U 11 37
1. Kammer
URTEIL
vom 28. Juni 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Submission
1. a) Am 17. Februar 2011 schrieb die Stiftung … den Auftrag BKP 273.0 (Innentüren und Verglasungen aus Holz) im Zusammenhang mit der Sanierung und Erweiterung des … in … im offenen Verfahren nach GATT/WTO zur Vergabe aus. Als Zuschlagskriterien festgelegt wurden dabei der Preis (60%), die Referenzen (30%) und die Termine (10%). Im Rahmen des Vergabeverfahrens bildete die Stiftung dann - wie in den ergänzenden Informationen zur Submission vorbehalten - für die vorgesehenen Arbeiten zwei Lose, nämlich einerseits Los SKP 273.01 (Innentüren) und andererseits Los SKP 273.02 (Brandschutztüren Korridore). Der Auftrag für die Brandschutztüren Korridore im Los SKP 273.02 wurde für den Betrag von Fr. 264'970.80 an die … AG (heutige Beschwerdeführerin) vergeben. Diese Vergabe ist nicht angefochten und daher nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, das ausschliesslich das Los SKP 273.01 bezüglich Innentüren betrifft.
b) Innert der bis zum 18. März 2011 laufenden Eingabefrist gingen die folgenden sechs Offerten für das umstrittene Los SKP 273.01 ein, die am 22. März 2011 eröffnet wurden:
... GmbH Fr. 585'696.75 500 Punkte
…AG Fr. 741'037.95 341 Punkte
… AG Fr. 880'758.50 200 Punkte
… Fr. 940'663.70 200 Punkte
… AG Fr. 1’037’247.50 200 Punkte
… Fr. 1’051’304.20 200 Punkte
Mit Beschluss vom 14. April 2011, mitgeteilt am 18. April 2011, vergab die Stiftung … den Auftrag schliesslich mit der Begründung an die Firma … GmbH, diese habe bei gleich guten Referenzen der Anbieter das wirtschaftlich günstigste Angebot eingereicht.
2. Dagegen erhob die … AG am 2. Mai 2011 Beschwerde ans Verwaltungsgericht Graubünden mit dem Antrag auf Gewährung der sofortigen aufschiebenden Wirkung, damit der Vertrag mit der … GmbH nicht abgeschlossen werden könne. Es seien alle Offerten gerichtlich auf ihre Übereinstimmung mit der Ausschreibung zu überprüfen. Es sei ihr Auskunft darüber zu erteilen, welche Firmen welche Brandschutztür-Produkte in welchen Positionen angeboten hätten. Der Zuschlag an die … GmbH sei aufzuheben und an die Beschwerdeführerin zu erteilen:
Aufgrund des von der … GmbH offerierten Preises und aufgrund von Informationen seitens der Bauherrschaft müsse sie annehmen, dass die … GmbH entweder entgegen dem Leistungsverzeichnis keine VKF-zertifizierten Türen offeriert habe, keine VKF-Nummern angegeben habe oder aber Türen angeboten habe, die nicht der im Devis beschriebenen oder in den Plänen festgehaltenen Konstruktionsart entsprächen (z.B. zwei- anstatt dreiflüglig, mit anstatt ohne Rahmen etc.). Solche Abweichungen von den Vorgaben wären allenfalls als Variante erlaubt, doch seien Varianten nur zugelassen gewesen, wenn zugleich auch ein Grundangebot gemacht worden sei. Sie müsse davon ausgehen, dass die … GmbH gerade kein Grundangebot eingereicht habe, das in allen Punkten der Ausschreibung, dem Devis und den Plänen entspreche, so dass die Offerte auch als Variante nicht zulässig sei. Dasselbe gelte auch für die Offerten der … AG und der … AG. Eine Prüfung der betreffenden Offerten werde diese Annahmen bestätigen.
