U 10 109
1. Kammer
URTEIL
vom 22. Februar 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Ersatzmassnahme und Impfung gegen die Blauzungenkrankheit
1. a) Der Bauer … hatte sich im Zuge der kantonalen Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit nicht an die Verfügung des Amtes für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit (ALT) vom 02.06.2009 gehalten, sondern seine Schafe mit der Gemeinschaftsherde auf die Alp … in … verbracht. Mit Verfügung vom 08.06.2009 war ihm deshalb eine Nachfrist bis zum 11.06.2009 zur Separierung seiner Tiere angesetzt worden mit der Androhung, dass im Unterlassungsfalle die erforderlichen Ersatzmassnahmen zu Lasten des Tierhalters getroffen würden. Nachdem auch diese Nachfrist ungenutzt und ergebnislos verstrichen war, erliess das ALT am 15.07.2009 folgende Verfügung:
„1. Die Schafe von …, … werden am 14./15. Juli 2009 aus der Gemeinschaftsherde von … ausgeschieden und in den durch das Amt für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit bezeichneten Betrieb verbracht.
2. Die Schafe von … werden unverzüglich gegen die Blauzungenkrankheit geimpft. Sie verbleiben 60 Tage bis zur Ausbildung des Impfschutzes in separater Aufstallung.
3. Die Kosten der Massnahme gehen zu Lasten von ... Die Höhe der Kosten wird zu einem späteren Zeitpunkt bestimmt.“
b) Dagegen erhob der Betroffene am 22.07.2009 Beschwerde beim Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVSG) mit dem Antrag um Aufhebung und Rechtswidrigerklärung der bereits erfolgten Vollstreckung. Zudem verlangte er, dass ihm der Standort der Schafe bekannt gegeben werde.
c) Mit Verfügungvom 11.08.2010 wies das DVSG (hiernach Vorinstanz) die Beschwerde ab, soweit es überhaupt darauf eintrat (bezüglich der Rüge, bei der Nachfristansetzung sei das rechtliche Gehör verletzt worden). Die angefochtene Verfügung enthalte eine vollstreckungsrechtliche Komponente (so: Das Ausscheiden der Schafe aus der Gemeinschaftsherde und die Verbringung der Schafe während 60 Tagen in einem vom ALT bezeichneten Betrieb); denn die Separation und die Sperre seien schon in der ersten ALT-Verfügung vom 02.06.2009 angeordnet worden. Dem Beschwerdeführer sei am 08.06.2009 eine Nachfrist für die Umsetzung der Separierung und Sperre angesetzt worden und zwar bis zum 11.06.2009. Nachher hätten die Anordnungen ersatzweise vollzogen werden können. Auf der Alp selber hätte diese Massnahme der Sperre nicht mit der gleichen Wirkung vollzogen werden können. Die zwangsweise Impfung der Schafe habe man angeordnet, weil die Schafe andernfalls bis zum Ende der Aktivitätszeit der Gnitzen (Oktober/November) hätten separat untergebracht werden müssen und zwar auf Kosten des Beschwerdeführers. Demgegenüber habe die Impfung einen deutlich geringeren Aufwand dargestellt. Nach der 60-tätigen Wartefrist habe die Separierung wieder aufgehoben werden können. Im Übrigen habe eine Impfpflicht bestanden und das ALT sei damals als Verantwortliche für die Schafe daran gebunden gewesen. Die Anordnung der Impfung der Schafe sei somit recht- und verhältnismässig gewesen. Zu erwähnen sei noch, dass der Beschwerdeführer in jener Phase jede Kooperation verweigert habe. Wegen der zeitlichen Dringlichkeit habe das ALT auch nicht das Weiterzugsverfahren abwarten müssen. Die Gnitzen, welche die Blauzungenkrankheit übertrügen, seien im Juni und Juli aktiv. Es habe deswegen jederzeit mit einer Infektion der Schafe gerechnet werden müssen.
