U 07 63
1. Kammer
URTEIL
vom 21. September 2007
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Schutz von Ruhe und Ordnung
1. Seit längerer Zeit werden auf der in der Gemeinde … gelegenen Liegenschaft am … Nr. 16 von … (nachstehend: Eheleute …) auf einer Hinweistafel Plakate/Mitteilungen ausgehängt, die sich sehr negativ über die Justizbehörden sowie namentlich genannte Personen, insbesondere auch Nachbarn, auslassen. Auch an der Zufahrt zu den Liegenschaften Nr. 18 und 22 sind entsprechende Aushänge angebracht.
Nachdem bei der Gemeinde gegen diese Aushänge verschiedene Klagen eingegangen waren, wies sie die Eheleute … mit Schreiben vom 4. Oktober 2006 darauf hin, dass derartige Aushänge gegen die Polizeiordnung der Gemeinde … verstiessen und deshalb entfernt werden müssten. Gleichzeitig gab sie ihnen Gelegenheit, sich zum Vorhalt zu äussern.
Mit Verfügung vom 14. November 2006 forderte der Gemeindevorstand … die Eheleute … auf, innert 20 Tagen für die bereits montierte Reklametafel und das dazugehörige Gestell auf ihrer Liegenschaft ein Baugesuch einzureichen (Ziff. 1). Zudem wurden die Genannten dazu verpflichtet, innert fünf Tagen sämtliche Aushänge am Zaun ihrer Liegenschaft und an der Zufahrt zu den Liegenschaften … zu entfernen unter Vorbehalt der Ersatzvornahme und der Einleitung eines Bussverfahrens (Ziff. 3). Zur Begründung wies der Gemeindevorstand auf die verschiedenen eingegangenen Klagen hin und erinnerte in diesem Zusammenhang an das Schreiben vom 4. Oktober 2006, in welchem sie darauf aufmerksam gemacht worden seien, dass der Aushang gesetzwidrig wäre und deshalb entfernt werden müsste. Weder seien die Plakate entfernt worden noch hätten sie eine Stellungnahme eingereicht.
Dagegen liessen die Eheleute … durch ihren Rechtsvertreter am 5. Januar 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben, wobei sie im Wesentlichen eine unzulässige Verweigerung des rechtlichen Gehörs geltend machten, da ihnen das Schreiben vom 4. Oktober 2006 nie zugestellt worden sei. Weil die Gemeinde nicht in der Lage war, den Zustellungsnachweis zu erbringen, konnte das Verfahren mit Bezug auf die Rüge der Verweigerung des rechtlichen Gehörs zufolge Anerkennung mit Verfügung vom 18. Januar 2007 abgeschrieben werden.
In der Folge forderte die Gemeinde die Eheleute … mit Einschreibebrief vom 17. Januar 2007 auf, sich zu den Vorfällen und zur umstrittenen Beseitigungsmassnahme zu äussern. Dabei gab der Gemeindevorstand zu verstehen, dass mit den Aushängen seiner Meinung nach Art. 6 der Polizeiordnung der Gemeinde … verletzt sei, welcher den Schutz von Ruhe und Ordnung gebiete. Nach dieser Bestimmung wäre Unfug, der geeignet sei, jemanden zu belästigen, zu schädigen oder zu erschrecken, in seiner Ruhe zu stören oder in seiner persönlichen Sicherheit zu gefährden, verboten. Diese Voraussetzungen seien namentlich beim Aushang „das organisierte Verbrechen, das wahre, wirkliche Gesicht der Bündner Justiz“ gegeben, indem dadurch nicht nur die Behördenvertreter, sondern auch die Nachbarn namentlich aufgeführt würden. Damit wären wohl auch die Tatbestände von Art. 31 und 32 der Bündner Strafprozessordnung erfüllt. Mit Eingabe vom 30. Januar 2007 nahmen die Eheleute … zu diesen Vorhaltungen Stellung, wobei sie eine Verletzung der einschlägigen Bestimmung der Polizeiordnung in Abrede stellten.
Mit Verfügung vom 19. Juni 2007 verpflichtete der Gemeindevorstand die Eheleute … zur sofortigen Entfernung sämtlicher Aushänge (Plakate/Mitteilungen) am Zaun der Liegenschaft Nr. 16 sowie an der Zufahrt zu den Liegenschaften Nr. 18 und 22; zudem sei in Zukunft von solchen Aktivitäten abzusehen (Ziff. 1). Für den Fall, dass sie der Aufforderung gemäss Ziff. 1 nicht nachkommen würden, behalte sich der Gemeindevorstand die Ersatzvornahme vor, sowie gegebenenfalls die Einleitung eines Bussverfahrens (Ziff. 2).
