralismus leiten lassen und hat nur dann allein auf den Wortlaut abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergab. Sind mehrere Interpretationen denkbar, soll jene gewählt werden, welche die verfassungsrechtlichen Vorgaben am besten berücksichtigt (vgl. u.a. BGE 131 II 562 E.3.5, BGE 131 II 697 E.4.1, BGE 130 II 65 E.4.2; BGE 125 II 192 E. 3a). Ziel der Auslegung ist schliesslich die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung (BGE 131 II 13 E.7.1).

5. a) Zu den beiden von den Beschwerdeparteien eingereichten Gutachten gilt es vorab, was folgt festzuhalten: Tatsächlich handelt es sich, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen, bei beiden Gutachten um Parteigutachten. Im Unterschied zum behördlichen Gutachten unterstanden die vorliegenden Gutachter nicht der Strafandrohung von Art. 307 Abs. 1 i.V.m. Art. 309 Bst. a des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0). Tatsächlich ist der Beweiswert eines Parteigutachten verglichen mit einem behördlich angeordneten Gutachten insofern herabgesetzt, als davon ausgegangen werden muss, dass die Partei dem Privatgutachter in erster Linie die nach ihrem eigenen subjektiven Empfinden wesentlichen Gesichtspunkte des streitigen Sachverhalts unterbreitet (Auer in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St.Gallen 2008, Art. 12 Rz. 59). Dennoch hat gemäss bundesgerichtliche Rechtsprechung auch ein Privatgutachten die Funktion eines Beweismittels und ist - soweit einschlägig - zu berücksichtigen (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-8581/2010 vom 23. Juli 2013 E.5.1.2, A-5141/2011 vom 29. Januar 2013 E.5.2) Beide Gutachten werden somit in den nachfolgenden Erwägungen als Beweismittel berücksichtigt.

b) Art. 89 Abs. 3 KV: „Der Kanton sorgt für (…). Zu diesem Zweck kann er Schulen führen oder unterstützen“. Als erstes fällt auf, dass die Gemeinden in der Bestimmung nicht erwähnt werden und die Finanzierung nicht angesprochen wird. Des Weiteren stellt sich die Frage der Bedeutung des Verbs „sorgen für“. Die beiden Gutachter, Prof. Dr. iur. A._____ sowie Prof. Dr. iur. B._____ haben sich mit dem Wortlaut und dem Verb „sorgen für“ ausführlich auseinandergesetzt. Sie kamen beide zum Ergebnis, dass der Begriff „sorgen für“ relativ offen und umfassend sei. Er bedeute, dass Verantwortung für die Erfüllung einer Aufgabe zu tragen sei, indem der Kanton sie selbst wahrnehme oder andere Träger mit deren Erfüllung beauftrage. Der Wortlaut äussere sich bezüglich der einzusetzenden Mittel sowie der Finanzierung nicht abschliessend, weshalb sich daraus nicht ableiten lasse, dass das betreffende Gemeinwesen die Aufgabe selbst zu erfüllen und für die Finanzierung aufzukommen habe (Prof. Dr. iur. A._____, Rechtsgutachten II, 5. Juni 2009, S. 8; Prof. Dr. iur. B._____, Rechtsgutachten vom September 2012, S. 16). Für diese Beurteilung spricht auch ein Vergleich mit der alten Kantonsverfassung. Bereits damals wurde in Art. 41 aKV die Sorge für den Gymnasial- und höheren Realunterricht dem Kanton auferlegt. Auch unter der alten Kantonsverfassung wurde das Verb „sorgen für“ nicht weiter konkretisiert. Im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung ging man jedoch davon aus, Art. 41 aKV erlaube es, die Gemeinden zu Beitragszahlungen verpflichten zu können (BwBG). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen (Replik, S. 2 Ziff. 2a) ist demnach davon auszugehen, dass „sorgen für“ unter der alten Verfassung nicht bedeutete, die Finanzierung der betreffenden Aufgabe übernehmen zu müssen. Sodann wurde in der neuen Verfassung ein weiterer Satz hinzugefügt. Nach Ansicht des Gerichts hat dieser zweite Satz von Art. 89 Abs. 3 KV, welcher den Kanton ermächtigt („kann“), Schulen zu führen und zu unterstützen, in der Beurteilung des Wortlauts durch die Gutachter zu wenig Beachtung gefunden. Unter Berücksichtigung der wahrscheinlichsten Bedeutung des Verbs „sorgen für“, d.h. die Verantwortung für die Aufgabenerfüllung zu tragen, zeigt der zweite Satz hierzu Möglichkeiten auf. So kann der Kanton u.a. Schulen unterstützen, wobei das Verb unterstützen i.d.R. im Sinne einer finanziellen Unterstützung zu verstehen ist. Das Verb „kann“ belässt dem Kanton die Wahl die Finanzierung zu übernehmen, beinhaltet jedoch keine Verpflichtung. Hätte der Verfassungsgeber die Finanzierung definitiv regeln wollen resp. eine alleinige Finanzierung durch den Kanton bezweckt, hätte er demnach anstatt der Verben „sorgen für“ und „kann“ präzisere Formulierungen verwenden können oder sogar müssen. Aufgrund der offenen Formulierung der Bestimmung sind alle drei unter Ziff. 3 vorstehend genannten Auslegungsvarianten denkbar, wobei aber die Varianten 1 und 3 im Vordergrund stehen.

