U 05 81
1. Kammer
URTEIL
vom 31. Januar 2006
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Defizitbeiträge
1. Mit Verfügung vom 12. Januar 2005 betreffend Festlegung des Betriebsbeitrages 2001 an die Stiftung … hat das Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement (JPSD) den gemäss den Budgetvorgaben maximal anrechenbaren Aufwand auf Fr. 5'987'994.60 festgelegt. Das Betriebsdefizit gemäss Selbstdeklaration der Stiftung beläuft sich für das Jahr 2001 auf Fr. 245'996.42. Davon hat das JPSD in einem ersten Schritt Fr. 52'372.30 als nicht beitragsberechtigt ausgeschieden. Demzufolge verblieb noch ein Betriebsdefizit von Fr. 193'624.10. Im Jahre 2001 hat die Stiftung … zudem die Budgetvorgaben um Fr. 422'755.12 überschritten. Dieser Betrag wurde vom Departement in einem zweiten Schritt ebenfalls als nicht subventionsberechtigt ausgeschieden. Unter Berücksichtigung der Budgetüberschreitung von Fr. 422‘755.-- abzüglich des ermittelten Betriebsdefizites von Fr. 193'624.-- resultierte demnach ein fiktiver Ertragsüberschuss von Fr. 229'131.--. Für das Jahr 2001 wurde daher der Stiftung kein Betriebsbeitrag des Kantons nach Massgabe des dannzumal geltenden Art. 21 des kantonalen Krankenpflegegesetzes (KPG; BR 506.000; vgl. auch Botschaften 2000/2001, S. 418) ausgerichtet. Begründet wurde dies im Wesentlichen damit, dass gemäss Art. 27 Abs. 2 des kantonalen Finanzhaushaltsgesetzes (FHG; BR 710.100) in der bis Ende 2004 geltenden Fassung (vgl. Botschaften 2004/2005, 5. 205) nur Aufwendungen anrechenbar seien, welche für eine zweckmässige und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung unbedingt erforderlich seien. Zudem verpflichte auch Art. 27 Abs. 2 KPG die beitragsberechtigten Institutionen zu einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung. Überdies habe das Departement der Stiftung die Budgetvorgaben für das Jahr 2001 bereits mit Schreiben vom 30. Juni 2000 mitgeteilt und den maximalen Aufwand pro Pflegetag auf Fr. 175.-- bzw. in der Folge auf Fr. 180.47 festgelegt. Im Vergleich zum Jahre 2000 sei jedoch der Betriebsaufwand pro Pflegetag um mehr als 10 Prozent gestiegen. Ein solcher Kostensprung sei unter den gegebenen Umständen mit den gesetzlich verankerten Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht vereinbar. Die gegen die Departementsverfügung von der Stiftung erhobene Beschwerde wies die Regierung mit ausführlich begründetem Entscheid vom 6. September 2005 ab.
2. Dagegen erhob die Stiftung … am 23. September 2005 Beschwerde (recte: Rekurs) an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und den Kanton Graubünden zu verpflichten, einen Defizitbeitrag von Fr. 154'899.30 zu gewähren. Die Rekurrentin macht geltend, ihr Ansatz liege pro Pflegetag mit Fr. 194.79 nur wenig über dem Durchschnitt aller Pflegeheime. Das gelte vor allem, wenn man das von Klosterfrauen geführte Pflegheim … ausser Acht lasse. Dann betrage der Durchschnitt nur Fr. 186.86 pro Pflegetag. Unzutreffend sei der Vorwurf der massiven Kostensteigerung um 10%. Richtig sei, dass vom Jahr 1999 zum Jahr 2000 ein grosser finanzieller Sprung erfolgt sei. Das liege im Wechsel der Buchführung begründet. Zudem hätte sich die Zahl der Pflegebetten erhöht. Eine Betrachtung nach BESA-Punkten widerspiegle nicht die tatsächlichen Verhältnisse. Die BESA-Punkte definierten nicht den täglichen Pflegeaufwand. Seit 2000 führe man eine Finanzbuchhaltung mit integrierter Kostenstellenrechnung. Deshalb könne keine Unterscheidung in eine engere und eine weitere Betriebsrechnung erfolgen. Zu beachten sei auch, dass die Marktzulage eine Grössenordnung von Fr. 60'000.-- erreicht habe. Die beanstandete grosse Erhöhung der Aufwendungen beruhe vor allem darauf, dass in der Buchhaltung 2000 neu die Brutto-Methode angewendet worden sei. Man habe die Erträge konsequent in Ertragskonten und Aufwendungen in Aufwandkonten gebucht. Das habe zu einer Erhöhung des Aufwandes um rund Fr. 600'000.-- geführt.
3. Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid die Abweisung des Rekurses.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 53 lit. a VGG erstreckt sich die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im Rekursverfahren auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig oder angemessen sei. Das bedeutet, dass das Verwaltungsgericht nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz setzen kann, sondern Lösungen der Verwaltung zu akzeptieren hat, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung als zweckmässiger oder angemessener erschiene.
2. Gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a KPG unterstützt der Kanton unter anderem den Betrieb von stationären Angeboten zur Pflege und Betreuung von Langzeitpatienten und von betagten Personen. Die Rekurrentin ist denn auch eine beitragsberechtigte Institution im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. b KPG (vgl. dazu auch Art. 7 Abs. 1 Iit. b KPG in der im Jahre 2001 geltenden Fassung in Botschaften 2000/2001, S. 414). Die beitragsberechtigten Institutionen sind gemäss Art. 27 Abs. 2 KPG im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung zu einer sparsamen und angemessenen Betriebsführung auf gemeinnütziger Basis verpflichtet. Die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben bzw. bei der Gewährung von staatlichen Beiträgen sind überdies auch in Art. 4 Abs. 1 FHG verankert worden (vgl. dazu auch Art. 27 Abs. 2 FHG in der bis Ende 2004 geltenden Fassung in Botschaften 2004/2005, S. 205). Gestützt auf Art. 21 Abs. 1 KPG in der im Jahre 2001 geltenden Fassung (vgl. dazu Botschaften 2000/2001, S. 418) gewährt der Kanton den von ihm als beitragsberechtigt anerkannten Pflegeheimen und Pflegeabteilungen jährliche Beiträge in der Höhe von 80 Prozent des Defizites der engeren Betriebsrechnung. Gesuche um Gewährung von Kantonsbeiträgen sind gemäss Art. 14 der Vollziehungsverordnung zum Krankenpflegegesetz (VVOzKPG; BR 506.050) beim JPSD einzureichen. Dieses legt aufgrund der Berichte über die Kontrolle der beitragsberechtigten Institutionen die entsprechenden Betriebsbeiträge fest (Art. 19VVOzKPG). Die Berechnungsgrundlagen und die Grundsätze für die Ermittlung des engeren Betriebsergebnisses werden sodann in Art. 15 VVOzKPG (vgl. dazu auch Botschaften 2000/2001, S. 422, betreffend Art. 15 VVOzKPG in der im Jahre 2001 geltenden Fassung) und in Art. 16 VVOzKPG geregelt. In Art. 16 lit. a (in fine) VVOzKPG wird festgehalten, dass "unverhältnismässige Aufwendungen aller Art" bei der Ermittlung des engeren Betriebsergebnisses vom Gesamtergebnis der Betriebsrechnung auszuscheiden sind.