2. Dagegen erhob der Betroffene am 13.09.2010 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Begehren um kostenfällige Aufhebung der angefochtenen Verfügung (DVSG) und um Rechtswidrigerklärung der darin enthaltenen Vollstreckung. Es möge zutreffen, dass die fragliche Verfügung eine vollstreckungsrechtliche Komponente beinhalte. Indessen hätte man dem Beschwerdeführer vor der Vollstreckung das rechtliche Gehör gewähren, den Entscheid begründen und eine Nachfrist ansetzen müssen. Das sei nicht geschehen. Die vorgezogene Vollstreckung sei daher willkürlich. Die Verfügungen vom 09.06.2009 und 15.07.2009 seien dem Beschwerdeführer nicht vorgängig zur Stellungnahme unterbreitet worden. Das rechtliche Gehör sei verletzt worden. Schon deshalb sei die angefochtene Verfügung aufzuheben, zumal eine Heilung dieses Mangels im Rahmen des Beschwerdeverfahrens gar nicht mehr möglich sei. In den Verfügungen vom 02.06.2009 und 08.06.2009 sei zwar verfügt worden, dass eine Ersatzvornahme erfolgen werde, wenn der Beschwerdeführer seine Schafe nicht selbst separiere. Eine Separierung bedeute aber nicht zwangsläufig, dass die Schafe an einen völlig anderen Ort gebracht werden müssten. Dabei hätten die Schafe auch auf der Alp separiert bleiben können. Der Abtransport mit der separaten Aufstallung sei daher nicht verhältnismässig. Die Vorinstanz habe auch nicht angedroht, dass die Tiere abtransportiert und an einen anderen Ort gebracht würden, sondern bloss von erforderlichen Ersatzmassnahmen gesprochen. Bezüglich der Impfung sei nicht einmal eine Verfügung ergangen; vielmehr habe man diese einfach so vorgenommen. Auch die nachträgliche Verfügung entbehre indessen einer gesetzlichen Grundlage. Der Verweis auf Art. 9 TSG genüge nicht. Die Zwangsimpfung stelle einen schwerwiegenden Eingriff in die Eigentumsrechte des Beschwerdeführers dar. Für einen solchen müsse eine konkrete gesetzliche Grundlage gegeben sein. Bei der Blauzungenkrankheit sei eine Zwangsimpfung nicht vorgesehen. Unverhältnismässig sei die im Voraus vollstreckte und nachträglich verfügte Zwangsimpfung. Die einfache Sperre 1. Grades stelle im Vergleich zur Zwangsimpfung die mildere Massnahme dar. Sie hätte hier genügt. Der Vorwurf an den Beschwerdeführer, er sei stur und nicht kooperativ gewesen, treffe nicht zu. Er habe seine Rinder impfen lassen und er sei auch dauernd mit dem Kantonstierarzt zur Lösung des Problems in Verbindung gestanden. Es habe auch keine zeitliche Dringlichkeit zum Handeln bestanden. Dem Beschwerdeführer könnten keine Kosten auferlegt werden, nachdem sich die Massnahmen als völlig rechtswidrig erwiesen hätten.
3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Vorinstanz (DVSG) die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Auf die Beschwerde sei einzutreten, obwohl kein aktuelles Rechtsschutzinteresse mehr bestehe. Im Vollstreckungsverfahren seien die Massnahmen nicht noch einmal neu zu begründen und der Betroffene müsse auch nicht mehr angehört werden. Die Behauptung des Beschwerdeführers, der Kantonstierarzt habe mehrmals versichert, eine Zwangsimpfung komme nicht in Betracht, sei falsch. Der Kantonstierarzt habe eine Zwangsimpfung nur ausgeschlossen, sofern der betreffende Impfverweigerer seine Tiere separiere. Dazu sei der Beschwerdeführer aber nicht gewillt gewesen. Die Zwangsimpfung als Realakt sei zulässig gewesen und damit habe das rechtliche Gehör nicht mehr gewährt werden müssen. Mit dem Realakt gehe zwangsläufig die Verletzung des rechtlichen Gehörs einher. Eine Separation der Tiere auf der Alp hätte eben nicht genügt. Der Beschwerdeführer habe