U 05 47
2. Kammer
URTEIL
vom 23. Juni 2005
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Submission
1. Im Kantonsamtsblatt vom … schrieb die Gemeinde …, Gesamtmelioration, die Baumeisterarbeiten (13. Etappe) im Zusammenhang mit der Erstellung der beiden Güterwege Nr. …, ... Teil, … (Länge 730 m mit Betonspuren) und Nr. … … (Länge 270 m mit Kiessand/Beton und Blocksteinen) im offenen Verfahren laut kantonaler Submissionsvorschriften zur freien Konkurrenz aus. Eingabetermin war der 01.04.2005, wobei noch im Herbst 2004 eine Orientierung samt Ortsbegehung durch das projektverantwortliche Planungsbüro (… AG, …) stattfand. Innert Frist gingen für den Güterweg Nr. … vier Angebote und für den Weg Nr. … fünf Angebote ein. Die Auswertung ergab dabei für den ** Güterweg Nr. …**anhand der im Devis aufgeführten Zuschlagskriterien samt Gewichtung (Preis 60%; Referenzen 15%; Qualität 12%; Termine 8%; Lehrlinge 5%) folgendes Gesamtbild:
Im Zuge der Auswertung stellte das instruierende Planungsbüro indes gewisse Ungereimtheiten bei der Offerte der erstrangierten Anbieterin fest, indem dort die Kostenposition „Baustelleninstallation“ ungewöhnlich hoch, anderseits mehrere (mengenabhängige) Einzelstückpreise unerklärlich tief offeriert wurden. Die darauf einverlangte Preisanalyse ergab, dass die besagte Anbieterin unter erstgenannter Pos. nebst den eigentlichen Einrichtungsmaterialien auch noch Lohnbestandteile (Anreisezeit Arbeiter; separate Abrechnung Montage/Demontage), Inventar- (Busmannschaftstransporte; Miete Baucontainer) und Fremdleistungen (An-/Abtransport Baugeräte, Absetzmulden usw.) in der Gesamthöhe von Fr. 62'600.-- offeriert und anderseits dafür bei den (mengenabhängigen) Einzelstücken jeweils Sonderrabatte von rund 99% gewährt hatte; wobei letztere aber ausdrücklich nur im Rahmen der offerierten Arbeiten – nicht jedoch bei eigentlichen Bestellungsänderungen – Gültigkeit haben sollten.
2. Mit Vergabeentscheid vom 9./11. Mai 2005 erteilte die Gemeinde (Gesamtmelioration) der … AG die Baumeisterarbeiten Güterweg Nr. … zum offerierten Preis von Fr. 397'782.90 mit der Begründung „wirtschaftlich günstigstes Angebot“. Das preisgünstigere Angebot der … AG wurde hingegen für ungültig erklärt mit der Begründung: Durch unrealistische Einheitspreise bei mehreren Hauptpositionen ist die Offerte mit den anderen Offerten nicht mehr realistisch vergleichbar.
3. Dagegen liess die „Ausgeschlossene“ am 19. Mai 2005 frist- und formgerecht Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht erheben, mit den Begehren um kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Zuschlagsentscheids und Direktvergabe der fraglichen Baumeisterarbeiter an sie. Zur Begründung brachte sie im Wesentlichen vor, dass die eingesetzten Einheitspreise keineswegs unrealistisch tief ausgefallen seien, zumal die gewährten Sonderrabatte Teil der Gesamtkalkulation gewesen seien und es den (einen allfälligen Verlust selbst tragenden) Anbietern doch frei stehen müsste (Unternehmerrisiko), wie sie ihre Offerten im Detail ausgestalten wollten. Wichtig sei einzig, dass sie die Einhaltung der Bedingungen laut Devis mit der nachgereichten Preisanalyse nochmals garantiert habe und keine begründeten Zweifel an einer seriösen Auftragserfüllung ersichtlich seien. Dies gelte umso mehr, als auch das Verbot eines Unterangebots heute nicht mehr existiere. Tatsache sei vielmehr, dass sie in Bezug auf beide Güterwege jeweils sowohl das preisgünstigste als auch das mit der höchsten Gesamtpunktzahl bewertete Angebot gemacht habe, weshalb sie in beiden Fällen den Arbeitszuschlag verdient hätte und deshalb ihr Ausschluss vom Wettbewerb eben auch nicht gerechtfertigt gewesen sei.
4. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde kostenfällige Abweisung der Beschwerde und somit die Bestätigung des Vergabeentscheids. Den Einwänden der Beschwerdeführerin hielt sie hauptsächlich entgegen, dass der Ausschluss des billigsten Angebots sachlich gerechtfertigt gewesen sei, da die Anforderungen in den Ausschreibungsunterlagen nicht bzw. nicht vollständig und nicht korrekt erfüllt worden seien. Die Unmöglichkeit der vernünftigen Vergleichbarkeit der Gesamtangebote untereinander habe zwingend zur Ungültigerklärung und zum Ausschluss der teils absonderlichen und teils den Wettbewerb verzerrenden Gesamtangebote der Beschwerdeführerin geführt. Als Beleg für die unrealistische Offertenstellung hob sie hervor, dass die mengenabhängigen Einheitspreise meist zu Fr. 0.10 pro m3 (mit Sonderrabatt von 99%) eingesetzt worden seien, während die Konkurrenz jeweils Einheitspreise zwischen Fr. 50.-- und Fr. 100.-- pro m3 offeriert habe. Hinzu käme, dass die in Aussicht gestellten Sonderrabatte bei allfälligen Bestelländerungen im Zuge der Projektrealisation (nachgereichte Preisanalyse, S. 5) nicht mehr gewährt worden wären, was angesichts des naturgemäss nicht präzise im voraus bestimmbaren Material-/Rohstoffverbrauchs fatale Folgen gehabt hätte, da bei Überschreitung der vorgesehenen Mengen (mit Einheitspreis) in diesem Fall enorme Mehrkosten angefallen wären. Dieses Vorgehen hätte den Zielen einer möglichst preisgünstigen und qualitativ hochwertigen Arbeitsvergabe klar widersprochen, da jene Zusatzkosten (Wegfall Rabatte) die Qualitätsunterschiede bei der Gesamtbewertung längst wieder wettgemacht hätten, womit die berücksichtigte Anbieterin letztlich eben doch das beste Angebot eingereicht hätte.
5. In ihrer Stellungnahme beantragte die berücksichtigte Anbieterin ihrerseits kostenfällige Abweisung der Beschwerde. In Ergänzung zu den (gleichentags) schon in der Eingabe der Gemeinde enthaltenen Argumenten führte sie noch an, dass die Beschwerdeführerin ihre Offerte nachträglich insofern abgeändert habe, als sie die Rabatte auf die devisierten Quantitäten beschränkt habe, was nicht zulässig gewesen sei, da die Menge der jeweils benötigten Baustoffelemente nicht im voraus abschliessend habe beziffert werden können, worauf im Zuge der Orts- und Geländebegehung im Herbst 2004 noch ausdrücklich aufmerksam gemacht worden sei. Im Übrigen sei die Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerin in zwei Teilgebieten zu vorteilhaft erfolgt, da sie weder ein Bauprogramm (Termine 8 Pt.) eingereicht habe noch selbst Lehrlinge (minus 5 Pt.) ausbilde, womit sie nach der Gesamtpunktzahl deutlich hinter ihr gelegen wäre. Am erfolgten Arbeitszuschlag an sie gebe es daher auch nichts auszusetzen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Materiell gilt es vorliegend die Rechtmässigkeit und sachliche Haltbarkeit der ins Feld geführten Ausschlussgründe gegenüber der Beschwerdeführerin zu prüfen und definitiv zu entscheiden. Nach Art. 22 lit. c des unbestritten zur Anwendung gelangenden Submissionsgesetzes für den Kanton Graubünden (SubG; BR 803.300) wird eine Offerte von der Berücksichtigung insbesondere dann ausgeschlossen, wenn die Anbieterin ein Angebot einreicht, das unvollständig ist oder den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht. Nach gefestigter Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wird dabei ein strenger Massstab an das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen in der Ausschreibung und den tatsächlich dargebotenen Offerten gelegt. Erwähnte Bestimmung will namentlich sicherstellen, dass nur vollständige und den Devisunterlagen genügende Angebote berücksichtigt werden (statt