U 05 57
1. Kammer
URTEIL
vom 6. September 2005
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Bussverfügung
1. Am Samstag den 19.02.2005, 17.30 Uhr, wurde der Hundebesitzer … vom Gemeindepolizisten beobachtet, wie er mit seinem Hund unangeleint auf der Seepromenade vom Parkplatz …see in Richtung Strandbad lief. Der Polizist machte ihn daraufhin auf die Hinweisschilder für die Leinenpflicht von Hunden auf dem Gehweg rund um den …see aufmerksam, wonach Zuwiderhandlungen mit Geldbusse von Fr. 50.-- bis Fr. 200.-- im Wiederholungsfall geahndet würden. Laut tags darauf erstelltem Polizeirapport zeigte der Genannte aber kein Verständnis für die Leinenpflicht und setzte seien Spaziergang mit seinem unangeleinten Hund fort. Wegen dieses Verhaltens wurde er sodann verzeigt.
Im Schreiben vom 23.03.2005 hielt der Verzeigte dazu fest, dass er seit 1988 (erstmals Hundebesitzer) etwa 2-3 Mal pro Woche mit seinem Hund um den See laufe, ohne ihn meist anzuleinen. Von seinem Hund gehe absolut keine Gefahr für Menschen oder andere Tiere aus. Im Übrigen bestehe gar keine gesetzliche Pflicht, den Hund auf dem besagten Seeweg an der Leine zu führen. Die dazu aufgestellten Hinweisschilder genügten weder formal noch inhaltlich einer korrekten amtlichen Verlautbarung.
2. Mit Verfügung vom 24.05., mitgeteilt am 27.05.2005, belegte der … der Gemeinde … den Verzeigten mit einer Geldbusse von Fr. 100.-- (Ziff. 1) und Entscheidgebühren von Fr. 150.-- (Ziff. 2). Zur Begründung wurde „Verstoss gegen das kommunale Hundegesetz“ angeführt, wonach Hunde in öffentlichen Parkanlagen, auf Kinderspielplätzen, in Wildasylen sowie im Wald stets anzuleinen wären, und das unabhängig davon, ob sie effektiv eine Gefahr für andere Lebewesen darstellten. Der …see samt eines Uferstreifens von 100 Metern ringsherum sei seit dem Regierungsbeschluss vom 25.05.2004 (im Kantonsamtsblatt Nr. 23 am 10.06.04, S. 2074, publiziert) gestützt auf das kantonale Jagdgesetz zum „Wasserflug-Wildasyl“ erklärt worden. Da sich der fragliche Spazierweg um die Seepromenade innerhalb dieses Schutzkorridors befinde und der Verzeigte den Hund zugegebenermassen schon mehrmals (seit 2004) ohne Leine frei entlang des betreffenden Uferwegs habe herumlaufen lassen, sei er zu Recht mit der festgelegten Geldstrafe gebüsst worden.
3. Dagegen erhob der Gebüsste am 20.06.2005 frist- und formgerecht Rekurs beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Begehren um kostenfällige Aufhebung der angefochtenen Bussenverfügung. Er brachte dazu im Wesentlichen vor, dass zum Zeitpunkt des Spaziergangs im Februar 05 das Stauseebecken des …sees fast vollständig entleert und darum auch weit und breit kein Wasservogel zu sehen gewesen sei. Die sich im Sommer auf dem See aufhaltenden Enten und Schwäne seien privat gehalten und durch ein hohes Gehege vom Seeweg abgegrenzt. Ferner werde im Sommer auf dem See rege Wassersport (Segeln; Surfen) betrieben, womit – wenn überhaupt – nur dort und zu dieser Jahreszeit ein Schutzbedürfnis für das Wasserflugwild auszumachen wäre. Für