U 11 69
3. Kammer
URTEIL
vom 6. März 2012
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Sozialhilfe (Kosten für Kindesschutzmassnahmen)
1. Mit Beschluss der Vormundschaftsbehörde … vom 25. Januar 2011, welcher den Beschluss vom 5./17. Januar 2011 ersetzte, wurde für die Kinder … (1995), … (1996) und … (2009) … eine Erziehungsbeistandschaft im Sinne von Art. 308 Abs. 1 ZBG in Verbindung mit Art. 307 Abs. 1 ZGB errichtet, eine sozialpädagogische Familienbegleitung angeordnet und der Vater, …, zum Besuch einer Gewalttherapie im Sinne von Art. 307 Abs. 1 ZGB verpflichtet. Mit Schreiben vom 15. Juni 2011 ersuchte die Vormundschaftsbehörde … die Gemeinde … um die Übernahme der Kosten in der Höhe von Fr. 14'828.45 für die Kindesschutzmassnahmen betreffend die Familie ... Bei Ausländern mit Aufenthaltsbewilligung Kategorie F, welche wirtschaftlich selbständig seien, sei nach ihrem Dafürhalten die Wohnsitzgemeinde für die Begleichung von Kosten vormundschaftlicher Massnahmen zuständig. Dies im Gegensatz zu wirtschaftlich unselbständigen Ausländern mit Aufenthaltsbewilligung Kategorie F, für die das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht (APZ) die Kosten tragen müsste.
2. Mit Verfügung betreffend öffentliche Unterstützung vom 14. Juli 2011 lehnte die Gemeinde … das Gesuch um Übernahme der Kosten für die Kindesschutzmassnahmen ab. Bei der Familie … handle es sich um vorläufig aufgenommene Personen, welche noch nicht sieben Jahre in der Schweiz wohnten. Diese Personengruppe mit Asylstatus sei dem APZ unterstellt. Die Zuständigkeit für öffentliche Unterstützungen der vorläufig aufgenommenen Personen durch die Wohngemeinde sei erst ab dem achten Wohnjahr in der Schweiz gegeben. Für wirtschaftlich unabhängige Personen erhalte das APZ zwar keine Bundeszahlungen mehr, weshalb es seine Zuständigkeit ablehne. Im vorliegenden Fall sei jedoch die wirtschaftliche Unabhängigkeit infolge der zusätzlichen Familienbegleitungskosten nicht mehr gegeben. Ferner würden Unterstützungsleistungen nur für die Gegenwart und sofern die Unterstützung anhalte für die Zukunft ausgerichtet, nicht jedoch für die Vergangenheit. Für situationsbedingte Leistungen wie diese Familienbegleitung sei eine vorgängige Kostengutsprache der Sozialbehörde erforderlich.
3. Gegen diese Verfügung erhob die Vormundschaftsbehörde … am 25. Juli 2011 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Verpflichtung der Gemeinde … zur Übernahme der Kosten der seitens der Vormundschaftsbehörde angeordneten Kindesschutzmassnahmen, soweit die Familie … nicht dafür aufzukommen im Stande sei. Eventualiter werde dem Gericht beantragt, die Frage zu entscheiden, wer – wenn nicht die Gemeinde … – die Kosten der angeordneten Kindesschutzmassnahmen zu tragen habe. Überdies sei von der Erhebung von Kosten abzusehen. Aus Sicht der Vormundschaftsbehörde sei in der Regel die Gemeinde zuständig für die subsidiäre Kostenübernahme von Kindesschutzmassnahmen, vorliegend bestehe keine Ausnahme. Strittig sei der Begriff der „wirtschaftlichen Unabhängigkeit“, welcher kaum so ausgelegt werden könne, wie die Gemeinde … dies tue. Wenn ein Ausländer dann nicht wirtschaftlich selbständig wäre, wenn er Sozialhilfe beanspruchen müsse, würde es gar nie zu einer Kostenübernahme durch die Gemeinde kommen, weil der Ausländer immer dann, wenn er gerade einen Antrag auf Unterstützung stelle, nicht allein für sich selbst sorgen könne. Im vorliegenden Fall sei die Frage entscheidend, ob es sich um grundsätzlich wirtschaftlich selbständige Ausländer handle und allein die Errichtung der Kindesschutzmassnahme zur momentanen Unterstützungsbedürftigkeit geführt habe.