c) In systematischer Hinsicht befindet sich Art. 89 Abs. 3 KV im Aufgabenteil der Kantonsverfassung (VI. Öffentliche Aufgaben, Art. 75 - 92 KV). Aufgabennormen halten einen ersten Konsens über Notwendigkeit, Bereich und Zweck einer Staatsaufgabe fest. Damit steht die Ordnung dieser Aufgabe noch nicht in der für den Vollzug benötigten Bestimmtheit fest. Vielmehr bedarf es hierzu der ausführenden Gesetzgebung (Tschannen, a.a.O., §4 N. 10). Gemäss Art. 76 Abs. 2 KV verlangt die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben das Zusammenwirken des Kantons, der Regionalverbände, der Kreise und der Gemeinden. Im Vergleich der Aufgabennormen von Art. 75 - 92 KV fällt auf, dass in Art. 89 Abs. 3 KV nur der Kanton beauftragt wird und nicht wie sonst vielfach auch die Gemeinden. Gerade Abs. 2 von Art. 89 KV nennt den Kanton und die Gemeinden, welche dafür zu sorgen haben, dass Kinder und Jugendliche (…) Grundschulunterricht erhalten. Dies bedeutet allerdings nicht, dass der Grundschulunterricht durch den Kanton und die Gemeinden gemeinsam zu finanzieren ist. Stattdessen tragen gestützt auf Art. 69 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (Schulgesetz, BR 421.000) allein die Gemeinden die Kosten für die öffentlichen Volksschulen. Somit muss der Umstand, dass die Gemeinden in Art. 89 Abs. 3 KV nicht aufgeführt werden, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen, nicht gleichsam bedeuten, dass die Finanzierung abschliessend durch den Kanton zu erfolgen hat.