Sie sei natürlich auch in der Lage, derart tiefe Preise wie die … GmbH zu offerieren, wenn sie minderwertiges Material oder Standardprodukte anbiete, die nicht dem individuell gestalteten Projekt entsprächen. Sie habe sich aber in allen Punkten an die Ausschreibungsbedingungen gehalten und fühle sich so hintergangen. Wegen der Verletzung der Ausschreibungsbedingungen hätten die Offerten der … GmbH, der … AG und der … AG daher vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen. Aus diesem Grund beantrage sie die gerichtliche Überprüfung und Aufhebung des Zuschlags des Loses SKP 273.01.
Rein preislich liege die Offerte der … (Fr. 940‘663.70) im Los SKP 273.01 zwar noch leicht vor ihrer Offerte (angeblich Fr. 1‘037‘247.50). Bei dieser Firma handle es sich indessen um eine kleine Schreinerei mit wenigen Angestellten, die kaum je grössere Objekte wie das ausgeschriebene Objekt ausgeführt habe. Darum gehe sie davon aus, dass sie diesen Rückstand in der Gesamtbewertung über das Zuschlagskriterium der Referenzen mehr als nur aufgeholt habe. Denn in diesem Kriterium sei vor allem die Vergleichbarkeit der Referenzobjekte bewertet worden und es stehe fest, dass die … keine wirklich vergleichbaren Referenzobjekte - weder in der Komplexität noch im Umfang - vorweisen könne. Darum müsse sie dort mit viel weniger Punkten bewertet worden sein. Entsprechend liege die … in der Gesamtwertung hinter ihrer Firma, so dass sie beantrage, ihr den Zuschlag von Los SKP 273.01 zu erteilen.
3. Mit Vernehmlassung vom 6. Mai 2011 beantragte die … GmbH die Abweisung der Beschwerde. Ihr Angebot sei gemäss dem Devis-Beschrieb und den dazugehörigen Plänen erfolgt. Sie stelle keine minderwertigen Produkte her und liefere auch keine solchen.
4. In seiner Vernehmlassung vom 16. Mai 2011 beantragte das … die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne:
Da sämtliche Anbieter gemäss Vergabeschreiben die gleich guten Referenzen (Zuschlagkriterien 2 [Referenzen i.e.S.] und 3 [Termine]) erhalten hätten, sei der Preis das ausschlaggebende Zuschlagskriterium gewesen. Die Beschwerdeführerin rüge sinngemäss, die Offerte der … GmbH entspreche nicht den Vorgaben der Leistungsaufstellung (Devis). Diese Rüge ziele jedoch ins Leere. Wie aus der beiliegenden Offerte hervorgehe, habe die … GmbH keine Änderungen an den Vorgaben der Leistungsaufstellung vorgenommen, sondern für jede ausgeschriebene Position einen entsprechenden Preis eingesetzt, ohne Alternativen anzubieten. Zudem habe die … GmbH an den erforderlichen Stellen auch die entsprechende VKF-Brandschutzanwendungs-Nummer angegeben. Damit weise ein Anbieter nach, dass eine VKF-geprüfte Konstruktion vorliege. Damit habe sich die … GmbH an das Leistungsverzeichnis und die massgebenden Ausschreibungsunterlagen gehalten. Im Übrigen sei klarzustellen, dass die Pläne, auf welche sie die Beschwerdeführerin an mehreren Stellen berufe, gemäss den ergänzenden Informationen zur Submission zu den Beilagen zählten und daher nur informativen Charakter hätten. Massgebend seien die übrigen Ausschreibungsunterlagen und insbesondere das Leistungsverzeichnis.