entsprechende Einschränkungen und Nutzungsverbote auf dem öffentlichen Spazierweg rund um das Seeufer bestünden indes weder klare Vorschriften noch sei dafür ein öffentliches Interesse nachgewiesen. Eine Notwendigkeit sei ebenso wenig ersichtlich, falle das Halten von Hunden bei üblichen Gefahrenlagen (Strassenverkehr und dgl.) doch stets noch in den Verantwortungs-, Aufsichts- und Sorgfaltspflichtbereich des jeweiligen Hundebesitzers. Da das strittige Leinengebot unnütz und vorab ungültig sei, könnte gestützt darauf auch keine gültige Bussverfügung erfolgt sein. Die Geldstrafe mit der 1½-fachen Entscheidgebühr müsse daher als schikanös und sachlich verfehlt bezeichnet werden. Zudem sei die Gemeinde nicht befugt gewesen, im Hundegesetz strengere Vorschriften als der Kanton im Jagdgesetz zu erlassen. Sie habe deshalb ihre Kompetenzen überschritten und im Widerspruch zum kantonalen Recht gehandelt. Was die Hinweistafeln betreffe, so habe darauf der Absender der Behördenanordnung gefehlt, womit ihnen keine Verbindlichkeit zugebilligt werden könnte. Die mündliche Aufforderung des Polizisten zur Anleinung des Hundes am besagten Tag sei ebenso irrelevant gewesen, da er sich auf einen falschen Wortlaut bzw. überhaupt keine genügende Basis im Gesetz berufen habe. Überdies würde die angeführte Vorschrift im kommunalen Hundegesetz auch gegen höherrangiges Bundesrecht verstossen, da laut Tierschutzverordnung ein Hund mindestens zwei Stunden pro Tag frei herumlaufen sollte und nicht dauernd angebunden gehalten werden dürfte. Ferner stehe das Verhältnis des Menschen zum Tier, besonders auch zur Haustierhaltung, unter dem Schutz der Bundesverfassung (Art. 10 BV), womit der verordnete Leinenzwang darüber hinaus auch nicht mit der persönlichen Bewegungsfreiheit seines möglichst tiergerecht zu haltenden Labradorhundes vereinbar wäre. Jede gegenteilige Ansicht würde eine unverhältnismässige und nahezu willkürliche Einschränkung der Rechte der Hundebesitzer bedeuten.
4. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Vorinstanz kostenfällige Abweisung des Rekurses. Den Einwänden des Rekurrenten hielt sie entgegen, dass die Festlegung und Abgrenzung des Wildasyls für Wasservögel rund um den …see nicht durch sie, sondern allein durch den Kanton erfolgt sei. Von einer unzulässigen Kompetenzanmassung ihrerseits könne daher keine Rede sein. Ein Widerspruch zu kantonalem Recht liege ebenfalls nicht vor, da im kommunalen Hundegesetz nur das Verhalten der Hundebesitzer geregelt werde und damit einzig der Schutz der Öffentlichkeit vor Beeinträchtigungen/Gefahren, die mit der Haltung von Hunden verbunden seien, bezweckt worden sei. Im Gegensatz dazu habe das kantonale Jagdgesetz den Schutz wildlebender Tiere vor streunenden Katzen und wildernden Hunden zum Ziel, womit sich die beiden Gesetze inhaltlich eben auch nicht widersprechen bzw. gegenseitig ausschliessen würden. Die Hinweisschilder rund um die Seepromenade seien zur Erinnerung für die Hundehalter aufgestellt worden und somit nur deklaratorischer Natur.
