Impfobligatorium gegen die Blauzungenkrankheit

U 10 108

1. Kammer

URTEIL

vom 22. Februar 2011

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Impfobligatorium gegen die Blauzungenkrankheit

1. Am 14.01.2009 hatte das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) gestützt auf Art. 239g der Tierseuchenverordnung (TSV; SR 916.401) eine Impfpflicht für Rinder und Schafe in der ganzen Schweiz bis am 31.05.2009 gegen die Blauzungenkrankheit angeordnet. Der Bauer … liess in der Folge lediglich 3 Rinder impfen, die übrigen Tiere, insbesondere seine Schafe aber nicht. Daraufhin erliess das Amt für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit (ALT) des Kantons Graubünden am 02.06. 2009 folgende Verfügung:

„1. Über den Rinder- und Schafbestand von … wird ab dem 2. Juni 2009 bis zum 1. Dezember 2009 die einfache Sperre 1. Grades verhängt. Das heisst,

1. jeder direkte Kontakt der gesperrten Tiere mit solchen anderer Bestände ist verboten,

2. der Rindvieh- und Schafbestand darf weder durch Abgabe von Tieren der Rinder- und Schafgattung in andere Bestände noch durch Einstellen solcher Tiere (gilt auch für Schafböcke und Stiere, die zum Zwecke eines Natursprungs vorübergehend verstellt werden) aus anderen Beständen verändert werden,

3. die Abgabe von Tieren direkt zur Schlachtung ist gestattet. In diesem Fall muss der zuständige amtliche Tierarzt ein „Begleitdokument bei seuchenpolizeilichen Massnahmen“ ausstellen. Das Transportfahrzeug muss vor der Beförderung mit einem Insektizid behandelt werden.

2. Die Tiere der Schafgattung sind unverzüglich aus der Gemeinschaftsherde von … zu entfernen und gemäss den Einschränkungen zum Tierverkehr - genannt unter dem vorstehenden Punkt 1 – zu halten.

1. Tiere dürfen aus dem gesperrten Bestand verbracht werden, wenn sie auf Kosten des Tierhalters geimpft wurden und nach der Grundimmunisierung eine Wartefrist von mindestens 60 Tagen eingehalten wird. Rinder dürfen frühestens im Alter von 53/4 Monaten den Bestand verlassen (Alter 90 Tage + 21 Tage Zwischenimpfzeit + 60 Tage Wartefrist = 171 Tage).

2. Der Rinder- und/oder Schafbestand unterliegt der amtsärztlichen Überwachung. Der amtliche Tierarzt kann die Tiere je nach Seuchenlage auf die Blauzungenkrankheit untersuchen.

3. Die mit der amtstierärztlichen Überwachung verbundenen Kosten und die mit der Verweigerung der Impfung verbundenen Risiken gehen zu Lasten des Tierhalters.

4. Für Tierverluste im Seuchenfall werden keine Entschädigungen geleistet.

5. Der Tierhalter ist verpflichtet, von ihm festgestellte Krankheitssymptome wie Lahmheit, vermehrtes Speicheln, offene Stellen im Maul, Schwellungen am Kopf und Entzündungen etc. an den Klauen dem amtlichen Tierarzt sofort und unaufgefordert zu melden.

6. Diese Verfügung tritt mit sofortiger Wirkung in Kraft.

7. Wer vorsätzlich oder fahrlässig dieser Verfügung zuwiderhandelt, wird nach Art. 47 des Tierseuchengesetzes (TSG; SR 916.40) bei den Strafverfolgungsbehörden verzeigt. Danach wird mit Busse bis Fr. 20'000.00 bestraft, wer unter Hinweis auf die Strafandrohung dieses Artikels einer an ihn gerichteten Einzelverfügung vorsätzlich zuwiderhandelt.

8. Die Kanzleigebühren von Fr. 300.00 gehen zu Lasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieser Verfügung mittels beiliegenden Einzahlungsscheins (Konto 2231.4312) zu überweisen. 9. (Rechtsmittelbelehrung) 10. Aus seuchenpolizeilichen Gründen wird einer allfälligen Einsprache die aufschiebende Wirkung entzogen. 11. (Mitteilung)“

2. Gegen diese Verfügung erhob der Betroffene am 02.07.2009 Beschwerde an das Departement für Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graubünden. Unter anderem machte er dabei geltend, die Blauzungenkrankheit sei keine Tierseuche im Sinne von Art. 1 des Tierseuchengesetzes (TSG). Seine Tiere seien zudem gesund. Die Sperre sei gesetzeswidrig und unverhältnismässig. Auch seien die Impfungen sehr problematisch und sowohl für die Tiere als auch für die Konsumenten schädlich.