3. a) Vorliegend hat die Regierung die für die Beurteilung des Anspruches auf einen Defizitbeitrag wesentlichen Kriterien in zutreffender Weise dargelegt. Dabei hat sie sich in sehr umfassenden und sorgfältigen Erwägungen mit den massgebenden Gesichtspunkten auseinandergesetzt. Auf diese Ausführungen kann uneingeschränkt verwiesen werden. Die Rekurrentin bringt dagegen nichts vor, was sie nicht auch schon in der Beschwerde bei der Regierung geltend gemacht hat und worauf diese in zutreffender Weise im angefochtenen Entscheid eingegangen ist. Insbesondere hat sie in keiner Weise aufgezeigt, dass die Regierung ihr Ermessen missbraucht oder überschritten hätte. Es drängen sich daher nur noch einige kurze ergänzende Überlegungen auf.
b) Die Regierung hat bei ihrem Entscheid auf das Kenndatenbuch Pflegheime 2001 des JPSD, welches sie noch aktualisieren liess, abgestellt. Die Rekurrentin nennt keinen plausiblen Grund, weshalb dies unzulässig sein sollte. Die Daten, welche damit erhoben werden, basieren vielmehr auf den gesetzlichen Vorgaben. Das Kenndatenbuch besagt nun klar, dass bei der Rekurrentin vom Jahr 2000 zum Jahr 2001 eine markante Steigerung des Betriebsaufwandes pro Pflegetag erfolgte (von Fr. 175.38 auf Fr. 193.21, + 10.17%). Zudem stieg der Betriebsaufwand je BESA-Punkt um 15.86%, während die BESA-Punkte je Pflegetag um 4.92% sanken. Gegenüber 1999 betrug die Steigerung des Betriebsaufwandes je BESA-Punkt gar 37.47 %. Für derart umfangreiche Steigerungsraten bei den Ausgaben müsste eine sehr einleuchtende Erklärung der Gründe gegeben werden, was der Rekurrentin nicht gelingt. Auszugehen ist zunächst davon, dass das JPSD der Stiftung bereits am 30. Juni 2000 einen Aufwand von Fr. 175.-- pro Pflegetag als Budgetvorgabe bekannt gegeben hat, der in der Folge zur Kompensation der Teuerung und der Marktzulage für das Pflegepersonal auf Fr. 180.47 erhöht wurde. Diese Budgetvorgaben hat die Rekurrentin akzeptiert, sich aber nicht daran gehalten. Es ist daher auch unerheblich, ob sie - wie sie darzutun versucht - bereits im Jahre 2000 einen ungefähr gleich hohen Betriebsaufwand hatte. Dieser muss seinerseits als bereits überhöht bezeichnet werden. Massgebend ist letztlich die der Rekurrentin bekannte Vorgabe des Departementes, wonach ein Betriebsaufwand von rund Fr. 180.-- pro Pflegetag einzuhalten war. Da sie sich daran nicht gehalten hat, ist auch ein Vergleich mit anderen Heimen unbehelflich, abgesehen davon, dass diese im Durchschnitt deutlich tiefer liegen. Wie die Regierung bereits einlässlich dargetan hat, ist bei der Ermittlung der massgebenden Daten auf die Finanzbuchhaltung abzustellen. Wird diese berücksichtigt, lassen sich die Steigerungsraten nicht nachvollziehbar erklären. In diesem Zusammenhang sehr auffällig ist die Entwicklung des Personalbestandes, wie sie die Rekurrentin in ihrer Eingabe selber darstellt. Laut ihren Angaben betrug der Personalbestand im Bereich Betreuung und Pflege im Jahr 1998 40.3 Stellen, im Jahr 1999 bereits 49.7 und im Jahr 2001 52.2 Stellen. Dies entspricht einer Steigerung des Peronalbestandes um ca. 30 %, der sich auch mit einer Zunahme der Pflegetage von 29'677 im Jahr 1998 bzw. 29'597 im Jahr auf 33'202 im Jahr 2001, also um ca. 10 % nicht erklären lässt. Auch dadurch wird unterstrichen, dass die Vorinstanz sich bei ihrem Entscheid nicht von ermessensmissbräuchlichen Überlegungen hat leiten lassen. Vielmehr hat sie nach dem Gesagten aus sachlich vertretbaren Gründen die Verweigerung eines Defizitbeitrages an die Rekurrentin durch das JPSD geschützt. Der Rekurs ist demzufolge abzuweisen.
4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Rekurrentin.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'000.--
Fr.
136.--
zusammen
Fr.
2'136.--
gehen zulasten der Stiftung … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.