Schliesslich ist auch innerhalb von Art. 89 Abs. 3 KV zu vergleichen, vor allem deshalb, weil Prof. Dr. iur. A._____ in seinem ersten Gutachten vom 25. Mai 2009 (Rechtsgutachten I, S. 14) zum Schluss gekommen war, dass es dem Kanton Graubünden nicht erlaubt sei, die Gemeinden zur Mitfinanzierung der Mittelschulen heranzuziehen. Wie bereits Prof. Dr. iur. B._____ in seinem Gutachten ausführte, spielt bezüglich der Mittelschulen der Umstand eine Rolle, dass vor der Totalrevision der Kantonsverfassung allein der Kanton für die Finanzierung des Mittelschulunterrichts zuständig war (S. 19). Bezüglich der Berufsfachschulen gestaltet sich die Situation hingegen gerade gegenteilig. Die Gemeinden wurden bereits vor der Verfassungsrevision zur Finanzierung herangezogen. Ein direkter Vergleich zwischen der Finanzierung der Mittelschulen und der Berufsfachschulen ist damit mit einer gewissen Zurückhaltung vorzunehmen und eine Parallelisierung, wie es Prof. Dr. iur. B._____ ausführt (S. 20), nicht zwingend. Nachdem der Wortlaut sowie die Systematik nicht ausschliessen, dass sowohl der Kanton als auch die Gemeinden finanzierungspflichtig sein können, ist eine unterschiedliche Regelung der Finanzierung der Mittelschulen und der Berufsfachschulen in den Ausführungsgesetzen durchaus möglich. Ausserdem erwähnte Prof. Dr. iur. A._____ ausdrücklich, dass dem Gesetzgeber bei der Abwägung der Argumente für eine Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Untergymnasiums ein gewisser Spielraum zukomme. Er könne deshalb nicht ausschliessen, dass eine Beitragserhebung von den Gemeinden für das Untergymnasium in einem Normenkontroll-Verfahren vor Gericht standhalten könnte (Rechtsgutachten II, S. 12). In diesem Sinne sind auch bezüglich der Systematik sowohl die Auslegungsvarianten 1, 2 als auch 3 möglich.

d) Bei der historischen Auslegung steht der Wille des Verfassungsgebers, wie er sich aufgrund der Materialien ergibt, im Zentrum (Tschannen, a.a.O., §4 N. 26). Bei der vorliegenden Bestimmung handelt es sich um eine relativ junge Norm, welche im Rahmen einer umfassenden Vorlage beraten und beschlossen wurde. In der Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 10/2001-2002, betreffend Totalrevision der Kantonsverfassung kommt zum Ausdruck, dass eine klare Kompetenzausscheidung zwischen Kanton, Kreisen und Gemeinden nicht auf Verfassungsstufe vorgenommen werden könne (S. 530). Wie aus verschiedenen Äusserungen der parlamentarischen Beratungen hervorgeht (vgl. GRP 2002-2003, S. 476 ff.), war es jedoch ein Anliegen, klare Verhältnisse in die Verantwortlichkeiten zu legen, mit anderen Worten „Kompetenzklarheit zu schaffen“ (vgl. GRP 2002-2003, S. 478, Votum Jäger). Dabei sollten die Gemeinden für die Volksschule zuständig sein und der Kanton für die Zeit nach der Volksschule. Im Rahmen der 2. Lesung schlug die Kommissionsmehrheit im Vergleich zur 1. Lesung, wo noch der Kanton und die Gemeinden aufgeführt wurden, eine leicht abgeänderte Formulierung vor, welche dem heutigen Art. 89 Abs. 3 KV entspricht. Zur Kompetenzverteilung Kanton und Gemeinden führte der Kommissionsvizepräsident sodann aus, dass der Vorschlag die Anliegen bezüglich gewisser Kompetenzverteilungen Kanton und Gemeinden aufnehme (GRP 2002-2003, S. 692, Votum Brüesch). Trotz Kompetenzaufteilung wird, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen (Replik, S. 2 Ziff. 2b), die Finanzierungsfrage nicht abschliessend beurteilt. Weder in der Botschaft noch in der parlamentarischen Beratung finden sich Äusserungen oder Anhaltspunkte darüber, ob die gewählte Formulierung ähnlich wie jene von Art. 41 aKV zu verstehen und eine Mitfinanzierung der Gemeinden weiterhin vorgesehen werden soll oder ob bewusst eine Änderung der Finanzierung beabsichtigt worden ist. Die inhaltliche Bedeutung der Bestimmung respektive die Finanzierung der beruflichen Aus- und Weiterbildung wurden nicht weiter thematisiert. Die Argumentation der Beschwerdeführerinnen, die Entstehungsgeschichte lasse keine Zweifel daran, dass der Kanton alleine für das Angebot und die Finanzierung der beruflichen Aus- und Weiterbildung verantwortlich ist, findet nur in Bezug auf das Angebot eine Stütze, nicht hingegen in Bezug auf die Finanzierung. Schliesslich ist zu berücksichtigen, wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführt, dass aufgrund der unbestritten erheblichen finanziellen Konsequenzen eine Änderung der Finanzierung mit grösster Wahrscheinlichkeit eine Debatte im Grossrat ausgelöst hätte und in den Abstimmungsunterlagen mindestens ansatzweise hätte thematisiert werden müssen. Nachdem dies nicht der Fall war, ist unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen darauf zu schliessen, dass eine klare Zuweisung der Verantwortung an den Kanton erfolgen sollte, nicht jedoch eine Änderung der Finanzierung. Die historische Auslegung spricht damit für Variante 1 und gegen Variante 2, wobei aber Variante 3 durchaus möglich bleibt.