3. Mit Verfügung vom 11.08.2010 wies das Departement (DVSG) die Beschwerde des betroffenen Bauern ab. Da die Verfügung nicht mehr in Kraft sei, fehle an sich ein aktuelles Rechtsschutzinteresse, indes werde ein virtuelles Rechtsschutzinteresse anerkannt. Auf die Beschwerde werde daher eingetreten. Sowohl das Impfobligatorium als auch die angeordnete Sperre 1. Grades stützten sich auf eine genügende Rechtsgrundlage. Diese finde sich in Art. 10 Abs. 1 Ziff. 1 und 7 TSG, wonach der Bundesrat bei hoch ansteckenden und anderen Seuchen die allgemeinen Bekämpfungsmassnahmen regle. Gestützt darauf habe der Bundesrat die Kompetenz, die Behandlung ansteckungsgefährdeter Tiere sowie weitere Massnahmen zur Gesundhaltung der Tierbestände zu treffen. Damit sei klar, dass nicht nur Massnahmen gegenüber bereits erkrankten Tieren zulässig seien, sondern auch solche gegenüber gesunden Tieren. Auch die Anordnung der einfachen Sperre 1. Grades sei nicht bloss für Verdachts- und Seuchenfälle vorgesehen, sondern auch bei gesunden Tieren zulässig. Rechtsgrundlage bildeten Art. 10 Abs. 1 Ziff. 7 TSG und Art. 39 des Veterinärgesetzes (VetG). Zudem seien Art. 239c und 239d TSV nicht so zu verstehen, dass die einfache Sperre 1. Grades nur in Verdachts- und Seuchenfällen verhängt werden dürfe. Diese Bestimmungen wollten vielmehr zum Ausdruck bringen, dass in Seuchen- und Verdachtsfällen eben grundsätzlich die einfache Sperre 1. Grades (Art. 69 TSV) und nicht diejenige 2. Grades (Art. 70 TSV) oder die verschärfte Sperre (Art. 71 TSV) zur Anwendung komme. Zur Frage, ob eine Sperre auch gegenüber vermeintlich gesunden Tieren angeordnet werden könne, werde in Art. 239a ff. TSV nicht Bezug genommen. Diese Frage beantworte sich aufgrund von Art. 10 Abs. 1 Ziff. 7 TSG und Art. 66 ff. TSV. Mit der einfachen Sperre 1. Grades habe man vorliegend zudem dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung getragen. Die Behauptung, die Blauzungenkrankheit sei keine Tierseuche im Sinne von Art. 1 TSG, da eine Seuche nur vorliege, wenn der Erreger von einem Träger direkt, ohne einen Vektor, auf den anderen übertragen werde, erweise sich als falsch. Tatsache sei, dass die Tiere auf Grund der Blauzungenkrankheit litten und teilweise auch umstünden. Die Zahlen aus Deutschland zeigten, dass im Jahre 2007 gegenüber 2006 ein enormer Zuwachs der durch die Krankheit umgestandenen Tiere zu verzeichnen gewesen sei (so 2006: 72 Rinder und 221 Schafe; 2007: 3'512 Rinder und 13'324 Schafe). Im benachbarten Ausland sowie auch in der Schweiz und in Graubünden habe es bereits Fälle von Blauzungenkrankheit gegeben, so dass eine hohe Gefahr bestanden habe, dass sich die Seuche sehr rasch ausbreite und viele Tiere erkrankten oder umstünden. Es habe daher ein bedeutsamer wirtschaftlicher Schaden gedroht. Im Weiteren sei darauf hinzuweisen, dass auch die Organisation Mondiale de la Santé Animale die Blauzungenkrankheit als Seuche deklariere. Der Vergleich mit der Malaria sei ungerechtfertigt. Dass diese Krankheit bei uns nicht als Seuche deklariert werde, liege daran, dass sie ausschliesslich Menschen und Primaten, nicht aber Tiere im Allgemeinen befalle und weil sich die Malaria im Wesentlichen auf die tropischen und subtropischen Gebiete beschränke. Ferner wäre die Blauzungenkrankheit auch eine Gefahr für einheimische wildlebende Tierarten. Demgemäss wäre sie auch eine Seuche im Sinne von Art. 1 Abs. 1 lit. b und lit. e TSG. Nicht gefolgt werden könne auch der Argumentation des Beschwerdeführers, es bestehe kein grosses öffentliches Interesse an der Bekämpfung von Tierseuchen, hingegen gebe es wichtige öffentliche Interessen gegen die Impfung. Die Bekämpfung der Blauzungenkrankheit diene primär zwei öffentlichen Interessen. Einmal soll der Ausbruch der Krankheit bei möglichst vielen Tieren verhindert werden (Tierschutz). Zum andern soll verhindert werden, dass die Krankheit und der Tod von Tieren zu Ausfällen bei den Tierhaltern führe (wirtschaftliche Folgen). Jedes Tier reagiere unterschiedlich auf die Impfung, indessen sei keine signifikante Zunahme von Aborten feststellbar gewesen, ebenso wenig gravierende Folgen für die Fruchtbarkeit. Es bestehe aufgrund diverser Untersuchungen kein sachlicher Grund zur Annahme, dass die tierischen Produkte der geimpften Tiere dem Menschen schaden würden. Wenn der Beschwerdeführer darlege, nach der Impfung 2008 sei die Geburtenzahl bei den Schafen deutlich tiefer als üblich gewesen (mindestens 15 Lämmer) und es seien 25 Aborten zu verzeichnen gewesen, so seien diese Zahlenangaben nicht nachvollziehbar. Der Zusammenhang zwischen der Impfung und den Aborten sei auch nicht belegt. Ein solcher sei sogar sehr unwahrscheinlich, da andernfalls auch in anderen Betrieben massive Ausfälle hätten registriert werden müssen, was jedoch nicht zutreffe. Der Impfstoff sei auch nicht schädlich, er enthalte kein Quecksilber. Die Anordnung der einfachen Sperre 1 entspreche dem Prinzip der Verhältnismässigkeit und sei daher gerechtfertigt. Auch seien das Impf-obligatorium verhältnismässig und die Wirksamkeit der Impfung ausgewiesen.