Wo sich die Preiskalkulation der … GmbH als ungewöhnlich tief erwiesen habe, habe die Bauleitung im Rahmen einer ordnungsgemässen technischen Bereinigung um Klärung gebeten. Dies habe die Positionen 671.001 bis 011 Türen Typ 1 und 2 (Zimmertüren) betroffen. Die … GmbH habe in der Folge ausdrücklich bestätigt, dass die Offerte dem Devis entspreche und derart ausgeführt werde. Zusammenfassend sei damit nachgewiesen, dass die Offerte der … GmbH gemäss den massgeblichen Ausschreibungsunterlagen erfolgt sei. Die Sachlage entspreche damit derjenigen gemäss Urteil U 02 9 des Verwaltungsgerichts vom 13. Februar 2002 betreffend Schulhaus …, wo sich die Beschwerdeführerin und die Rechtsvorgängerin der … GmbH gegenüber gestanden hätten. Auch dort habe die Beschwerdeführerin gerügt, die angebotenen Produkte entsprächen nicht den im Devis verlangten Ausführungen, insbesondere seien sie nicht VKF-zertifiziert. Das Verwaltungsgericht habe die beanstandete Offerte damals als gültig erklärt, da sich die berücksichtigte Firma verpflichtet habe, die gemäss Ausschreibung geforderten Türentypen mit den dort beschriebenen Eigenschaften zu dem von ihr offerierten Preis zu liefern. Es sei dann Sache der Vergabebehörde, im Ausführungsstadium zu prüfen, ob die von der Firma zu liefernden Produkte diese Eigenschaften erfüllten oder nicht.
Hier ergebe sich aus dem Vergabeschreiben, dass die … GmbH gemäss den Zuschlagskriterien an erster Stelle rangiere, weshalb der Zuschlag korrekt gewesen sei. Die Beschwerdeführerin übersehe, dass tiefe Preise als solche kein Ausschlusskriterium darstellten. Daher sei die Beschwerde abzuweisen. Damit erübrige sich eine Auseinandersetzung mit den Offerten der … AG und der … AG. Falsch seien auch die beschwerdeführerischen Vorbringen gegenüber der Offerte der …, diese weise keine vergleichbaren Referenzobjekte vor. Berücksichtige man das durch die Losbildung verringerte Volumen und die Etappierung des Auftrags, wäre die … nach Beurteilung der Vergabestelle durchaus in der Lage gewesen, den Auftrag auszuführen. Sie verfüge denn auch über entsprechende Referenzobjekte.
5. Mit Replik vom 24. Mai 2011 hielt die … AG an ihren Anträgen unverändert fest, indem sie im Wesentlichen ihre bereits in der Beschwerde geäusserte Begründung bekräftigte:
Die … GmbH führe aus, sie habe an allen notwendigen Stellen eine VKF-Nummer eingesetzt. Das möge der Fall sein, sei aber nicht entscheidend. Denn die Ausschreibungsunterlagen spezifizierten die zu offerierenden Türen - vorab im Text des Leistungsverzeichnisses, aber auch in den Typen-Plänen - sehr genau. Zugleich überliessen diese Unterlagen dem Unternehmer die Wahl, mit welchem Produkt er die fraglichen Spezifikationen erfüllen wolle. Zur Überprüfung, welches Produkt offeriert worden sei und ob dieses VKF-zertifiziert sei, hätten die Unternehmer die VKF-Nummer des offerierten Produkts einsetzen müssen. Somit sei eine Offerte lückenhaft, wenn eine VKF-Nummer an der vorgesehenen Stelle fehle. Umgekehrt sei eine Offerte indessen nicht zwingend ausschreibungskonform, wenn die erforderlichen VKF-Nummern enthalten seien. Vielmehr gehe es darum, dass das tatsächlich offerierte Produkt mit den im Leistungsverzeichnis beschriebenen und in den Typenplänen detaillierten Spezifikationen übereinstimme.
Die … GmbH habe mindestens in den Positionen NPK 622/671.025, .026, .027, .028, .029, .031, .032, .033, .034, .035 und .036 Türen offeriert, welche vom Positionsbeschrieb im Leistungsverzeichnis wesentlich abwichen und erst recht nicht mit dem im Positionsbeschrieb erwähnten Plan Typ 15 übereinstimmten. Die … GmbH habe nämlich hier nicht drei- und vierflüglige Türen offeriert, sondern nur ein- und zweiflüglige, welche wahrscheinlich miteinander kombiniert werden sollten. Schon darin sei eine wesentliche Abweichung vom Text des Leistungsverzeichnisses zu erblicken, die zu einem Ausschluss des Angebots führen müsse. Hinzu komme, dass die … GmbH keine rahmenlose Konstruktion, sondern gewöhnliche Türen mit Rahmen angeboten habe (VKF-Nummern 15133 und 21072). Im Weiteren seien die von der … GmbH offerierten Türen mit gewöhnlichen Seitenscharnieren versehen, während sich aus dem Text auf Plan Typ 15 eine Befestigung in der Decke und im Boden ergebe. Alle diese Abweichungen müssten zum Ausschluss der Offerte der … GmbH führen, da die zur Frage stehenden Summen mehr als nur Bagatellen seien. Aber selbst wenn diese Abweichungen zu akzeptieren wären, müsste diese Offerte ausgeschlossen werden, weil die von der … GmbH offerierte Türkombination nicht VKF-zertifiziert sei. Dasselbe gelte auch für die … AG und die … AG.