Ein Verstoss gegen die Tierschutzverordnung sei ebenso wenig erkennbar wie eine Verletzung der Bundesverfassung, da sich der von ihr verfügte „Hundeleinenzwang“ nur auf ein örtlich genau bestimmtes Teilgebiet beschränkt habe und damit der Verzeigte auf dem übrigen Gemeindegebiet mit einer Fläche von über 254 km2 genügend Platz gehabt hätte, um ohne Leine und zeitlich unbegrenzt mit seinem Hund herumzulaufen. Die Bedenken betreffend artgerechter Tierhaltung sowie unverhältnismässiger Bewegungseinschränkungen seien deshalb allesamt klar unbegründet.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 2 Abs. 2 des Bündner Gemeindegesetzes (GG; BR 175.050) erlassen die hiesigen Gemeinden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Gesetze, Verordnungen und Reglemente selbst und wenden sie auch in Ausübung ihrer Verwaltungsbefugnis und ihrer Polizeigewalt an. Gemäss Art. 4 lit. f GG gehört zum ureigenen Kompetenz- und Regelungsbereich der Gemeinden auch, dass sie auf ihrem Hoheitsgebiet selber für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sorgen dürfen. Die Gemeindepolizei hat dabei die Funktionen der sog. „niederen Polizeiaufgaben“ (speziell Aufsichts- und Kontrollaufgaben im Interesse der Öffentlichkeit) zu erfüllen. Von diesem Recht hat die Vorinstanz vorliegend offensichtlich Gebrauch gemacht, als im Frühling 1977 ein entsprechendes Landschaftsgesetz über das Halten von Hunden (LGH; DR 32) vom Volk angenommen und per 01.01.1978 in Kraft gesetzt wurde. Nach Art. 1 (2. Satz) LGH sollte damit bezweckt werden, den Schutz der Öffentlichkeit vor Beeinträchtigungen und Gefahren, die mit der Haltung von Hunden verbunden sein können, sicherzustellen. Unter dem Titel III (Allgemeine Pflichten des Hundehalters) wurde in Art. 3 Abs. 1 LGH vorab bestimmt, dass es untersagt sei, Hunde unbeaufsichtigt herumlaufen zu lassen. Bestünde die Gefahr, dass sich Hunde der Herrschaft der Aufsichtsperson entziehen könnten, seien sie an der Leine zu führen. In Art. 3 Abs. 4 LGH wurde dazu noch präzisierend festgehalten: In öffentlichen Parkanlagen, auf Kinderspielplätzen, in Wildasylen sowie im Waldgebiet sind die Hunde [stets] an der Leine zu führen. Als zulässige Sanktionsmassnahme bei Verletzung der erwähnten Aufsichtspflichten wurde in Art. 18 lit. a LGH festgelegt, dass wer Art. 3 LGH zuwiderhandle, mit Busse bis zu Fr. 50.--, im Wiederholungsfalle bis zu Fr. 200.-- bestraft würde. Der Strafrahmen wurde damit direkt im LGH selbst verankert.
2. Zunächst gilt es klarzustellen, dass die Zuordnung des …sees, einschliesslich eines Uferstreifens von 100 m, zum Schutz- und Schongebiet unter dem Titel „Wasserflugwildasyl“ (KAB Nr. 23/04 S. 2074 Ziff. 518) nicht von der Vorinstanz vorgenommen wurde, sondern dafür einzig und allein der Kanton (RB vom 25.05.2004) zuständig war. Dass der hier massgebende Spazierweg rund um die Seepromenade somit seit Sommer 2004 rechtsgültig einem geschützten „Wildasyl“ angehörte und folglich ohne Zweifel sowohl dem Wortlaut als auch dem Sinn und Zweck des vorliegend missachteten Art. 3 Abs. 4 LGH entsprach, bedarf deshalb keiner weiteren Erörterungen. Ein Verstoss gegen Art. 3 Abs. 4 LGH ist aufgrund des im Polizeirapport vom 20.02.2005 festgestellten und vom Verzeigten auch nicht bestrittenen Geschehensablauf (Tathergang) daher ausgewiesen. Soweit der Gebüsste zu seiner Verteidigung auf den allgemein tiefen Wasserstand vom …-Stausee im Winter, auf die fehlenden Wildvögel zu jener Jahreszeit und damit im Kern auf die Unverhältnismässigkeit und Untauglichkeit eines solch örtlich wie zeitlich unbegrenzt geltenden „Wildasyls“ hinwies, kann er mit diesen Einwänden zum vornherein nicht gehört werden, da die Gründe für die Ausscheidung und Schutzzeit des betreffenden Schongebiets Sache des allein dafür zuständigen Kantons waren und schon abschliessend behandelt und rechtskräftig beurteilt wurden. Diese räumlich und zeitlich zum Schutz des Wilds aufgestellten Vorgaben können im Rahmen eines erst viel später durchgeführten Strafverfahrens auf kommunaler Ebene, das ausschliesslich das Fehlverhalten eines Hundebesitzers zur Beurteilung stellen kann, nicht erneut und vorfrageweise (akzessorisch) zum Rekursthema erhoben werden. Für solche Einwände ist es hier zu spät. Ferner würden sie auch die falsche Instanz treffen, da klarerweise nicht die Gemeinde, sondern der Kanton die Verantwortung für die Notwendigkeit, die Grösse und zeitliche Begeh- oder Befahrbarkeit des kritisierten „Wildvogelreservates“ rund um den …see trägt. Mit seinen diesbezüglichen Argumenten dringt der Gebüsste deshalb im Voraus nicht durch.