4. Dagegen erhob der Betroffene am 13.09.2010 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Begehren um kostenfällige Aufhebung der angefochtenen Departementsverfügung (DVSG) samt der dieser zugrunde liegenden Verfügung des ALT. Das Departement habe sich nur ungenügend mit der Frage der gesetzlichen Grundlage auseinandergesetzt. Art. 10 Abs. 1 Ziff. 7 TSG und Art. 39 VetG bildeten keine hinreichende gesetzliche Grundlage, um gesunde Tiere mit Sperrmassnahmen zu belegen. Eine solche Massnahme müsste explizit vorgesehen sein. Auch Art. 39 Abs. 1 des kantonalen Veterinärgesetzes (BR 914.000) sei keine genügende Rechtsgrundlage. Das Departement berufe sich auf Art. 69 Abs. 2 TSV, der sich wiederum auf das TSG abstütze. Es genüge aber nicht, dass sich die Verfügung auf eine Verordnung stütze, erforderlich sei eine gesetzliche Grundlage. Im Tierseuchengesetz (TSG) fehle aber eine Grundlage, da es sich bei der Blauzungenkrankheit nicht um eine Seuche im Sinne des Gesetzes handle und es sich bei ihr nicht um eine Tierkrankheit handle, die auf den Menschen übertragen werden könnte bzw. welche vom Tierhalter nicht mit Aussicht auf Erfolg abgewehrt werden könnte oder welche einheimische, wildlebende Tierarten bedrohen respektive bedeutsame wirtschaftliche Folgen haben könnte oder schliesslich für den internationalen Handel mit Tieren von Bedeutung sei. In der Schweiz seien nur wenige Tiere betroffen gewesen und in zahlreichen Ländern (auch Österreich und Deutschland) sei auf eine Impfpflicht verzichtet worden. Eine Sperre über gesunde Tiere sei in der Tierseuchenverordnung (TSV) bei der Blauzungenkrankheit nicht vorgesehen. Durch die getroffene Massnahme sei die Eigentumsgarantie verletzt worden, ebenso die Wirtschaftsfreiheit. In Art. 239a bis 239h TSV sei der Umgang mit der Blauzungenkrankheit geregelt. Danach könne der Kantonstierarzt im Verdachts- oder Seuchenfall die einfache Sperre 1. Grades verhängen. Es müsse also ein Verdachtsfall vorliegen und im Seuchenfall müsste eine bestimmte Feststellung der Ansteckung mit dem Virus vorliegen. Das sei hier nicht der Fall. Die Tiere seien damals gesund gewesen und seien es auch heute noch. Schwerwiegende Eingriffe in ein Grundrecht (hier Wirtschaftsfreiheit) verlangten die Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinne. Eine Verordnung genüge nicht. Die angefochtene Verfügung entspreche insgesamt auch nicht den öffentlichen Interessen. Zwar bestehe ein öffentliches Interesse an der Ausmerzung von Tierkrankheiten. Es seien auf der anderen Seite aber auch die möglichen ebenfalls im öffentlichen Interesse liegenden Konsequenzen zu berücksichtigen. Diese bestünden etwa darin, dass die Tiere durch die Impfung keinen Schaden nähmen, dass den Landwirten kein übermässiger Schaden entstehe und insbesondere auch der Konsument keiner gesundheitlichen Gefährdung ausgesetzt werde. Vorliegend sei das öffentliche Interesse an der Impfung nicht derart überwiegend, dass sie die entgegenstehenden öffentlichen Interessen überwiegen würden. Der Erreger der Blauzungenkrankheit sei für den Menschen ungefährlich und die Milchqualität leide durch den Virus nicht. Die Vorinstanz habe sich gar nicht richtig mit diesen Fragen auseinandergesetzt. Es sei arrogant, wenn die Vorinstanz argumentiere, die Schadenfälle des Beschwerdeführers seien nicht nachvollziehbar. Aus den Unterlagen und den Meldungen gehe klar hervor, welchen Schaden der Beschwerdeführer erlitten habe. Der Beschwerdeführer habe seinen Schafen im Juni 2008 eine Impfung gemacht, bis im November 2008 habe er bei 65 Mutterschafen 15 Lämmer weniger verzeichnen müssen, bis April 2009 habe sich diese Zahl noch auf 40 erhöht. Die Impfung habe also eine enorme Auswirkung auf die Fruchtbarkeit der Schafe gehabt. Die Impfung entspreche auch nicht dem Tierwohl. In Nordrhein-Westfahlen seien lediglich 1.96% des Rindviehbestandes befallen worden, Sterberate 0.21%. Nur sehr selten verlaufe eine Krankheit schwer oder tödlich. Es sei ein Vergleich mit der menschlichen Grippe erlaubt. Andere Staaten wie Norwegen und Schweden, welche keine Impfpflicht erlassen hätten, seien ohne Blauzungenkrankheit. In Andalusien und Sardinien seien Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit sogar verboten. In Österreich und Deutschland sei das Impfobligatrium wieder aufgehoben worden. Es bestehe ein öffentliches Interesse daran, dass die Tiere einwandfrei verwertet werden könnten und der Konsument qualitativ hochstehende Produkte erhalte. Genau das sei mit der Impfung nicht gewährleistet. Der Impfstoff enthalte Saponine und Aluminiumhydroxid, letzteres sei ein bleibendes Nervengift. Viele Menschen mit Nierenschäden oder verminderter Nierenfunktion hätten eine Aluminiumvergiftung. Der Impfstoff enthalte Quecksilber, das bekanntlich nicht abbaubar sei. Die verfügte Massnahme sei zudem nicht verhältnismässig, da sie weder geeignet noch erforderlich sei zur Eindämmung der Blauzungenkrankheit. Trotz Impfungen komme es immer wieder zu Neuerkrankungen, während bei Tieren, die die Blauzungenkrankheit durchgemacht hätten, eine lebenslange Immunisierung eintrete. Die Blauzungenkrankheit könne nicht nur bei Rindern und Schafen, sondern auch bei Wildtieren auftreten. Ziegen und Wildtiere seien aber von der Impfung nicht umfasst.