Im Weiteren sei hier die Losaufteilung durch die Vergabestelle nicht zulässig gewesen. Zudem sei es überaus unwahrscheinlich, dass alle Anbieter bei den Zuschlagskriterien 2 und 3 gleich bewertet worden seien. Es sei daher anzunehmen, dass die Vergabestelle diese Kriterien entweder nicht geprüft, oder die Anbieter – entgegen den Tatsachen – als gleichwertig erachtet habe. Die … GmbH hätte denn auch mindestens im Punkt Vergleichbarkeit schlechter bewertet werden müssen. Ebenfalls sei nicht gewürdigt worden, dass sie die offerierten Produkte im Gegensatz zur … GmbH selbst entwickle und herstelle.
6. Duplizierend hielt auch das … an seinem Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, fest:
Die Beschwerdeführerin stufe die Bedeutung der VKF-Nummern grundlegend falsch ein, wenn sie behaupte, anhand dieser Nummern werde überprüft, welches Produkt offeriert worden sei. Die Angabe der VFK-Nummern sei eine Bestätigung dafür, dass die Türelemente über eine gültige Brandschutzanwendung verfügen (früher „Brandschutzzulassung“ genannt). Die Angabe der VKF-Nummern diene mit anderen Worten feuerpolizeilichen Zwecken. Die … GmbH habe bei sämtlichen erforderlichen Positionen diese Bestätigung abgegeben. Ein Anbieter erbringe mit der Angabe der VKF-Nummer einzig die Bestätigung dafür, dass das von ihm gemäss Leistungsverzeichnis offerierte Produkt über eine gültige Brandschutzanwendung verfüge und die feuerpolizeilichen Anforderungen einhalte. Die Angabe der VKF-Nummer diene damit einem begrenzten feuerpolizeilichen Zweck und sei nicht dazu bestimmt, das gemäss Leistungsverzeichnis offerierte Produkt in anderweitiger Hinsicht zu überprüfen. Die über das Brandschutzregister abrufbaren Informationen seien denn auch gar nicht geeignet, die Einzelheiten der VKF-geprüften Konstruktion nachzuprüfen, da keine Detailzeichnungen enthalten seien.
Selbst wenn eine detaillierte Nachprüfung möglich wäre, wäre eine solche aber der Vergabestelle nicht zuzumuten. Vielmehr liege es in der Verantwortung des Anbieters, dass die von ihm angegebene Brandschutzanwendung auf eine VKF-geprüfte Konstruktion verweist, die mit seinem Angebot übereinstimme. So könne die Vergabestelle vorliegend die … GmbH auf ihrem verbindlichen Angebot behaften und verlangen, dass diese gemäss Leistungsverzeichnis offerierten Produkte so ausgeführt werden, dass die feuerpolizeilichen Vorschriften eingehalten werden. Massgebend sei hier, dass die … GmbH in ihrer Offerte keine Änderungen an den Vorgaben des Leistungsverzeichnisses vorgenommen, sondern für jede ausgeschriebene Position einen entsprechenden Preis eingesetzt habe. Darauf werde sie denn auch behaftet.