gewusst, dass eine einfache Sperre 1. Grades verhängt gewesen sei, und genau dies habe die Vorinstanz dann vollzogen. Dem Beschwerdeführer sei einzig der Ort der Separierung nicht bekannt gewesen. Dessen Nennung sei aber nicht entscheidend gewesen für die Zulässigkeit der Ersatzmassnahme und auch nicht für die Wahrung des rechtlichen Gehörs. In der angefochtenen Verfügung des Departements sei die Frage der gesetzlichen Grundlage betreffend Zwangsimpfung hinreichend begründet worden. Es werde darauf verwiesen. Man habe damals versucht, mit den betroffenen Landwirten im Einzelfall einen gangbaren Weg zu finden. Das habe aber der Kooperation der Einzelnen bedurft. Die Zwangsimpfung sei durchaus verhältnismässig gewesen. Der Beschwerdeführer habe sich beharrlich geweigert, dem Befehl der Separierung seiner Tiere nachzukommen. Man habe daher überlegen müssen, wie weiter vorzugehen sei und welche Massnahmen zu ergreifen seien. Der Beschwerdeführer habe damals zu erkennen gegeben, das er versuchen werde, die Schafe zu befreien. Deshalb sei der blosse Abtransport der Tiere keine geeignete bzw. hinreichende Massnahme gewesen. Wenn der Beschwerdeführer die Massnahme befolgt hätte, wäre die einfache Sperre 1. Grades wohl die mildere Massnahme gewesen. Durch die Ersatzvornahme seien aber Kosten und Aufwendungen für die Unterbringung, den Transport etc. der Tiere entstanden. Aus diesem Grunde habe man versucht, die Tiere möglichst rasch wieder zum Beschwerdeführer zurückzubringen. Zu diesem Zweck sei die Zwangsimpfung erfolgt. Die Behauptung, der Beschwerdeführer habe mit dem Kantonstierarzt kooperiert, treffe in keiner Weise zu. Andernfalls wäre es nicht zu den beiden Beschwerdeverfahren (U 10 108 und U 10 109) gekommen.
4. Der zweite Schriftenwechsel ergab keine wesentlich neuen Gesichtspunkte.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Vorab stellt sich die Eintretensfrage. Grundsätzlich setzt die Beschwerdeerhebung – das heisst die Legitimation zur Anfechtung von Behördenentscheiden – voraus, dass der Beschwerdeführer ein aktuelles praktisches Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Aktes hat. Ein solches wird bejaht, wenn der erlittene Nachteil zum Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung noch besteht und durch eine Gutheissung der Beschwerde beseitigt würde (vgl. Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Auflage, Zürich 2008, § 64, Ziff. 4 Beschwerderecht, Rz 2001 S. 598; BGE 116 Ia 359, 363 E. 2a).
b) Im konkreten Fall ist auf die Beschwerde ohne weiteres einzutreten, da in Ziff. 3 des Dispositivs der angefochtenen ALT-Verfügung vom 15.07.2009 die Kosten der getroffenen Ersatzvornahmen eindeutig – dem Grundsatze nach - dem Beschwerdeführer auferlegt worden sind. Die genaue Höhe der Kosten sollte später festgelegt werden. Zumindest bezüglich dieser Kostenauflage in Ziff. 3 besteht natürlich ein aktuelles Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers, weil bei Gutheissung oder teilweiser Gutheissung der Beschwerde die ihm auferlegte Kostenpflicht entfiele.
2. a) Nach Art. 5 Abs. 1 des kantonalen Veterinärgesetzes (VetG; BR 914.000) vollzieht das zuständige Amt generell als Fachstelle die Bestimmungen über die Tierseuchenbekämpfung, die Lebensmittel, den Tierschutz, die Berufe der Tiergesundheitspflege, die Tierarzneimittel und den Viehhandel (Abs. 1). Insbesondere obliegen ihm u.a. die Anordnung der Massnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung oder zur Tilgung von Tierseuchen oder anderer Tierkrankheiten, soweit nicht andere Instanzen des Bundes oder des Kantons zuständig sind (Abs. 2 