5. In seiner Vernehmlassung beantragte das Departement die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Auf die Beschwerde sei einzutreten, obwohl kein aktuelles Rechtsschutzinteresse zur Behandlung der Beschwerde mehr vorliege, nachdem für das Jahr 2010 kein Impfzwang mehr bestanden habe. Immerhin könne aber jederzeit wieder eine Tierseuche ausbrechen, bei welcher sich die gleichen oder ähnliche Fragen stellen könnten. Entgegen der Auffassung des Zürcher Verwaltungsgerichts (VB.2009. 00702) könne zudem nicht gesagt werden, dass die Gefahr eines erneuten Ausbruchs der Blauzungenkrankheit gebannt sei. Entgegen der Darlegung des Beschwerdeführers handle es sich bei der Blauzungenkrankheit um eine Tierseuche. Die Tatsache, dass in der Schweiz bislang nur wenige Tiere betroffen worden seien, spiele dabei keine Rolle. Die Tierseuchenbekämpfung wolle ja gerade den Befall vieler Tiere verhindern. Die Art der Übertragung spiele ebenfalls keine Rolle (Mücken als Überträger). Schliesslich habe der Bundesrat gestützt auf die Fachleute des Bundesamtes die Blauzungenkrankheit als Tierseuche aufgenommen. Der Umstand, dass die Tiere des Beschwerdeführers gesund gewesen seien, spiele keine Rolle, zumal die Inkubationszeit bei der Blauzungenkrankheit bis zu 80 Tage betrage. Der Bundesgesetzgeber habe den Bundesrat ermächtigt, auch Massnahmen zur Gesundhaltung der Tierbestände zu ergreifen (Art. 10 Abs. 1 Ziff. 1 und 7 TSG). Der Beschwerdeführer lege nicht dar, inwiefern vorliegend ein schwerer Eingriff in seine Grundrechte gegeben sei. Im Rahmen einer Impfung blieben dem Tierhalter gesunde Tiere erhalten und er könne frei darüber verfügen. Auch die tierischen Produkte erlitten keine Qualitätseinbusse. Die Sperre könne im eigenen Betrieb erfolgen und der Tierhalter habe die Möglichkeit, die Tiere rechtzeitig zu impfen, um eine Sperre zu verhindern. Wie bereits in der angefochtenen Verfügung einlässlich begründet, sei die Anordnung der einfachen Sperre 1. Grades vorliegend zweifellos zulässig. Ergänzend sei zu erwähnen, dass Art. 66 Abs. 3 TSV den Kantonstierarzt ermächtige, in begründeten Fällen zusätzliche Einschränkungen zu verfügen oder unter sicherenden Massnahmen Erleichterungen zu gewähren. Auch aus dieser Bestimmung gehe unmissverständlich hervor, dass der Kantonstierarzt nicht nur die in Art. 239a ff. TSV vorgesehenen Massnahmen ergreifen würde. Dem Wortlaut von Art. 12 TSG sei unschwer zu entnehmen, dass diese nicht nur für verseuchte oder seuchenverdächtige Tiere gelte. Auf Grund dessen, dass der Beschwerdeführer seine Tiere nicht habe impfen lassen und die Inkubationszeit bis zu 80 Tage daure, habe angenommen werden müssen, dass die Tiere Träger des Ansteckungsstoffes seien. Es gehe vorliegend nicht nur um die Frage, ob eine gesetzliche Grundlage für die Sperre bestehe. Es sei zu bedenken, dass damals eine Impfpflicht bestanden habe und der Beschwerdeführer seine Tiere nicht geimpft habe. Um eine Vermischung der ungeimpften mit den geimpften Tieren zu vermeiden, habe man die Sperre verhängt. Wenn sich die Impflicht als rechtmässig erweise, sei dies auch die verhängte Sperre. Im Urteil 6B_398/2010 habe das Bundesgericht mittlerweile das Vorhandensein einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage für das Impfobligatorium bejaht, indem es eine Bestrafung wegen Verweigerung der Impfung im Jahre 2008 geschützt habe. Die tierischen Produkte eines mit dem Blauzungenvirus befallenen Tieres seien für Menschen zwar nicht gefährlich. Indessen wirke sich die Erkrankung qualitativ aus (reduzierte Futteraufnahme, Milchleistung etc.), was folgen für das Einkommen des Landwirtes habe. Was die angeblichen Todesfälle im Betrieb des Beschwerdeführers betreffe, seien diese nicht mit der Impfung in Zusammenhang zu bringen. Der Beschwerdeführer habe entsprechende Meldungen auch erst Wochen und Monate später vorgenommen und zwar nicht beim Bestandestierarzt, sondern direkt beim Kantonstierarzt. Wegen der späten Meldung hätten keine Abklärungen gemacht werden können.