e) Die Frage nach dem Sinn und Zweck, der ratio legis, lässt sich nur unter Einbezug der übrigen Auslegungsmethoden beantworten (Tschannen, a.a.O., §4 N. 33, Rhinow, Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Basel 2009, §4 N. 509). Stellt man auf den Wortlaut, die Systematik und die Entstehungsgeschichte ab, so erscheint eine klare Kompetenzaufteilung zwischen Kanton und Gemeinden bezüglich der Ausbildung das Ziel zu sein. Nicht erwähnt wird dagegen die Finanzierungsfrage, d.h. weder wird erwähnt, ob die geltende Regelung weiterbestehen soll oder ob eine Änderung angestrebt wird und wenn ja, in welchem zeitlichen Rahmen. Es ist daher Prof. Dr. iur. B._____ zuzustimmen, wenn er ausführt, die Bestimmung habe eher den Charakter einer Zielvorgabe als einer detailgenauen Grenzziehung zwischen Kanton und Gemeinden (Rechtsgutachten, S. 23). Dies erscheint umso überzeugender, wenn man die sehr offene Formulierung der Norm berücksichtigt, deren Konkretisierung durch den kantonalen Gesetzgeber erfolgen musste (siehe oben, E.5.b). Aus der Botschaft zur Totalrevision des Berufsbildungsgesetzes geht sodann hervor, dass auch die Regierung die Aufteilung der Kompetenzen als Zielsetzung angenommen hat, deren Umsetzung respektive die Übernahme der Kosten jedoch erst im Rahmen des Projektes FAG II vertieft prüfen wollte, und zwar unter Wahrung der Kostenneutralität (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 17/2006-2007, S. 1820). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen (Beschwerde, S. 8 Ziff. 14) erachtete der Grosse Rat die Mitfinanzierung durch die Gemeinden nicht als verfassungswidrig, denn eine allfällige Verfassungswidrigkeit der Finanzierung der Berufsfachschulen hätte bei der Totalrevision des BwBG zwingend korrigiert werden müssen. Ein Verweis auf eine spätere Entflechtung im Rahmen des NFA wäre nicht zulässig gewesen. Obschon Grossrat Jäger in der Eintretensdebatte sowie bei der Debatte zu Art. 17 BwBG seine Bedenken bezüglich der Verfassungsmässigkeit äusserte (GRP vom 16. April 2007, S. 929 u. S. 938 f.), gaben die Art. 33 - 39 BwBG, welche die tatsächliche Finanzierung regeln, keinen Anlass zu weiteren Diskussionen (GRP vom 17. April 2007, S. 949 ff.). Schliesslich wurde das Gesetz trotz der geäusserten Bedenken einstimmig gutgeheissen (GRP vom 17. April 2007, Beschluss). In diesem Sinne musste die Regierung sowie der Grosse Rat entweder davon ausgegangen sein, dass die Mitfinanzierung durch die Gemeinden nach Art. 89 Abs. 3 KV zulässig war (Auslegungsvariante 1) oder dass es sich dabei lediglich um eine Übergangslösung handeln und eine spätere Neuordnung der Finanzierung nötig sein würde (Auslegungsvariante 3). Eine klare Entscheidung zugunsten einer der beiden Varianten 1 und 3 ist nach dem Sinn und Zweck von Art. 89 Abs. 3 KV jedoch nicht möglich. Klar ist hingegen die Zielrichtung der Norm, nämlich die Kompetenzaufteilung zwischen Kanton und Gemeinden. Die Art und Weise dieser Kompetenzaufteilung, insbesondere die Frage der Finanzierung, wird von Art. 89 Abs. 3 KV gänzlich offen gelassen. Die Variante 2, d.h. die Verfassungswidrigkeit einer Mitfinanzierung durch die Gemeinden, erscheint indessen nicht als wahrscheinlich in Hinblick auf die nachfolgende Totalrevision des BwBG durch den Grossen Rat sogar ausgeschlossen.