Falsch sei der Vorwurf, die … GmbH habe etwas anderes offeriert als ausgeschrieben. Aus den Architektenplänen gehe eindeutig hervor, dass beispielsweise die 3-flügligen Türen als Kombination von 1- und 2-flügligen Türen gezeichnet seien. Auch der Einwand, die angegebene Kombination sei nicht VKF-zertifiziert, sei falsch. Im Weiteren habe die … GmbH eine rahmenlose Konstruktion offeriert, die auch entsprechend auszuführen sei. Entscheidend sei insgesamt, dass die … GmbH sich in ihrem Angebot verpflichtet habe, die Arbeiten gemäss Leistungsverzeichnis auszuführen, worauf sie zu behaften sei. Es werde Sache der Vergabebehörde sein, im Ausführungsstadium zu überprüfen und sicherzustellen, dass die von der … GmbH zu liefernden Türen diese Vorgaben erfüllen.
Eine aus Wirtschaftlichkeitsgründen geteilte Vergabe sei zulässig, sofern die Losbildung, wie hier geschehen, in den Ausschreibungsunterlagen klar ausbedungen worden sei. Weshalb die vorgenommene Losbildung unsachgemäss sein solle, sei nicht ersichtlich. Eine Umgehung des Gesetzes liege nicht vor, beziehe sich diese doch auf die Schwellenwerte, welche die Art des Verfahrens bestimmten. Auch habe sich das Vergabeschreiben zu den Zuschlagskriterien 2 und 3 geäussert. Letzteres Kriterium werde zwar nicht explizit erwähnt, doch falle dieses ohne weiteres unter den Begriff „Referenzen“. Das ergebe sich auch aus den ergänzenden Informationen zur Submission. Beide Kriterien seien zudem effektiv geprüft worden und in die Wertung eingeflossen. Die gleiche Bewertung aller Anbieter sei wohl darauf zurückzuführen, dass nur solche Bauten angegeben worden seien, bei denen eine positive Rückmeldung zu erwarten gewesen sei. Die … GmbH habe, wie aus den Unterlagen hervorgehe, durchaus vergleichbare Aufträge ausgeführt. Die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin gewisse Produkte selbst herstelle, führe zu keiner höheren Bewertung gegenüber den Mitbewerbern.
7. Mit Schreiben vom 16. Juni 2011 (Beschwerdeführerin) und vom 23. Juni 2011 (Beschwerdegegnerin 1) reichten die betreffenden Parteien noch je eine weitere Eingabe beim Gericht ein.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist die am 14. April 2011 beschlossene und am 18. April 2011 durch das … mitgeteilte Vergabe der ausgeschriebenen Arbeiten im Los SKP 273.01 (Innentüren) an die … GmbH. Streitig und zu prüfen ist, ob die Vergabebehörde den Zuschlag zu Recht an die … GmbH erteilt hat. Vor einer materiellen Behandlung der Streitsache ist indessen zunächst die Frage zu klären, ob auf die Beschwerde eingetreten werden kann.
2. a) Auf das Verfahren gelangen das GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (SR 0.632.231.422), die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; BR 803.510) sowie das kantonale Submissionsgesetz (SubG; BR 803.300) und die kantonale Submissionsverordnung (SubV; 803.310) zur Anwendung. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung der Beschwerde ist unbestritten; sie ergibt sich ohne weiteres aus Art. 15 IVöB i.V.m. Art. 25 SubG). Als durch Beschwerde selbständig anfechtbare Verfügung gilt u.a. der Zuschlag (Art. 15 Abs. 1bis lit. e IVöB, Art. 25 Abs. 2 lit. c SubG). Weder in der IVöB noch im SubG geregelt ist demgegenüber die Frage der Beschwerdelegitimation. Mangels spezialrechtlicher Bestimmungen findet deshalb das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht Anwendung (so bereits Galli/Lehmann/Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, S. 170). Für die Beschwerdelegitimation ist somit auf Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) und die dazu vom Verwaltungsgericht allgemein und im Zusammenhang mit Submissionsverfahren entwickelten Grundsätze abzustellen (VGU U 10 81).