6. Der zweite Schriftenwechsel erbrachte nichts wesentlich Neues.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Zunächst gilt es die Frage nach dem Eintreten auf die Beschwerde zu klären. Grundsätzlich setzt die Beschwerdeerhebung, das heisst die Legitimation zur Anfechtung von Entscheiden, voraus, dass der Beschwerdeführer ein aktuelles praktisches Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Aktes hat. Ein solches Interesse wird bejaht, wenn der erlittene Nachteil zum Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung noch besteht und durch eine Gutheissung der Beschwerde beseitigt würde (vgl. Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Auflage, Zürich 2008, § 64, Ziff. 4 Beschwerderecht, Rz 2001 S. 598; BGE 116 Ia 359, 363 E. 2a). Ausnahmsweise kann jedoch auf das Erfordernis des aktuellen Anfechtungsinteresses verzichtet werden, wenn „sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre“ (BGE 121 I 279 E. 1). In diesem Sinne ist auch der neuere BGE 131 II 670 ff. betreffend Sofortmassnahmen zur Verminderung des Übertragungsrisikos eines schweren akuten respiratorischen Syndroms (gestützt auf sog. SARS-Verordnung und Art. 10 Epidemiegesetz) zu verstehen, worin bestimmt wurde, dass die nachträgliche Überprüfung einer gegenstandslos gewordenen Anordnung sich auf die in Zukunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erneut stellenden Streitfragen zu beschränken habe (E. 1.2, S. 673/4). Eine detaillierte Überprüfung des konkreten Inhalts der gegenstandslos gewordenen gesundheitspolizeilichen Massnahme sei hingegen nicht mehr möglich bzw. zulässig (E. 2, S. 674-676).

b) Vorliegend fehlt es dem Beschwerdeführer zwar ganz offensichtlich schon an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse für die Beseitigung der angefochtenen Behördenentscheide vom 11.08.2010 (DVSG) bzw. 02.06.2009 (ATL), da die von diesen gestützt auf die Anweisungen des Bundesamtes für Veterinärwesen (BVET) vom 14.01.2009 (BVET) angeordnete Rinder- und Schafsperre längst wieder (per 31.12.2009) aufgehoben und im Jahre 2010 auch nicht nochmals erneuert wurde (vgl. dazu nachfolgend E. 2a). Trotzdem beantragen beide Parteien übereinstimmend, dass auf die Beschwerde einzutreten sei. Nach geltender Rechtsprechung ist dies - auch bei fehlendem Rechtsschutzinteresse – aber nur dann möglich, wenn mit der Beschwerde grundsätzliche Fragen aufgeworfen werden, die sich unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall eine gerichtliche Prüfung stattfinden könnte. Die nachträgliche Überprüfung muss sich in solchen Fällen jedoch auf Streitfragen beschränken, die sich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit in Zukunft erneut stellen bzw. sinngemäss wiederholen könnten. In einem Parallelverfahren hat das Verwaltungsgericht Zürich (Endentscheid vom 15.04.2010; Geschäftsnummer VB.2009.00702) diese Voraussetzungen verneint. Zur Begründung führte es im Wesentlichen an, dass es im Hinblick auf ein Straf- oder Haftungsverfahren nicht nötig sei, dass das Verwaltungsgericht die Rechtmässigkeit der angeordneten Massnahmen überprüfe. Es sei auch nicht so, dass sich Grundsatzfragen stellten, die sich künftig wieder stellen und die im Einzelfall kaum je durch ein Gericht geprüft werden könnten. Die Frage, ob eine genügende gesetzliche Grundlage bestehe, um über sämtliche ungeimpften Tierbestände eine einfache Tierverkehrssperre 1. Grades anzuordnen, werde sich in Zukunft - zumindest für das Jahr 2010 - kaum mehr stellen, weil das Impfobligatorium gar nicht mehr gelte bzw. kurz nach Beschwerdeeinreichung (im 12/2009) wieder aufgehoben worden sei. Dieser Betrachtungsweise sowie Würdigung der potentiellen Gefahrenlage vermag sich das Verwaltungsgericht Graubünden nicht anzuschliessen. Natürlich ist es so, dass sich für das Jahr 2010 und - soweit dies heute schon feststeht – nun auch für das Jahr 2011 die Frage der gesetzlichen Grundlage für das Impfobligatorium bei der Blauzungenkrankheit nicht mehr stellt, da ein solches zur Zeit nicht gilt. Allerdings kann sich diese Situation jederzeit ändern, wenn nämlich erneut der seuchenartige Ausbruch der Blauzungenkrankheit droht; dann wird die Frage, ob das Impfobligatorium und die Anordnung der einfachen Sperre 1. Grades über eine hinreichende gesetzliche Grundlage verfügen, abermals von erheblicher Bedeutung sein und wegen der Dringlichkeit solcher Anordnungen wird es dann zumal wiederum kaum möglich sein, diese Rechtsfragen rechtzeitig durch die zuständigen Gerichte überprüfen zu lassen. Das angerufene Verwaltungsgericht vertritt hier daher die Ansicht, dass auf die Beschwerde zumindest insofern eingetreten werden sollte, als sich vorab Grundsatzfragen stellen, die auch bei einem späteren Auftritt bzw. Ausbruch der Blauzungenkrankheit abermals von massgeblicher Bedeutung sein könnten. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde hingegen insoweit, als die Besonderheiten des konkreten Falles angesprochen werden, weil nicht davon ausgegangen werden kann, dass sich ein späterer Anwendungsfall exakt gleich präsentieren würde. Es besteht insofern kein schützeswertes Interesse (mehr) an der richterlichen Beurteilung. Auf fallspezifische Detailfragen wird deshalb hier nicht eingetreten; bezüglich der sich dereinst vielleicht wiederholenden Grundsatzfragen der Gesetzmässigkeit des Impfobligatoriums sowie der Rechtmässigkeit der Anordnung einer (Tierverkehrs-) Sperre 1. Grades rechtfertigt es sich hingegen durchaus, auf die erhobene Beschwerde einzutreten.