2. Dagegen liessen … am 19. Juli 2007 beim Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Beschwerde erheben mit dem Antrag um Aufhebung der gemeindlichen Verfügung betreffend „Schutz von Ruhe und Ordnung/Unfug“. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, dass Art. 6 der gemeindlichen Polizeiordnung eine ungenügende gesetzliche Grundlage für den zur Beurteilung stehenden Sachverhalt und die gestützt darauf angeordneten Massnahmen darstelle. Diese stünden vor allem aber auch in krassem Widerspruch zu der in Art. 16 Abs. 2 BV, Art. 10 EMRK und Art. 19 des UNO-Pakts II verankerten Meinungsäusserungsfreiheit, welche u.a. das Anbringen von Plakaten und Aushängen selbst mit kritischen Äusserungen über die kantonale Justiz, Amtsstellen und Nachbarn schütze.
3. Die Gemeinde … beantragte die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung vertiefte und ergänzte sie die bereits der angefochtenen Verfügung zugrunde liegenden Überlegungen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung betreffend Schutz von Ruhe und Ordnung/Unfug, datiert vom 19. Juni 2007, mit welcher die Beschwerdeführer gestützt auf Art. 6 und 31 der kommunalen Polizeiordnung zur sofortigen Entfernung sämtlicher Aushänge (Plakate/Mitteilungen) am Zaun ihrer Liegenschaft am … Nr. 16 und an der Zufahrt zu den Liegenschaften Nr. 18 und 22 sowie zum künftigen Absehen von solchen Aktivitäten verpflichtet worden sind. Die Beschwerdeführer stellen sich unter Berufung auf die in Art. 16 Abs. 2 BV, in Art. 10 EMRK und Art. 19 des UNO-Pakts II verankerten Meinungsäusserungsfreiheit, welche das Recht beinhalte, „sich eine eigene Meinung frei zu bilden, eine solche zu haben sowie diese auch frei zu verbreiten.“ auf den Standpunkt, dass die gemeindliche Anordnung unzulässig sei, weil die Meinungsäusserungsfreiheit grundsätzlich sämtliche Äusserungsmöglichkeiten (u.a. also den streitigen Aushang von Plakaten und Mitteilungen) umfasse. Ihnen kann - wie nachstehend noch darzulegen ist - nicht gefolgt werden.
2. a) Art. 16 Abs. 2 BV umschreibt die Meinungsfreiheit in Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis (BGE 117 Ia 478 E. 3c) als das Recht jeder Person, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten. Bestandteil der Meinungsfreiheit ist auch das Recht, eine eigene Meinung zu haben und diese auch zu äussern (BGE 120 Ia 192 E. 2a). Jede Person hat das Recht, sich in allen Lebensbereichen persönliche Gedanken zu machen und Meinungen frei zu wählen. Niemand darf für seine inneren Überzeugungen sanktioniert werden. Erst wenn deren Kundgabe nach aussen die Rechte anderer oder öffentliche Interessen berührt, rechtfertigen sich Einschränkungen. Die Garantie der freien Meinungsäusserung verleiht jedem Einzelnen das Recht, der Öffentlichkeit oder Privatpersonen Meinungen und Informationen ohne Behinderung durch Behörden mitzuteilen und sich dabei aller erlaubten und zweckmässigen Mittel zu bedienen (BGE 107 Ia 229 E. 4b/aa). Geschützt sind alle Ausdrucksmittel und -formen, die sich zur Kommunikation eignen (vgl. BGE 120 Ia 192 E. 2a, 111 Ia 322 E. 6a, 107 Ia 62 E. 5b, 117 Ia 478 E. 3c). Der EGMR hat Missfallenskundgaben und -aktionen zu Tätigkeiten anderer (z.B. Störung einer Jagd) als von Art. 10 EMRK geschützt erklärt (EuGRZ 2000, S. 359).