lit. a). Laut Art. 5 Abs. 3 VetG kann es (Amt für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit Graubünden [ALT]) zur Erfüllung seiner Aufgaben insbesondere die polizeilichen Organe, den landwirtschaftlichen Kontrolldienst sowie den landwirtschaftlichen Beratungsdienst beiziehen. Hinsichtlich Tierseuchenbekämpfung wird in Art. 39 VetG noch bestimmt: Der Kantonstierarzt […] kann alle notwendigen Massnahmen anordnen, um die Ausbreitung auch neuer Tierseuchen zu bekämpfen. Er kann sowohl Bekämpfungsmassnahmen bei verseuchten oder seuchenverdächtigen Tieren ergreifen als auch Massnahmen zum Schutze gesunder Tiere anordnen (Abs. 1). Er kann insbesondere Sperrmassnahmen, Schutzimpfungen, Tötung von Tieren sowie präventive Massnahmen oder Anordnungen für die Fleisch- und Milchverwertung verfügen (Abs. 2). - Nach Art. 79 Abs. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegesetzes (VRG; BR 370.100) sind Entscheide vollstreckbar, sobald kein ordentliches Rechtsmittel mehr zulässig ist oder wenn dem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung zukommt. Laut Art. 80 Abs. 1 Satz 1 VRG vollstrecken die Verwaltungsbehörden ihre Entscheide (Verfügungen) selbst. Diese werden durch unmittelbaren Zwang gegen die verpflichtete Person oder an ihren Sachen vollstreckt (Art. 81 Abs. 1 lit. c VRG). Bevor die Behörde die Ersatzvornahme oder unmittelbaren Zwang anordnet, ist der verpflichteten Person eine angemessene Frist zur Erfüllung anzusetzen unter ausdrücklichem Hinweis auf die Folgen im Falle der Verweigerung. Auf diese Fristansetzung darf nur verzichtet werden, wenn Gefahr im Verzug ist (Art. 81 Abs. 3 VRG). Die Behörde darf sich keines schärferen Zwangsmittels bedienen, als es die Verhältnisse erfordern (Art. 81 Abs. 4 VRG).
b) Was den kritisierten Vollzug der einfachen Sperre 1. Grades, nämlich die Separierung der nicht geimpften Tiere des Beschwerdeführers betrifft, erscheint dem angerufenen Gericht das Vorgehen des ALT absolut korrekt gewesen zu sein. Chronologisch ist am 02.06.2009 diese einfache Sperre 1. Grads mit sofortiger Wirkung verfügt worden. Nachdem der Beschwerdeführer dieser Verfügung nicht Folge geleistet hatte, erliess das ALT am 08.06.2009 eine neuerliche Verfügung, worin es dem Beschwerdeführer bis zum 11.06.2009 eine Nachfrist ansetzte mit der ausdrücklichen Androhung, dass im Falle der Nichtbefolgung innert der Nachfrist die erforderlichen Ersatzmassnahmen zu Lasten des Tierhalters getroffen würden. Damit war allen Beteiligten klar, dass nach ungenütztem Ablauf der Nachfrist das ALT selber für die Separierung sorgen werde. Eine vorherige Anhörung des Beschwerdeführers war unter diesen Umständen zweifellos nicht mehr nötig. Der Behauptung, dass die getroffene Massnahme, nämlich der Abtransport der Tiere von der Alp und die Unterbringung in einem Drittbetrieb, unverhältnismässig gewesen sein soll, kann angesichts der gegenseitigen Ansteckungsgefahr der Tiere in einer Gemeinschaftsherde vor Ort sicherlich nicht gefolgt werden. Ein Belassen der ungeimpften Tiere des Beschwerdeführers auf der Alp kam umso weniger in Frage, als der Beschwerdeführer damals gegenüber dem ALT medienträchtig und unmissverständlich erkennen liess, dass er sich einer Separierung seiner Tiere (Rinder und Schafe) auch weiterhin widersetzen würde. Es blieb unter diesen gegebenen Umständen daher zweifellos keine andere Möglichkeit offen, als die Tiere in einem Drittstall unterzubringen. Nur so konnte gewährleistet werden, dass die Separierungspflicht auch befolgt wurde. In diesem Rügepunkt erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet.