2. a) Gemäss Art. 1 Abs. 1 des Tierseuchengesetzes (TSG; SR 916.40) sind Tierseuchen im Sinne dieses Gesetzes die übertragbaren Tierkrankheiten, die (lit. a) auf den Menschen übertragen werden können; (lit. b) vom einzelnen Tierhalter ohne Einbezug weiterer Tierbestände nicht mit Aussicht auf Erfolg abgewehrt werden können; (lit. c) einheimische, wildlebende Tierarten bedrohen können; (lit. d) bedeutsame wirtschaftliche Folgen haben können; (lit. e) für den internationalen Handel mit Tieren und tierischen Produkten von Bedeutung sind. Nach Art. 1 Abs. 2 TSG bezeichnet der Bundesrat die einzelnen Tierseuchen. Er unterscheidet dabei zwischen hoch ansteckenden Seuchen und anderen Seuchen. Gemäss Art. 10 Abs. 1 Satz 1 STG regelt der Bundesrat in beiden Fällen die allgemeinen Bekämpfungsmassnahmen. Er regelt dabei insbesondere auch (Ziff. 1) die Behandlung der verseuchten oder seuchenverdächtigen oder ansteckungsgefährdeten Tiere und (Ziff. 7) die periodische Untersuchung der Tierbestände und die weiteren Massnahmen zur Gesunderhaltung der Tierbestände sowie die Erhebungen zur Erfassung der Seuchenlage. Laut Art. 12 TSG ist der Verkehr mit verseuchten und seuchenverdächtigen Tieren sowie mit solchen, von denen nach den Umständen anzunehmen ist, dass sie Träger des Ansteckungsstoffes einer Seuche sind, verboten. Seuchenpolizeiliche Ausnahmen werden vom Bundesrat geregelt. In der Tierseuchenverordnung (TSV; SR 916.401) werden die einzelnen Schutzmassnahmen und die Organisation der Tierseuchenbekämpfung sowie die Entschädigung der Tierhalter geregelt (Art. 1 Abs. 2 TSV). In Bezug auf die nicht hoch ansteckenden, also die „anderen Seuchen“, wird dabei zwischen auszurottenden Seuchen (Art. 3, Art. 128 ff. TSV), zu bekämpfenden Seuchen (Art. 4, Art. 212 ff. TSV) und bloss zu überwachenden Seuchen (Art. 5, Art. 291 ff. TSV) unterschieden. Zu den zu bekämpfenden Seuchen gehört laut Art. 4 lit. gbis TSV auch die Blauzungenkrankheit (Bluetongue). Die bei dieser Krankheit zu treffenden Vorkehrungen sind in Art. 239a ff. TSV näher geregelt. Nach Art. 239g TSV kann das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) nach Anhören der Kantone für empfängliche Tiere Impfungen gegen Bluetongue-Viren vorschreiben. Es bestimmt in einer Verordnung die Gebiete, in denen eine Impfung vorgeschrieben ist, sowie Art und Einsatz der Impfstoffe. Gestützt darauf erliess das BVET die Verordnung vom 23. Mai 2008 über Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahre 2008 (AS 2008 2303). Diese Verordnung trat gemäss Artikel 7 am 1. Juni 2008 in Kraft und galt zeitlich befristet bis zum 31. Dezember 2008. Im Jahre 2009 erliess das BVET gestützt auf Art. 239g TSV die Verordnung vom 14. Januar 2009 über Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahr 2009 (AS 2009 455), die laut Artikel 9 am 1. Februar 2009 in Kraft trat und bis zum 31. Dezember 2009 galt. In Art. 2 Abs. 1 jener Verordnung wurde bestimmt: Rinder und Schafe müssen in der ganzen Schweiz bis am 31. Mai 2009 geimpft werden.