4. In ihrer Vernehmlassung vom 25. August 2011 beantragte die Gemeinde … die Abweisung der Beschwerde. Strittig sei die Frage der Zuständigkeit. Die Gemeinde habe ihren Entscheid auf Art. 10a der Ausführungsbestimmungen zum kantonalen Unterstützungsgesetz (ABzUG) gestützt, wonach die notwendigen Unterstützungsleistungen bei Personen im Asylbereich durch das APZ ausgerichtet würden. Es sei nicht nachvollziehbar, dass eine vorläufige wirtschaftliche Unabhängigkeit die künftige Zuständigkeit für öffentliche Unterstützungen bestimmen solle.
5. Das APZ hielt in seiner Vernehmlassung vom 5. September 2011 fest, dass es sich bei der Familie … um vorläufig aufgenommene Ausländer (F-Status) handle. Da … seit Juni 2006 regelmässig erwerbstätig sei und keine Unterstützungsleistungen mehr beanspruche, habe er und die übrigen Familienmitglieder per Ende 2006 die bis dahin zugewiesene kantonale Kollektivunterkunft aufgrund der erlangten wirtschaftlichen Unabhängigkeit verlassen können. Seither würden für die betreffende Familie durch das Bundesamt für Migration (BFM) keine Sozialhilfekosten mehr in Form von Pauschalabgeltungen an den Kanton ausgerichtet. Die Elternteile hätten zum Zeitpunkt des Austritts aus den kantonalen Asylstrukturen unterschriftlich zur Kenntnis genommen, dass aufgrund der gewählten privaten Wohnsituation künftig eine behördliche Unterstützung entfalle und eine erneute Unterbringung in einer Kollektivunterkunft in Erwägung gezogen werde, falls erneut Unterstützungsleistungen auszurichten wären. Das APZ habe der Gemeinde … angeboten, ihr ein Budget gemäss den kantonalen Unterstützungsleistungen für Personen des Asylbereichs zur Verfügung zu stellen, allerdings seien die hierfür erforderlichen Dokumente seitens der Gemeinde nicht zur Verfügung gestellt worden.
6. In ihrer Replik vom 26. September 2011 führte die Vormundschaftsbehörde … aus, dass die Zuständigkeit zur Kostenübernahme gemäss den Ausführungen der Gemeinde … gestützt auf Art. 10a ABzUG tatsächlich beim APZ liege. Das APZ scheine anlässlich seiner Stellungnahme vom 5. September 2011 seine grundsätzliche Zuständigkeit nicht mehr in Frage zu stellen. Die Vormundschaftsbehörde wies überdies darauf hin, dass das Kriterium der wirtschaftlichen Unabhängigkeit in Art. 10a ABzUG nicht erwähnt werde, obwohl das APZ bei der Beurteilung der Zuständigkeit auf dieses Kriterium abstelle.
7. Die Gemeinde ergänzte am 5. Oktober 2011 duplicando, dass solange die Zuständigkeit für die Bevorschussung von Unterstützungsleistungen nicht geklärt sei, auch keine rechtliche Grundlage bestehe, die notwendigen Unterlagen bei der Familie … einzufordern und die festzulegenden Kostenanteile einzukassieren. Nachdem das APZ in seiner Stellungnahme vom 5. September 2011 seine Zuständigkeit nicht grundsätzlich ablehne und die Vormundschaftsbehörde diese ebenfalls als geklärt betrachte, sei ihre Verfügung vom 14. Juli 2011 vollumfänglich zu stützen.
8. In seiner Duplik vom 7. Oktober 2011 führte das APZ aus, es beabsichtige entgegen der Auffassung der Vormundschaftsbehörde nicht, die Kosten für die angeordneten Kindesschutzmassnahmen zu übernehmen. Aufgrund der gegebenen Erwerbs- und Einkommensverhältnisse der Familie … habe das APZ der Gemeinde nach Kenntnisnahme der vormundschaftlich angeordneten Massnahmen angeboten, den monatlichen Grundbedarf nach den Ansätzen des Asylwesens für die Familie … detailliert zu errechnen. Dies in der Absicht, es der Wohngemeinde zu ermöglichen, aufgrund der finanziellen Leistungsfähigkeit des Ehepaares … finanzielle Ansprüche fristgerecht geltend machen zu können. Wegen des Versäumnisses oder des Unwillens der Gemeinde könne nun nicht dem APZ die finanzielle Verantwortung zugewiesen werden und verspätete, allenfalls nicht mehr eintreibbare Forderungen könnten nicht einfach über den Kanton finanziert werden.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie auf die angefochtene Verfügung wird, soweit erforderlich, im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet die Verfügung der Gemeinde … vom 14. Juli 2011 betreffend öffentliche Unterstützung, mit welcher die Gemeinde das Gesuch der Vormundschaftsbehörde … um Übernahme der Familienbegleitungskosten für die Familie … wegen Unzuständigkeit ablehnte. Streitig und zu prüfen ist die Frage nach der Zuständigkeit für die Übernahme von Unterstützungsleistungen.