c) Anders präsentiert sich die Situation bezüglich der im Sinne eines Realaktes vorgenommenen Zwangsimpfung durch das ALT, denn eine solche ist durch den Beschwerdeführer aktenkundig weder angeordnet, gutgeheissen noch nachträglich genehmigt worden. Er musste also auch nicht mit einer solchen rechnen. Es kommt hinzu, dass auch keine zeitliche Dringlichkeit für den sofortigen Vollzug der Impfung bestand, da die Tiere ja bereits separiert waren und demzufolge keine akute Gefahr der Ansteckung mit der Blauzungenkrankheit bestanden hatte. Der vorgebrachte Einwand des Beschwerdeführers, er hätte zuerst angehört werden müssen, bevor die Zwangsimpfung verfügt und später vollzogen wurde, erweist sich somit als klar begründet. Die verhängte Sperre 1. Grades und die unverzügliche Separierung der seuchengefährdeten Tiere hätte – auch ohne die gegen den erkennbaren Willen des Beschwerdeführers später durchgeführte Zwangsimpfung – genügt, um das latente Risiko einer Fremdansteckung wirksam zu unterbinden. In diesem Punkt ist dem Beschwerdeführer folglich sicherlich das rechtliche Gehör verweigert worden. Es stellt sich vorliegend nun die Frage, was diese Gehörsverletzung im konkreten Fall für Rechtsfolgen nach sich zieht. Eine Heilung dieses formellen Mangels ist heute faktisch nicht mehr möglich, da die Zwangsimpfung ja bereits längst vollzogen worden ist. Materiell ist festzustellen, dass aus seuchenpolizeilicher Sicht kein zwingender Grund für die Zwangsimpfung bestand, da die getroffenen Massnahmen (Sperre/ Separierung) schon ausreichend für die Zielerreichung (nämlich die Verhinderung der Fremdansteckung Dritter durch die ungeimpften Tiere des Beschwerdeführers) waren. Zwar galt damals laut der BVET-Verordnung vom 14.01.2009 auf eidgenössischer Ebene (also schweizweit) eine Impfpflicht gegen die an verschiedenen Orten ausgebrochene Blauzungenkrankheit. Der demonstrativen Weigerung des Beschwerdeführers, dieser Impfpflicht nachzukommen, wurde schon mit der Verhängung der einfachen Sperre 1. Grades begegnet, womit das Risiko der Ansteckung von Dritttieren bereits wirksam und daher auch verhältnismässig vermieden wurde. Mehr war aus Sicht der Ansteckungsprävention nicht vorzukehren. Der Entscheid sowie die dahintersteckende Absicht des ALT, mit der Zwangsimpfung den Aufwand für die Drittunterbringung der Schafe für den renitenten Tierhalter (und heutigen Beschwerdeführer) nicht zuletzt auch kostenmässig zu reduzieren, mag nachvollziehbar sein, ist rechtlich jedoch nicht begründbar. Der betreffende Tierhalter – der seine Tiere teils auch aus rein „ideologischen Gründen“ nicht impfen lassen wollte – hätte dazu sein Einverständnis geben müssen. In diesem Sinne ist das ALT mit der in eigener Regie und in eigener Verantwortung durchgeführten Zwangsimpfung über das erforderliche Ziel einer geeigneten und effizienten, aber auch noch für den betroffenen Tierhalter vertretbaren Seuchenbekämpfung hinausgeschossen. Dieser Verstoss gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlichen Handeln muss zur Konsequenz haben, dass dem Beschwerdeführer die Kosten für die Zwangsimpfung nicht auferlegt werden können. In diesem Rügepunkt ist die Beschwerde infolgedessen gutzuheissen.
3. a) Zusammengefasst ergibt sich damit, dass die Ziff. 3 im Dispositiv der Verfügung des ALT vom 15.07.2009 nicht rechtens ist, was zur Aufhebung der hier angefochtenen Verfügung des DVSG vom 11.08.2010 und somit zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde vom 22.07.2009 führt. Im Übrigen wird die betreffende Beschwerde hingegen abgewiesen.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG je zur Hälfte dem Beschwerdeführer und der Vorinstanz (DVSG) auferlegt. Aussergerichtlich hat die Beschwerdegegnerin den anwaltlich vertretenen und teilweise obsiegenden Beschwerdeführer gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG noch angemessen zu entschädigen, wobei das Gericht eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 2000.-- (inklusive Mehrwertsteuer) zugunsten des Beschwerdeführers und zulasten der Vorinstanz als gerechtfertigt erachtet. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin laut Art. 78 Abs. 2 VRG indessen nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis (teilweise) obsiegte.
Demnach erkennt das Gericht:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung des Amtes für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit (ALT) vom 15.07.2009 bezüglich Ziffer 3 (Kosten für Zwangsimpfung zu Lasten von …) bzw. die vorinstanzliche Verfügung des Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVSG) vom 11.08.2010 aufgehoben; im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'500.--
Fr.
248.--
zusammen
Fr.
1'748.--
gehen je zur Hälfte zulasten des Beschwerdeführers (…) sowie der Vorinstanz (DVSG) und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Aussergerichtlich hat die Vorinstanz (DVSG) … reduziert mit Fr. 2'000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.