b) Zu den Sperrmassnahmen wird in Art. 66 Abs. 1 TSV festgehalten, dass diese den Zweck haben, durch Einschränkung des Tier-, Personen- und Warenverkehrs die Verbreitung von Seuchen zu verhindern. Sie werden durch den Kantonstierarzt verfügt. Laut Art. 66 Abs. 3 TSV ist dieser ermächtigt, in begründeten Fällen zusätzliche Einschränkungen zu verfügen oder unter sichernden Massnahmen Erleichterungen zu gewähren. In Art. 69 TSV werden die Voraussetzungen für die „Einfache Sperre 1. Grades“, in Art. 70 TSV jene für die „Einfache Sperre 2. Grades“ und in Art. 71 TSV jene für die „Verschärfte Sperre“ aufgezählt. Gemäss Art. 69 TSV wird die einfache Sperre 1. Grades verhängt, wenn zur Verhinderung der Verschleppung der Seuche die Unterbringung des Tierverkehrs notwendig ist (Abs. 1). Jeder direkte Kontakt von Tieren, welche der Sperre unterworfen sind, mit Tieren anderer Bestände ist verboten (Abs. 2). Die gesperrten Bestände dürfen weder durch Abgabe von Tieren in andere Bestände noch durch Einstellen von Tieren aus solchen verändert werden (Abs. 3). Die Abgabe von Tieren direkt zur Schlachtung ist gestattet….(Abs. 4). Nach Art. 89 Abs. 1 TSV sorgt der Kantonstierarzt für die erforderlichen Massnahmen in den Schutz- und Überwachungszonen, so namentlich für (lit. a) die unverzügliche Anwendung der Massnahmen betreffend den Personen- und Tierverkehr (Art. 90-93 TSV); (lit. b) das Anbringen der roten Anschläge (Art. 87 Abs. 3 Bst. b); (lit. c) die Erhebung der Proben und die tierärztliche Untersuchung der Bestände, in denen Tiere der empfänglichen Arten gehalten werden; (lit. d) die Führung der Tierbestandeskontrolle durch die Tierhalter; und (lit. e) die Reinigung und Desinfektion der Transportmittel für Tiere. Im Abschnitt 8a wird speziell noch die Blauzungenkrankheit (Bluetongue) geregelt. Nach Art. 239a TSV gelten alle gehaltenen Wiederkäuer und Kameliden als empfänglich für die Blauzungenkrankheit (Abs. 1). Die Blauzungenkrankheit liegt vor, wenn in einem Bestand mit empfänglichen Tieren bei mindestens einem Tier ein Bluetongue-Virus nachgewiesen wurde (Abs. 2). Laut Art. 239c TSV verhängt der Kantonstierarzt „im Verdachtsfall“ die einfache Sperre 1. Grades über den verdächtigen Bestand (Abs. 1 Satz 1). Nach Art. 239d TSV verhängt der Kantonstierarzt auch „im Seuchenfall“ die einfache Sperre 1. Grades über den verseuchten Bestand (Abs. 1 Satz 1). Gemäss Art. 239g TSV kann das Bundesamt (BVET) nach Anhörung der Kantone für empfängliche Tiere Impfungen gegen Bluetonge-Viren vorschreiben. Es bestimmt in einer Verordnung die Gebiete, in denen eine Impfung vorgeschrieben ist, sowie Art und Einsatz der Impfstoffe. Ergänzend wird dazu im kantonalen Veterinärgesetz (VetG; BR 914.000) unter Art. 39 VetG noch ausdrücklich präzisiert: Der Kantonstierarzt kann alle notwendigen Massnahmen anordnen, um die Ausbreitung auch neuer Tierseuchen zu bekämpfen. Er kann sowohl Bekämpfungsmassnahmen bei verseuchten oder seuchenverdächtigen Tieren ergreifen als auch Massnahmen zum Schutze gesunder Tiere anordnen (Abs. 1). Er kann insbesondere Sperrmassnahmen, Schutzimpfungen, Tötung von Tieren und präventive Massnahmen (Anordnungen) für die Fleisch- und Milchverwertung verfügen (Abs. 2).

c) Im Lichte dieser Vorschriften gilt es nun die aufgeworfenen Grundsatzfragen nach der gesetzlichen Grundlage für das Impfobligatorium sowie der angeordneten einfachen Sperre 1. Grades definitiv zu klären, wobei der Beschwerdeführer letztere Anordnung bereits mit der Behauptung bestritt, bei der Blauzungenkrankheit handle es sich gar nicht um eine Seuche im Sinne von Art. 1 Abs. 1 TSG. Zu dieser Kernfrage hat sich das Bundesgericht jedoch erst kürzlich schon ausführlich und klar geäussert. Im Urteil 6B_398/2010 vom 26. Oktober 2010 führte es dazu in der Erwägung 3.4.2 aus: Die in Art. 1 Abs. 1 TSG genannten Kriterien, nach welchen sich bestimmt, ob eine übertragbare Tierkrankheit als Tierseuche im Sinne der Tierseuchengesetzgebung zu bezeichnen sei, müssten nicht kumulativ erfüllt sein. Es genüge, wenn ein Kriterium gegeben sei. Die Blauzungenkrankheit könne zwar weder im Sinne von Art. 1 Abs. 1 lit. a TSG auf den Menschen übertragen werden noch im Sinne von Art. 1 Abs. 1 lit. c TSG einheimische, wildlebende Tierarten bedrohen. Die Blauzungenkrankheit könne aber vom einzelnen Tierhalter ohne Einbezug weiterer Tierbestände nicht mit Aussicht auf Erfolg abgewehrt werden (Art. 1 Abs. 1 lit. b TSG), bedeutsame wirtschaftliche Folgen haben (Art. 1 Abs. 1 lit. d TSG) und sei für den internationalen Handel mit Tieren und tierischen Produkten von Bedeutung (Art. 1 Abs. 1 lit. e TSG). Daran ändere nichts, dass bei den an Blauzungenkrankheit leidenden Rindern und Schafen die Mortalität im Bereich von wenigen Prozenten liege. Für das angerufene Verwaltungsgericht ist damit klar, dass das Bundesgericht die Blauzungenkrankheit als Tierseuche im Sinne von Art. 1 Abs. 1 TSG bezeichnet hat. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden hat keinen Anlass, eine andere Schlussfolgerung zu ziehen. Damit ist aber ebenfalls klar, dass vorliegend die Vorschriften des Tierseuchengesetzes (TSG) einschliesslich zugehöriger Tierseuchenverordnung (TSV) zur Anwendung gelangen.