2. a) Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass es sich bei der Familie … um vorläufig aufgenommene Personen mit Aufenthaltsstatus F handelt. Ebenfalls unbestritten ist, dass die Familie … im Jahre 2005 – der Vater im Juni, die Mutter mit den beiden erstgeborenen Kindern im Oktober – in die Schweiz einreiste. Folglich lebten sie im Jahre 2011 weniger als sieben Jahre in der Schweiz.
b) Gemäss Art. 86 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG; SR 142.20) regeln die Kantone die Festsetzung und die Ausrichtung der Sozialhilfe und der Nothilfe für vorläufig aufgenommene Personen. Die Bestimmungen der Artikel 80-84 des Asylgesetzes (AsylG; SR 142.31) für Asylsuchende sind anwendbar. Für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge gelten bezüglich Sozialhilfestandards die gleichen Bestimmungen wie für Flüchtlinge, denen die Schweiz Asyl gewährt hat. Ebenso hält auch Art. 3 Abs. 2 der Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen (Asylverordnung 2, AsylV 2; SR 142.312) fest, dass sich die Festsetzung, die Ausrichtung und die Einschränkung der Sozialhilfeleistungen bei vorläufig Aufgenommenen nach kantonalem Recht richtet (vgl. Bolzli, in: Spescha/Thür/Zünd/Bolzli, Kommentar Migrationsrecht, Zürich 2008, N. 1 f. zu Art. 86 AuG; Illes, in: Caroni/Gächter/Thurnherr, Handkommentar zum AuG, Bern 2010, N. 2 ff. zu Art. 86 AuG). Art. 87 Abs. 1 lit. a AuG ist sodann zu entnehmen, dass der Bund den Kantonen für jede vorläufig aufgenommene Person eine Pauschale nach den Artikeln 88 Abs. 1 und 2 und Art. 89 AsylG sowie einen Beitrag zur Förderung der sozialen Integration und der wirtschaftlichen Selbständigkeit der betroffenen Personen zahlt (…). Abs. 3 der genannten Bestimmung im AuG bestimmt dann, dass die Pauschalen nach Abs. 1 während längstens sieben Jahren nach der Einreise ausgerichtet werden (vgl. Bolzli, a.a.O., N. 1 zu Art. 87 AuG; Illes, a.a.O., N. 2 ff. zu Art. 87 AuG).
c) Im kantonalen Recht nimmt Art. 39 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur Ausländer- und Asylgesetzgebung des Bundes (RVzEGzAAG; BR 618.110) sodann die bundesrechtlichen Vorgaben auf und bestimmt, dass für die Unterbringung, Betreuung und finanzielle Unterstützung von vorläufig aufgenommenen Personen mit einem über siebenjährigen Aufenthalt, von anerkannten Flüchtlingen und von ausländischen Personen ausserhalb des Asylrechts die Gemeinden zuständig sind. Art. 10a der Ausführungsbestimmungen zum kantonalen Unterstützungsgesetz (ABzUG; BR 546.270) bestimmt dann folgerichtig in Abs. 1, dass Personen im Asylverfahren sowie vorläufig Aufgenommenen die notwendigen Unterstützungsleistungen durch das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht (APZ) ausgerichtet werden und dabei maximal die vom Bund den Kantonen ausbezahlte Sozialhilfepauschale gewährt werde. Art. 10a Abs. 2 ABzUG konkretisiert hinsichtlich der vorläufig aufgenommenen Personen, dass diese, sofern sie sich nach ihrer Einreise länger als sieben Jahre in der Schweiz aufhalten, von der zuständigen Gemeinde nach den gleichen Grundsätzen zu unterstützen sind, wie sie der Bund für Asylsuchende anwendet.