b) Zur Anfechtung einer Verfügung ist nach Art. 50 VRG befugt, wer durch sie berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Erforderlich ist dabei ein besonderes Interesse, das sich aus einer nahen und beachtenswerten Beziehung der Beschwerdeführerin zum Streitgegenstand ergibt. Diese muss durch die unrichtige Rechtsanwendung somit in höherem Masse betroffen sein als jedermann. Eine Beeinträchtigung der subjektiven Rechtsstellung ist nicht vorausgesetzt. Jedes eigene, aktuelle Rechtsschutzinteresse vermag die Legitimation zu begründen. Das Rechtsschutzinteresse besteht danach im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde der Beschwerdeführerin eintragen würde, oder, anders gesagt, in der Abwendung eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen oder anders gearteten Nachteiles, den die angefochtene Anordnung für sie zur Folge hätte. Ihr Interesse kann mithin also auch bloss tatsächlicher Natur sein, doch muss es auf jeden Fall schutzwürdig sein, d.h. im Beschwerdeverfahren berücksichtigt zu werden verdienen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die rechtliche oder tatsächliche Stellung der Beschwerdeführerin durch den Ausgang des Beschwerdeverfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann. Im Falle einer Submission ist das Rechtsschutzinteresse nur zu bejahen, wenn die Beschwerdeführerin selbst eine konkrete Chance auf den Erhalt der bemängelten Arbeitsvergabe erhält. Mit anderen Worten muss die Beschwerdeführerin im Fall einer Aufhebung des Zuschlagsentscheides bei einem Neuentscheid Aussicht auf den Zuschlag haben. Mit diesen Anforderungen soll die "Popularbeschwerde" ausgeschlossen werden (VGU U 10 32, U 10 81).
c) Gemäss Vergabeschreiben vom 18. April 2011 und Auswertung der Offerten (beschwerdegegnerische Beilage 7) erreichte die Beschwerdeführerin in der Bewertung zum Los 1 SKP 273.01 (Innentüren) mit einer Offertsumme von Fr. 1‘037‘247.50 und einem Punktetotal von 200 gemäss einschlägigen Zuschlagskriterien lediglich den fünften Rang von insgesamt sechs Anbietern. Vor ihr platziert waren die folgenden Anbieter: 1. … GmbH mit einer Offertsumme von Fr. 585‘696.75 und einem Punktetotal von 500, 2. … AG mit einer Offertsumme von Fr. 741‘037.95 und einem Punktetotal von 341, 3. … AG mit einer Offertsumme von Fr. 880‘758.50 und einem Punktetotal von 200 sowie 4. … mit einer Offertsumme von Fr. 940‘663.70 und einem Punktetotal von 200. Für diese Reihenfolge massgebend war alleine das Kriterium des Preises, nachdem sämtliche Anbieter in Bezug auf die beiden anderen Zuschlagskriterien (Referenzen, Termine) gleich benotet worden waren. Die Beschwerdeführerin argumentiert nun in ihren Eingaben, dass die … GmbH, die … AG und die … AG wegen Verletzung der Ausschreibungsbedingungen vom Verfahren ausgeschlossen hätten werden müssen. Selbst wenn dieser Argumentation gefolgt würde, verbliebe indessen immer noch die besser platzierte Offerte der ... Diesbezüglich bringt die Beschwerdeführerin vor, die … als Kleinbetrieb müsse ihrer Meinung nach bei den Referenzen schlechter benotet werden als sie selbst, womit ihr preislicher Nachteil mehr als wettgemacht würde. Dem kann nicht gefolgt werden. Denn den Vergabebehörden kommt insbesondere bei der Bewertung der einzelnen Angebote aufgrund der ausgewählten Zuschlagskriterien praxisgemäss ein weiter Ermessensspielraum zu. Zu prüfen ist mithin bloss, ob die Vorinstanz bei der materiellen Beurteilung der Angebote einen haltbaren Entscheid getroffen hat (VGU U 08 36, U 10 35). Tatsache ist nun aber, dass die … in Bezug auf die Referenzen gleich hoch bewertet worden ist wie die Beschwerdeführerin, die mit keinem Wort geltend gemacht hat, die Bewertung sei aus bestimmten Gründen willkürlich und sachlich nicht haltbar. Vielmehr hat sich die Beschwerdeführerin darauf beschränkt, unsubstantiierte Behauptungen aufzustellen, die nicht geeignet sind, einen Ermessensmissbrauch durch die Vorinstanz aufzuzeigen (vgl. Beschwerde, S. 3; Replik, S. 9 f. und S. 16 f., weitere Eingabe, S. 9). Es wäre indes Sache der Beschwerdeführerin gewesen darzulegen, dass die Bewertung der … unsachlich und nicht haltbar sei. Schliesslich kommt hinzu, dass die Vorinstanz die Bewertung der Zuschlagskriterien 2 und 3 in ihren Rechtsschriften nachvollziehbar begründet und belegt hat (Vernehmlassung, S. 9; Duplik, S. 11 ff.; weitere Eingabe, S. 4; beschwerdegegnerische Beilagen 17 und 20). Von einer willkürlichen Bewertung kann daher nicht gesprochen werden. Damit bleibt die Offerte der …, die preislich um mehr als 10% unter der beschwerdeführerischen Offerte liegt, in der Rangfolge der gültigen Offerten so oder so vor der Offerte der Beschwerdeführerin. Im Falle der Gutheissung der Beschwerde betreffend die drei erstplatzierten Offerten müsste der Zuschlag mithin an die … erfolgen (wirtschaftlich günstigstes Angebot).