d) Der Beschwerdeführer bemängelte weiter, es fehle eine Rechtsgrundlage für Massnahmen an gesunden Tieren. Art. 10 TSG sehe solche lediglich für verseuchte oder seuchenverdächtige Tiere vor. Der Beschwerdeführer übersieht indessen den klaren Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 Ziff. 1 TSG, wo nicht bloss von verseuchten und seuchenverdächtigen Tieren, sondern ebenso von seuchengefährdeten Tieren die Rede ist. Also können sich Massnahmen der Seuchenbekämpfung - selbstverständlich – auch auf gesunde Tiere (Prophylaxe) respektive vermeintlich gesunde Tiere (Inkubationszeit bei Blauzungenkrankheit bis zu 80 Tagen) erstrecken. Auch in dieser Beziehung erweist sich daher der Einwand der fehlenden gesetzlichen Grundlage als unbegründet.

e) Soweit der Beschwerdeführer geltend machte, nach Art. 239c TSV könne der Kantonstierarzt die einfache Sperre 1. Grades nur bei Seuchen- oder Ansteckungsverdacht anordnen, so trifft dies zu. Ob im konkreten Fall die Annahme eines Seuchenverdachts begründet war, ist aber keine Grundsatzfrage, an deren Beantwortung im Hinblick auf spätere Fälle ein besonderes Klärungsinteresse besteht. Mangels eines (zumindest virtuellen) Rechtsschutzinteresses braucht darauf vorliegend nicht eingegangen zu werden. In diesem Punkt wird auf die Beschwerde somit nicht eingetreten.

f) Die Frage, ob die Anordnung des angefochtenen Impfobligatoriums notwendig und verhältnismässig war, stellt sich im konkreten Fall gar nicht, da dies nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung vom 02.06.2009 des ALT bzw. der Überprüfung vom 11.08.2010 durch das DVSG bildete, sondern die Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit des Impfzwangs bereits Inhalt und Regelungsgegenstand der einschlägigen Verordnung des BVET vom 14.01.2009 über die angeordneten Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahr 2009 (befristet bis 31.12.2009) waren. Immerhin sei aber doch noch darauf hingewiesen, dass das Bundesgericht im bereits zitierten Urteil 6B_398/2010 vom 26. Oktober 2010 auch zur Rechtmässigkeit des angeordneten Impfobligatoriums Stellung genommen und dazu festgestellt hatte, dass dieses weder gegen einzelne Bestimmungen des Heilmittelgesetzes noch gegen solche des Lebensmittelgesetzes verstossen habe und daher rechtmässig gewesen sei (so in den Erwägungen 3.5 und 3.6 des BG-Urteils).

g) Im Übrigen kann auch nicht behauptet werden, dass die Anordnung der einfachen Sperre 1. Grades, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen dafür gegeben sind, dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit widersprechen würde. Diese Massnahme beinhaltet nämlich keinen tiefgreifenden Eingriff in die Grundrechte des Tierhalters, sie dient einzig der Verhinderung der Verschleppung der Seuche durch Unterbindung des Tierverkehrs (vgl. Art. 89 TSV) und bedeutet damit nur, dass jeder direkte Kontakt von Tieren, die der Sperre unterworfen sind, mit Tieren anderer Bestände verboten ist. Eine solche Massnahme kann in Anbetracht des Ziels der Sperre aber sicherlich nicht grundsätzlich als unverhältnismässig oder deplatziert - bei erstellter Seuchengefahr im Kanton – betrachtet werden.

3. a) Die angefochtene Verfügung des DVSG vom 11.08.2010 – einschliesslich der dieser zugrunde liegenden Verfügung des ALT vom 02.06.2009 – ist damit rechtens und vertretbar, was zu deren Bestätigung und zur Abweisung der Beschwerde vom 13.09.2010 führt, soweit darauf inhaltlich (nur Prüfung von Grundsatzfragen wegen „virtuellen Rechtsschutzinteresses“) überhaupt eingetreten werden kann.

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) vollumfänglich dem Beschwerdeführer auferlegt. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der Vorinstanz nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

• aus einer Staatsgebühr von

Fr.

1'500.--

• und den Kanzleiauslagen von

Fr.

392.--

zusammen

Fr.

1'892.--

gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.