f) Die Argumente für die Verfassungsmässigkeit der Beitragspflicht der Gemeinden (Art. 33 – 39 BwBG), d.h. der offene Wortlaut, die Systematik, die Entstehungsgeschichte sowie der Sinn und Zweck der Norm dominieren. Die Verfassungswidrigkeit (Auslegungsvariante 2) erscheint demgegenüber aufgrund der historischen Auslegung und nach dem Sinn und Zweck von Art. 89 Abs. 3 KV als unwahrscheinlich. Ob die Gemeinden nur im Sinne einer Übergangslösung zur Beitragsleistung herangezogen werden sollten (Auslegungsvariante 3), lässt sich mit der bundesgerichtlichen Auslegungsmethode nicht eindeutig feststellen.

6.a) Der Auslegungsvorgang soll insgesamt zu einem vernünftigen, praktikablen und befriedigenden Ergebnis führen, das dem Problemlösungsbedarf der Gegenwart Rechnung trägt, ohne die Wertungsentscheidungen des geschichtlichen Normsetzers zu missachten (Tschannen, a.a.O., §4 N. 1). Demnach ist für eine abschliessende Beurteilung auch die weitere Entwicklung zu berücksichtigen, wie etwa die Totalrevision des BwBG sowie der Bündner NFA.

b) Die Beschwerdeführerinnen gehen davon aus, dass Art. 89 Abs. 3 KV zwingend eine Neuregelung der Finanzierung zur Folge habe (u.a. Triplik, S. 6 Ziff. 7). Dabei übersehen sie in ihrer Argumentation, dass in den Voten anlässlich der Beratung zur Totalrevision der Kantonsverfassung kein Gesetzgebungsauftrag in Bezug auf die Anpassung des BwBG an neue verfassungsmässige Vorgaben angesprochen wurde. Sodann geht aus der Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Totalrevision des BwBG hervor, dass der Grosse Rat die Regierung beauftragt hatte, die Kantonalisierung der Trägerschaft der Berufsfachschulen zu überprüfen (Botschaft, Heft Nr. 17/2006-2007, S. 1795). Tatsächlich erfasste die Regierung die Problemstellung aufgrund des neuen Verfassungsartikels sowohl in Veränderungen der Trägerschaft der Berufsfachschulen als auch in Veränderungen im Bereich der Finanzierung, die Frage der Finanzierung wollte sie hingegen erst im Zusammenhang mit dem Projekt FAG II beantworten. „Jedes andere Vorgehen würde die Vorgabe des Grossen Rates, wonach eine Änderung kostenneutral zu erfolgen habe, aushöhlen oder die Gefahr einer nicht durchdachten und unsystematischen Einzellösung in sich bergen“ (Botschaft, Heft Nr. 17/2006-2007, S. 1795). Die Regierung ging davon aus, dass Verfassungswortlaut und Materialien den Schluss zulassen würden, Art. 89 Abs. 3 KV verpflichte den Kanton nicht dazu, eine Berufsfachschule selber zu führen und allein zu tragen (Botschaft, Heft Nr. 17/2006-2007, S. 1820). Die Totalrevision des BwBG war somit nie als Erfüllung eines auf Art. 104 Abs. 1 KV zurückgehenden Gesetzgebungsauftrages angekündigt oder verstanden worden.