d) Damit ist letztlich klar, dass die Beschwerdeführerin selbst im Fall des Durchdringens ihrer Argumentation über die Ungültigkeit der drei erstplatzierten Offerten und der Aufhebung des Zuschlags keine Aussicht hat, bei einer Neuvergabe den Zuschlag zu erhalten. Aus diesem Grund mangelt es der Beschwerdeführerin am praxisgemäss vorausgesetzten Rechtsschutzinteresse und an der erforderlichen Legitimation zur Anfechtung des Zuschlags. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten (vgl. BG-Urteil 2D_74/2010 vom 31. Mai 2011 E. 1.3).
3. a) Im Übrigen wäre die Beschwerde jedoch ohnehin unbegründet, da für die Vergabebehörde - wie sogleich darzulegen sein wird - kein Anlass bestand, die Offerte der … GmbH vom Verfahren auszuschliessen. Die Überprüfung von Verfügungen im Submissionsverfahren beschränkt sich nach Art. 27 SubG bzw. Art. 16 Abs. 1 IVöB gleich wie nach Art. 51 VRG auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauchs des Ermessens sowie auf unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellung. Dagegen kann das Verwaltungsgericht nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz setzen, sondern hat Lösungen der Verwaltung zu akzeptieren, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung als zweckmässiger erschiene. Bei Fragen technischer, technologischer, (bau)physikalischer und methodologischer Art oder bei Eignungs- und Angebotsbewertungen ist die Kognition - wie bei Examina - praktisch auf Willkür begrenzt (VGU U 08 36, U 10 65). Dies gilt unter anderem auch für die Beurteilung der Frage, ob ein Anbieter infolge einer unvollständigen oder den Anforderungen nicht entsprechenden Offerte i.S.v. Art. 22 lit. c SubG vom Verfahren auszuschliessen ist.