d) Die vorstehende Übersicht über die im vorliegenden Fall einschlägigen Gesetze macht deutlich, dass hinsichtlich der vorläufig aufgenommenen Personen ein enger Bezug zum Asylbereich besteht. So verweist Art. 86 Abs. 1 AuG auf das AsylG und auch die AsylV 2 äussert sich zur Zuständigkeitsfrage. Für den vorliegenden Fall ist zentral, dass das Bundesrecht die Regelung betreffend die Festsetzung und die Ausrichtung der Sozialhilfe und der Nothilfe für vorläufig aufgenommene Personen den Kantonen überlässt (Art. 86 Abs. 1 AuG, Art. 3 Abs. 2 AsylV 2). Art. 39 RVzEGzAAG bestimmt dementsprechend die Zuständigkeit für die Ausrichtung der notwendigen Unterstützungsleistungen für vorläufig aufgenommene Personen, die länger als sieben Jahre in der Schweiz leben, während Art. 10a ABzUG vorläufig aufgenommene Personen, die weniger als sieben Jahre in der Schweiz leben, betrifft. Folglich ist das entscheidende Kriterium für die Bestimmung der Zuständigkeit zur Ausrichtung der Unterstützungsleistungen die Aufenthaltsdauer der vorläufig aufgenommenen Personen in der Schweiz. Wie die Beschwerdegegnerin bereits in ihrer Vernehmlassung vom 25. August 2011 korrekt festhielt, ist für den vorliegenden Fall Art. 10a ABzUG einschlägig, da es sich bei der in Frage stehenden Familie um vorläufig aufgenommene Personen handelt, die weniger lang als sieben Jahre in der Schweiz leben. Damit ist gestützt auf die einschlägigen gesetzlichen Grundlagen festzustellen, dass die Gemeinde ihre Zuständigkeit zu Recht abgelehnt hat. Zuständig für die Ausrichtung der notwendigen Unterstützungsleistungen ist vielmehr der Kanton bzw. das APZ. Das entscheidende Kriterium in Bezug auf die Frage der Zuständigkeit für die Ausrichtung der notwendigen Unterstützungsleistungen für vorläufig aufgenommene Personen ist denn auch nicht die vom APZ vorgebrachte „wirtschaftliche Unabhängigkeit“ – welche überdies in keiner der genannten gesetzlichen Bestimmungen erwähnt wird –, sondern wie bereits ausgeführt die Aufenthaltsdauer der vorläufig aufgenommene Personen in der Schweiz. Die wirtschaftliche Unabhängigkeit mag allenfalls ein Kriterium dafür sein, wann die kantonale Kollektivunterkunft verlassen werden kann. Wie vorstehend unter Ziff. 2b erläutert, erhält der Kanton gemäss Art. 87 Abs. 1 lit. a AuG vom Bund für jede vorläufig aufgenommene Person eine Pauschale nach den Artikeln 88 Abs. 1 und 2 und Art. 89 AsylG. Aufgrund der einschlägigen Gesetzestexte ist jedoch nicht ersichtlich, dass der Kanton für vorläufig aufgenommene Personen keine Bundeszahlungen mehr erhalten sollte, wenn deren – vorübergehend erlangte – wirtschaftliche Unabhängigkeit nicht mehr gegeben ist. Es ist nämlich durchaus denkbar, dass der Zustand der wirtschaftlichen Unabhängigkeit nicht ein dauernder Zustand ist, was an der Zuständigkeit für die Ausrichtung der Unterstützungsleistungen innerhalb der ersten sieben Jahre Aufenthalt jedoch nichts ändert. Weder Art. 87 AuG noch die Art. 88 Abs. 1 und 2 und Art. 89 AsylG machen bezüglich der wirtschaftlichen Unabhängigkeit vorläufig aufgenommener Personen Ausnahmen. Die diesbezüglichen Ausführungen des APZ sind widersprüchlich und das Amt führt in keiner Weise aus, aufgrund welcher gesetzlichen Grundlage es sich in dieser Sache nicht für zuständig erachtet. So gehen denn auch die Beschwerdeführerin – zumindest in ihrer Replik – als auch die Beschwerdegegnerin davon aus, dass das APZ im vorliegenden Fall für die Ausrichtung der notwendigen Unterstützungsleistungen zuständig ist.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass im Sinne der vorstehenden Erwägungen auf der Grundlage der einschlägigen Gesetzestexte das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht für die Ausrichtung der notwendigen Unterstützungsleistungen für die Familie … zuständig ist. Die Beschwerde ist damit abzuweisen, da die Gemeinde … für die Ausrichtung der Unterstützungsleistungen nicht zuständig ist. Die Vormundschaftsbehörde … hat folglich erneut ein Gesuch um Übernahme der Familienbegleitungskosten für die Familie … zu stellen, welches das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht in der Sache zu prüfen hat.
3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 800.-- gemäss Art. 73 Abs. 1 i.V.m. Art. 40 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) je zur Hälfte zulasten der Beschwerdeführerin und dem Beigeladenen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass und die Beschwerdegegnerin ist somit nicht zu entschädigen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
800.--
Fr.
257.--
zusammen
Fr.
1'057.--
gehen je zur Hälfte zulasten der Vormundschaftsbehörde … und des Amts für Polizeiwesen und Zivilrecht und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.