3. Ein Widerspruch zwischen kantonalem und kommunalem Recht ist ebenfalls nicht auszumachen. Während beim kantonalen Jagdgesetz nach Art. 22 (JG; BR 740.000) der Schutz der Lebensräume bedrohter Wildarten im Vordergrund steht, verfolgt das kommunale Hundegesetz (Art. 1 HG) offensichtlich einen ganz anderen Zweck. Mit ihm sollten die Öffentlichkeit und damit Menschen (vor allem Spaziergänger, Kinder, Laufsportler usw.) vor den Belästigungen und Gefahren herrenloser bzw. wilder Hunde geschützt werden, womit letztlich nur das Verhalten von zu wenig aufmerksamen oder zu sorglosen Hundehaltern in bestimmten Lebenssituationen oder Gebieten gemeint sein konnte. Das Schutzobjekt und die Stossrichtung der zwei Gesetze unterscheiden sich damit aber grundlegend voneinander, womit sich der Einwand einer unzulässigen Überschneidung jener Regelwerke als haltlos erweist. Im Übrigen sei nur noch festgehalten, dass das Bedürfnis bzw. die Notwendigkeit einer lokal beschränkten Hundeleinenpflicht in einer Tourismusgemeinde mit separat ausgeschiedenen Erholungs- und/oder Fussgängerzonen ohne motorisierten Publikumsverkehr vom öffentlichen Interesse als gedeckt und derartige Vorsichtsmassnahmen als zweckmässig und geeignet angesehen werden können. Dies schon deshalb, weil darin auch das Recht der Menschen mit enthalten ist, ungestört vom Gebell von streunenden oder unangeleint aufeinander treffenden Hunden das Wildasyl rund um den …see geniessen zu können. Ein höherer Differenzierungsgrad auf ganz bestimmte Jahreszeiten erschien nachvollziehbar weder praktikabel noch vernünftig, da sich Wildscharen erfahrungsgemäss nicht an genaue Zeitvorgaben halten, sondern für ihre Aufenthalte rein klimatische und wetterbedingte Faktoren (Wildbiologie) bzw. äussere Natur- und Umwelteinflüsse von ausschlaggebender Bedeutung sind, weshalb sich eine ganzjährliche Anleinungspflicht im ausgesonderten Wasservogelasyls eben auch sachlich rechtfertigen liess.
4. Soweit der Gebüsste die Verbindlichkeit und Aussagekraft der entlang der Seepromenade aufgestellten Hinweisschilder bemängelte, kann ihm nicht gefolgt werden. Allein die Tatsache, dass auf den besagten Schildern die Aufschrift „Leinenpflicht in Parkanlagen, auf Spazierwegen etc.“ ohne die Bezeichnung der verfügenden Behörde erfolgte, vermag nämlich nichts daran zu ändern, dass der Gebüsste in Wirklichkeit sehr genau um die Herkunft und die Bedeutung der aus Platzgründen leicht erkennbar bloss beispielhaft aufgezählten Schutzzonen (bildlich ergänzt mit einem allgemein verständlichen „Hunde-Anleinungssymbol“) wusste. Spätestens seit der unmissverständlichen Aufforderung des Gemeindepolizisten am 19.02.2005, 17.30 Uhr, betreffend Leinenpflicht vor Ort musste dem Verzeigten klar geworden sein, wer für das Aufstellen der Tafeln verantwortlich war und wozu diese Hinweisschilder dienen sollten. Jede gegenteilige Sicht- und Betrachtungsweise muss angesichts der geschilderten Begebenheiten offensichtlich als überspitzt formalistisch und realitätsfremd bezeichnet werden.