b) Wie andere Freiheitsrechte gilt auch die Meinungsfreiheit nicht unbegrenzt. Einschränkungen sind zulässig, sofern sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen bzw. durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind, den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren und den Kerngehalt nicht antasten (Art. 36 BV; BGE 117 Ia 472 E. 3d, S. 479). In ähnlicher Weise sind Eingriffe in die in Art. 10 Ziff. 1 EMRK garantierte Meinungsäusserungsfreiheit dann gerechtfertigt, wenn sie gesetzlich vorgesehen sind, einem der in Art. 10 Ziff. 2 EMRK genannten legitimen Zwecke dienen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind, d.h. einem dringenden sozialen Bedürfnis entsprechen, und in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten berechtigten Zweck stehen (EGMR, Verein gegen Tierfabriken c. Schweiz vom 28.6.01, in: VPB 65 (2001) Nr. 119, Ziff. 52, 61, 67; BGE 119 Ia 74 E. 3c mit Hinweisen auf die Praxis des EGMR; EuGRZ 2000, S. 359 ff.). Als zulässige Beschränkung der Meinungsfreiheit i.S. von Art. 10 Abs. 2 EMRK steht die Bewahrung des guten Rufes anderer im Vordergrund (Becker, in: Ehlers, Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, Berlin 2003, S. 84, N. 31). Dieser wird in der Schweiz namentlich durch den privat- und strafrechtlichen Ehrenschutz gewährleistet. Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen schwerwiegende Einschränkungen der Meinungsfreiheit einer gesetzlichen Grundlage im formellen Sinne. Ansonsten genügt ein Gesetz im materiellen Sinn, etwa eine Verordnung oder ein Reglement (vgl. BGE 119 Ia 73 E. 3b mit Hinweisen auf die Praxis des EGMR). Bei der Meinungsfreiheit besteht die Besonderheit, dass die freie Meinungsäusserung zu einem politisch oder gesellschaftlich relevanten Thema nicht nur im privaten Interesse des jeweiligen Grundrechtsträgers liegt, sondern in der Demokratie auch einem gewichtigen öffentlichen Interesse entspricht. Dies ist bei der Beurteilung der Frage, ob das öffentliche Interesse oder das Grundrechtsinteresse eines Dritten an einer Einschränkung der Meinungsfreiheit ausreicht, jeweils zu beachten. Das BGer bejahte das überwiegende öffentliche Interesse an der Verpflichtung zu einer sachlichen Gerichtsberichterstattung. Eine unsachliche oder wahrheitswidrige Wiedergabe des Geschehens im Gerichtssaal würde eine öffentliche Kontrolle der Rechtsprechung erschweren, das Vertrauen in die Justiz untergraben und den ordnungsgemässen Gang der Rechtspflege beeinträchtigen. Hingegen entspreche eine öffentliche Kritik an der Justiz, selbst wenn sie in der Sache scharf ausfalle, einem Grundanliegen der Meinungs- und Medienfreiheit. Um den ungestörten Lauf und die Unabhängigkeit der Rechtspflege nicht zu gefährden, müsse die Kritik im Ton aber sachlich und objektiv bleiben (BGE 113 Ia 319 ff. E. 5a). Ebenso bejaht wurde das öffentliche Interesse an einem Vermummungsverbot bei Demonstrationen (Verhinderung von Gewalttätigkeiten, unbehinderte Ermittlungstätigkeit der Polizei, BGE 117 Ia 482 E. 3f.; verhältnismässige Einschränkung der in Art. 10 EMRK garantierten Meinungsäusserungsfreiheit, vgl. auch BGE 125 III 185 E. 4b) und damit letztlich auch der Schutz von Ruhe und Ordnung.
c) Wie seitens der Gemeinde bereits im angefochtenen Entscheid zutreffend dargelegt und im vorliegenden Verfahren bekräftigt worden ist, beschränken sich die von den Beschwerdeführern aufgehängten Texte offensichtlich nicht auf eine sachliche und objektive Kritik am Handeln der namentlich aufgeführten Behörden und Institutionen. Vielmehr werfen die Beschwerdeführer diesen und der Bündner Justiz generell kriminelles Verhalten vor, und zwar unter Aufzählung verschiedenster Straftatbestände. Auf den Aushängen werden schwerste Straftaten angeführt wie etwa Betrug, Erpressung, Verleumdung, Urkundenfälschung, organisiertes Verbrechen u.a.m. Dass sich diese Aushänge nicht nur an eine weitere Öffentlichkeit wenden sollen und - wie an sich wohl von den Beschwerdeführern angestrebt - auch von einer breiteren Öffentlichkeit wahrgenommen werden, ist offenkundig; ebenso der Umstand, dass mit einem solchen Vorgehen Unruhe in der Bevölkerung geschaffen wird. Dies zeigt sich bereits in der glaubhaft vorgebrachten und seitens der Beschwerdeführer auch nicht bestrittenen, gemeindlichen Darstellung, wonach die Gemeindebehörden von verschiedenster Seite und sogar von Leuten aus der weiteren Umgebung auf die inkriminierten Aushänge angesprochen und gefragt worden seien, ob solcherlei Gebaren behördlicherseits denn einfach hingenommen werden könne. Dass solche Aushänge bzw. die darauf enthaltenen Äusserungen einerseits eine unnötige Störung der öffentlichen Ordnung darstellen und andererseits auch ohne weiteres geeignet sind, das Vertrauen in die Behörden zu unterminieren, ist augenfällig. Ebenso, dass sie geeignet sind, die angegebenen Behördenmitglieder und die namentlich genannten Privatpersonen (u.a. Nachbarn, etc.) zum anderen in ihrem Ansehen als anständige und rechtschaffene Menschen herabzusetzen. Damit ist aber auch bereits gesagt, dass die gemeindliche Einschätzung, wonach die erwähnten Personenkreise durch die Aushänge im allgemeinen, und durch die darauf enthaltenden Anschuldigungen und verunglimpfenden Texte im speziellen in einem weit über das durch die Meinungsäusserungsfreiheit geschützte und noch zu tolerierende Mass (vgl. zum relativ grossen Ermessensspielraum bei der Beurteilung des noch von der Meinungsäusserungsfreiheit nach Art. 10 EMRK geschützten Masses: Thürer/Aubert/Müller: Verfassungsrecht der Schweiz, S. 655 N. 26) belästigt und in ihrer Ruhe gestört würden, sich nicht beanstanden lässt. Die streitige Beschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit erweist sich im Lichte des Dargelegten daher als von den seitens der Beschwerdeführer angerufenen Bestimmungen als abgedeckt.