b) Nach Art. 22 lit. c SubG ist ein Angebot von der Berücksichtigung auszuschliessen, wenn der Anbieter ein Angebot einreicht, das unvollständig ist oder den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht. Nach der Rechtsprechung wird ein strenger Massstab an das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen in der Bauausschreibung und den eingereichten Offerten gelegt, wollen besagte Bestimmungen doch sicherstellen, dass nur ein solches Angebot berücksichtigt werden kann, das vollständig und den Anforderungen genügend eingereicht wurde (vgl. Art. 17 SubG). Den Anbietern soll damit gewährleistet werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer bevorteilt wird bzw. alle mit gleich langen Spiessen kämpfen, während für die Vergabebehörden andererseits damit eine klare, übersichtliche und zu keinen Diskussionen Anlass gebende Ausgangslage geschaffen wird. Die Bestimmungen sind wohl streng auszulegen, freilich aber nicht so absolut zu verstehen, dass seitens der Vergabebehörde nachträglich nicht Auskünfte bei den Wettbewerbsteilnehmern eingeholt werden dürften. Schranke solcher nachträglicher Auskünfte bildet indessen stets das Gebot, dass sich durch sie an der Offertgrundlage nichts ändert (vgl. Art. 25 SubV). Allein durch die den Submissionsunterlagen genau entsprechenden Angebote wird nämlich der Vergabebehörde ein aussagekräftiger Überblick über Materialpreis, Materialmengen, Qualität, Löhne, Arbeitszeiten usw. geboten und können die eingegangenen Angebote auf einen Nenner gebracht und rasch verglichen werden. Nur das Vorliegen deviskonformer Offerten ermöglicht mit anderen Worten der entscheidenden Behörde, die einzelnen Angebote im Sinne von Art. 24 SubV zu prüfen (VGU U 10 81; vgl. zum Ganzen PVG 1997 Nr. 60, 1991 Nr. 9, 1990 Nr. 7 und 1989 Nr. 9). Diese Praxis wurde dahingehend präzisiert, dass - um sich nicht dem Vorwurf eines überspitzten Formalismus auszusetzen - seitens der Vergabebehörden in Bezug auf die Ungültigerklärung und den Ausschluss von Offerten namentlich dort eine gewisse Zurückhaltung verlangt wird, wo die fehlenden Angaben ohne grossen Aufwand durch diese selbst ergänzt werden könnten oder die Bewertung der Wirtschaftlichkeit eines Angebotes nicht im Entferntesten von diesen Angaben abhängt (so bereits in VGE 697/98; bestätigt in VGU U 99 56, U 00 90, U 01 26, U 01 109, U 07 49, U 10 74).
c) Die Vergabebehörde hat in ihren Rechtschriften nachvollziehbar dargelegt, dass die … GmbH keine Änderungen an den Ausschreibungsunterlagen vorgenommen hat. Zudem hat sie für jede ausgeschriebene Position einen entsprechenden Preis eingesetzt, ohne Alternativen anzubieten. Damit hat sich die … GmbH verpflichtet, die gemäss Ausschreibung geforderten Türentypen, mit den dort beschriebenen Eigenschaften, zu dem von ihr offerierten Preis zu liefern. Es ist dann - wie die Vergabebehörde zu Recht festhält - im Ausführungsstadium ihre Sache zu überprüfen, ob die von der … GmbH zu liefernden Produkte diese Eigenschaften erfüllen oder nicht. Im Lichte der zitierten Rechtsprechung wird daher klar, dass die hier umstrittene Offerte der … GmbH gültig ist, da sie den Vorgaben des Devis entspricht. Was die Beschwerdeführerin hiergegen vorbringt, vermag nicht zu überzeugen, zumal das Leistungsverzeichnis (NPK 611/671.025 ff.) und der Plan Typ 15 eine Kombination von ein- und zweiflügligen Türen keineswegs explizit ausschliessen. Nachdem die jeweils offerierten ein- und zweiflügligen Türen auch VKF-geprüft sind und eigenständig befestigt werden, ergeben sich - soweit ersichtlich - auch keine feuerpolizeilichen Bedenken. Der Beschwerdeführerin gelingt infolgedessen der Nachweis nicht, dass die Vergabebehörde in willkürlicher bzw. sachlich nicht haltbarer Weise von der Gültigkeit der Offerte der … GmbH ausgegangen ist. Damit bestünde für das Gericht kein Anlass, in das der Vergabebehörde zustehende Ermessen einzugreifen, wenn auf die Beschwerde einzutreten wäre.
4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführerin. Eine aussergerichtliche Entschädigung an die nur ihre eigenen Wirtschaftsinteressen (ohne Rechtsanwalt) vertretende berücksichtigte Anbieterin als Beschwerdegegnerin 2 ist nicht geschuldet (Art. 78 Abs. 1 VRG). Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. In sinngemässer Anwendung von Art. 78 Abs. 2 VRG ist auch der Beschwerdegegnerin 1 als Vorinstanz und Vergabebehörde keine Parteientschädigung zuzusprechen, da diese im Submissionsverfahren in öffentlich-rechtlicher Funktion und hoheitlich tätig wurde.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
4‘000.--
Fr.
371.--
zusammen
Fr.
4'371.--
gehen zulasten der … AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.