5. a) Ein Verstoss gegen höherrangiges Bundesrecht liegt ebenfalls nicht vor. Insofern der gebüsste Hundebesitzer auf die eidg. Tierschutzverordnung (TSchV; SR 455.1) verwies und dazu im Besonderen Art. 1 Abs. 3 TSchV (Tiere dürfen nicht dauernd angebunden gehalten werden) sowie Art. 31 TSchV (Hunde, die in Räumen gehalten werden, müssen sich täglich entsprechend ihrem Bedürfnis bewegen können. Wenn möglich sollen sie Auslauf im Freien haben [Abs. 1]. Hunde, die angebunden gehalten werden, müssen sich in einem Bereich von wenigstens 20 m2 bewegen können. Sie dürfen nicht mit einem Würgehalsband angebunden werden [Abs. 2]. Für Hunde, die im Freien gehalten werden, muss eine Unterkunft vorhanden sein [Abs. 3]) erwähnte, kann ihm jedenfalls nicht gefolgt werden. Allein die Tatsache, dass der Leinenzwang rund um das Seeareal zu beachten und verbindlich ist, hat nämlich noch nicht zur Folge, dass der Hund dauernd (d.h. 24 Std. pro Tag) angeleint sein muss. Vom Wohnort des Hundehalters bis zum regelmässig benutzten Parkplatz beim See besteht überall keine solche Pflicht, ebenso wenig muss der Hund zuhause permanent angeleint sein, zumal der Labradorhund des Gebüssten nach dessen eigenen Angaben doch ein äusserst friedliebendes und umgängliches Haustier ist. Zur Bewegungsfreiheit des Tiers ist weiter erstellt, dass sein Besitzer rund 2-3 Mal pro Woche mit ihm um den See läuft, darüber hinaus aber auch noch an anderen Ort mit seinem Hund spazieren geht. Diese Alternativrouten können indes ohne Probleme so gewählt werden, dass der Hund über weite Strecken stets noch ohne Leinenpflicht andernorts frei herumlaufen kann, zumal die Gemeinde doch unbestritten über ein stattliches Hoheitsgebiet mit einer Gesamtfläche von 254 km2 verfügt.
b) Soweit eine Verletzung der Bundesverfassung im Sinne von Art. 10 Abs. 2 BV (Jeder Mensch hat das Recht auf persönliche Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit) gerügt wurde, lässt der Wortlaut der soeben zitierten Bestimmung zudem keinen Zweifel offen, dass damit einzig der freie Aktionsradius der „Menschen“ garantiert werden sollte; nicht gerade aber auch noch die von ihnen „lieb gewonnenen Haustiere“ darunter fallen sollten. Die Beziehung des Menschen zu seinem Hund auf die verfassungsrechtlich geschützte Stufe von Art. 10 Abs. 2 BV zu stellen, geht deshalb mit Entschiedenheit zu weit und verdient demnach keinen Rechtsschutz.
6. Zur Höhe der ausgesprochenen Busse von Fr. 100.-- gilt es festzuhalten, dass der gesetzlich verankerte Strafrahmen laut Art. 18 lit. a HG von bis zu Fr. 200.-- im Wiederholungsfalle eingehalten wurde. In Anbetracht der mehrfachen Übertretung (anerkanntermassen seit Sommer 04 zahlreiche Seerundgänge mit unangeleintem Hund erfolgt) lässt sich auch die leichte Busserhöhung um Fr. 50.-- rechtfertigen; dies gilt vorliegend umso mehr, als sich der Gebüsste bis zuletzt uneinsichtig zeigte. Gestützt auf Art. 36 VVG (BR 370.500) war die Vorinstanz auch berechtigt, eine ihrem Arbeitsaufwand durchaus noch angemessene Bearbeitungs- und Spruchgebühr von Fr. 150.-- zu erheben.
7. a) Der angefochtene Entscheid erweist sich damit in jeder Beziehung als rechtens und vertretbar, was zur Abweisung des Rekurses führt.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten gestützt auf Art. 75 VGG (BR 370.100) vollumfänglich dem Rekurrenten auferlegt. Eine aussergerichtliche Parteientschädigung an die obsiegende Rekursgegnerin wird praxisgemäss nicht gewährt.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
800.--
Fr.
187.--
zusammen
Fr.
987.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene staatsrechtliche Beschwerde wurde am 17. Februar 2006 abgewiesen (1P.665/2005/ggs).