Dies umso mehr, als mit Ziff. 1 und 2 der angefochtenen Verfügung angeordneten, die Meinungsfreiheit in zulässigem Umfang einschränkenden Massnahmen (Verpflichtung zur sofortigen Entfernung sämtlicher Aushänge unter Androhung der Ersatzvornahme; Verpflichtung zum künftigen Absehen von solchen Aktivitäten) auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage (Art. 6 der kommunalen Polizeiordnung, Gesetz im formellen Sinne) basieren und sich insgesamt betrachtet auch als verhältnismässig erweisen. Die mit den Aushängen erzielte Störung der öffentlichen Ruhe und Ordnung wiegt offensichtlich schwer, weshalb ein grosses öffentliches Interesse an der Beseitigung des von den Beschwerdeführern geschaffenen, unhaltbaren Zustandes besteht. Ein dieses übersteigendes, schützenswertes privates Interesse der Beschwerdeführer an der Belassung der Aushänge für derartige Aktivitäten ist nicht einmal im Ansatz erkennbar. Auch die unter Androhung der Ersatzvornahme angeordnete Beseitigung der auf der Liegenschaft Nr. 16 sowie der Zufahrt zu den Liegenschaften Nr. 18 und 22 angebrachten Aushänge erweist sich ohne weiteres verhältnismässig, da die Beseitigung mit vernachlässigbarem (finanziellem, zeitlichem, baulichem) Aufwand verbunden ist; was im übrigen auch seitens der Beschwerdeführer nicht in Abrede gestellt worden ist.
d) Angesichts der gerichtsnotorischen Uneinsichtigkeit der Beschwerdeführer lässt sich auch die gemeindliche Anordnung, dass in Zukunft von solchen Aushängen abzusehen sei, durchaus vertreten. Die gemeindliche Darstellung, dass sie selbst nach einer zwangsweisen Beseitigung der aktuell angebrachten Aushänge damit rechnen müsse, dass die Beschwerdeführer ansonsten solche Aushänge in ähnlicher Form wieder anbringen würden, lässt sich angesichts der langjährigen Vorkommnisse nicht von der Hand weisen. Es macht daher durchaus Sinn, die Beschwerdeführer zu verpflichten auch in Zukunft von entsprechenden Aktivitäten abzusehen. Ein unzulässiger prophylaktischer Eingriff in die Meinungsäusserungsfreiheit kann darin jedenfalls nicht erblickt werden. Die angefochtene Verfügung erweist sich daher auch aus dieser Sicht betrachtet als rechtens.
e) Was die Beschwerdeführer ansonsten noch gegen die streitige Verfügung vorbringen lassen, vermag am umschriebenen Ergebnis nichts zu ändern. Unzutreffend, wenn nicht gar trölerisch, ist insbesondere der Einwand, die Gemeinde hätte feststellen müssen, welche einzelnen Äusserungen gegen Art. 6 Polizeiordnung verstossen würden. Sie verkennen, dass die Aushänge sowohl in ihren einzelnen Bestandteilen als auch in ihrer Gesamtheit den von der erwähnten Bestimmung erfassten „Unfugtatbestand“ erfüllen, weshalb von weitergehenden Abklärungen und Feststellungen abgesehen werden durfte. - Die Beschwerde erweist sich daher als vollumfänglich unbegründet.
3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführer. Bund, Kanton und Gemeinde sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass, weshalb der anwaltlich vertretenen Gemeinde denn auch keine aussergerichtliche Entschädigung zuzusprechen ist.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'000.--
Fr.
230.--
zusammen
Fr.
1'230.--
gehen unter solidarischer Haftung zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde am 25. März 2008 abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (1C_440/2007).