c) Die Gemeindebeiträge im Berufsschulbereich bilden einen wesentlichen Bestandteil des innerkantonalen Finanzausgleichs. Im Rahmen des Bündner NFA sollten nun gegenläufige Zahlungsströme zwischen den Gemeinden und dem Kanton für beide Seiten haushaltsneutral entflochten werden. So hätte der Kanton den Gemeindeanteil an der Finanzierung der Berufsfachschulen übernommen, dafür andere Finanzierungspflichten den Gemeinden überbunden. Die von den Beschwerdeführerinnen zitierte Passage in der Botschaft zum NFA, „der Finanzierungsanteil der Gemeinden soll deshalb vom Kanton übernommen werden“ (Beschwerde S. 8 Ziff. 16; Botschaft, Heft Nr. 20/2008-2009, S. 1118), bedeutet im Kontext des gesamten Abschnittes nichts anderes als eine weitere Entflechtung der Finanzströme. Im selben Abschnitt wird ausgeführt, dass eine Entflechtung angestrebt wird, wonach der Kanton die Finanzierung der Bildungsangebote auf der Sekundarstufe II übernehmen soll.

d) Unter Berücksichtigung sämtlicher Erwägungen ist davon auszugehen, dass die Formulierung von Art. 89 Abs. 3 KV bewusst offen gehalten wurde, damit die heute noch bestehende Finanzierungsform zulässig bleiben würde, bis eine Entflechtung der Finanzierung vorgenommen werden kann. In diesem Sinne ist dem Beschwerdegegner zuzustimmen, wenn er ausführt, dass der Grosse Rat bei der Totalrevision des BwBG und im Besonderen bei den Art. 33 - 39 BwBG seinen ihm durch Art. 89 Abs. 3 KV offen gelassenen Gestaltungsspielraum in zulässiger Weise ausgenützt hat (Stellungnahme, S. 40 Ziff. 4.2). Beide Gutachter haben darauf hingewiesen, dass dem Gesetzgeber bei der Konkretisierung und Umsetzung von Verfassungsnormen ein gewisser Beurteilungs-, Abwägung- und Bewertungsvorrang zukommt (Rechtsgutachten S. 28; Rechtsgutachten II, S. 8). Es ist damit vertretbar und nicht zu beanstanden, dass sich der Gesetzgeber entschieden hat, die Beitragspflicht der Gemeinden weiterzuführen und erst im Rahmen einer umfassenden Entflechtung der Finanzströme die Finanzierung zu übernehmen. Die angefochtene Verfügung vom 2. April 2012 erweist sich damit als rechtmässig und die Beschwerde ist abzuweisen.

7. a) Bei diesen Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführerinnen (Art. 73 Abs. 1 VRG).

b) Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

• aus einer Staatsgebühr von

Fr.

6‘000.--

• und den Kanzleiauslagen von

Fr.

595.--

zusammen

Fr.

6‘595.--

gehen zulasten der Stadt Chur, der Gemeinden Thusis, Domat/Ems, Landquart, Davos und der Stadt Ilanz. Sie sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]

Die an das Bundesgericht erhobenen Beschwerden wurden mit Urteil vom 24. März 2014 abgewiesen (2C_949/2013, 2C_951/2013, 2C_958/2013, 2C_259/2013).