vieler: PVG 1997 Nr. 60 und 1999 Nr. 61). Komplett ist ein Angebot dann, wenn es alle wesentlichen, für eine unverfälschte Beurteilung notwendigen und geforderten Angaben enthält. Das Fehlen auch lediglich einzelner Offertenpositionen bewirkt im Grundsatz die Ungültigkeit und folgerichtig den Ausschluss des Angebots von der freien Konkurrenz. Einerseits soll dadurch gewährleistet werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer irgendwie bevorzugt wird bzw. alle mit „gleich langen Spiessen kämpfen“, während andererseits für die Vergabeinstanz damit eine klare, übersichtliche, zu keinen Diskussionen Anlass gebende Ausgangslage für die anschliessende Entscheidfindung geschaffen wird. Ausschliesslich durch die den Submissionsvorgaben genau entsprechenden Angebote wird der Vergabeinstanz nämlich ein aussagekräftiger und umfassender Überblick über das effektive Preis-/Leistungsverhältnis, die Werkqualität, die Ausführungstermine, die Wirtschaftlichkeit, die Arbeitszeiten, die Entlöhnung usw. verschafft und können die eingegangenen Offerten auf einen Nenner gebracht und rasch miteinander verglichen werden. Nur das Vorliegen ausschreibungskonformer Angebote ermöglicht es mit anderen Worten der entscheidenden Behörde, die einzelnen Positionen untereinander zu vergleichen und sie einwandfrei innerhalb der Zuschlagskriterien gegeneinander abzuwägen und so letztlich transparent für alle Beteiligten zu bewerten.
b) Aus den Ausschreibungsunterlagen, auf welche in der Publikation im Kantonsamtsblatt vom … zum Bezug hingewiesen wurde, geht unter der Rubrik NPK D 224 91/04 (S. 8) Pos. 111. 001 (Baustelleninstallation) eindeutig und abschliessend hervor, welche Leistungen darunter verstanden und subsumiert werden sollten. Während die Beschwerdeführerin indes noch verschiedene Fixkosten (wie Lohnanteil für Zeitverlust bis zum Arbeitsplatz; Transportkosten für Anreise sowie Logiskosten der Arbeiter während Projektrealisation usw.) dort hinein verpackte und deshalb auf einen Installationsbetrag von Fr. 62’600.-- kam, betrug dieselbe Position bei der berücksichtigten Anbieterin lediglich Fr. 13’000.--, womit offenkundig ist, dass die Beschwerdeführerin dort mit ihrem fast fünfmal teureren Installationsangebot zusätzlich auch noch völlig artfremde Leistungspositionen offeriert hatte, die so gar nicht vorgesehen bzw. an jener Stelle verlangt waren. Diese in beiden Angeboten systematisch vorgenommene Abweichung bzw. Unvollständigkeit gegenüber den amtlichen Ausschreibungsvorgaben ist inhaltlich gravierend und würde für sich allein betrachtet bereits genügen, um den Ausschlussgrund im Sinne von Art. 22 lit. c SubG als erfüllt zu betrachten.
c) Weiter erachtet das Gericht die elementaren Gebote der Kostenwahrheit und Transparenz sowie das Verbot der Wettbewerbsverfälschung durch die beiden Offerteneingaben der Beschwerdeführerin als in allerhöchstem Masse verletzt. Ihre Offerierungsart steht nämlich von Anfang an auf einem völlig ungewöhnlichen und augenfällig tatsachenwidrigen Grundfundament, indem sie prinzipiell eine absolut realitätsfremde Umverteilung der tatsächlichen Kostenstrukturen anstrebte. Beispielhaft kann in diesem Zusammenhang - nebst der schon erwähnten, bei weitem überstrapazierten Sammelposition „Baustelleninstallation“ – auf die rein mengenabhängigen Leistungspositionen (NPK 261.101; R269.001; 313.116; 421.101; 551.112; 551.113; 551.115 und 551.119) verwiesen werden, worunter – im Gegenzug zu dem einfach nicht plausibel erklärbaren Mehrkostenfaktor bei der Baustelleninstallation um das Fünffache – plötzlich unvergleichlich tiefe Einheitspreise (z.B. Bindemittel Weissfeinkalk liefern franko: „Richtwert“ 20 t à Fr. 0.10; Misapor/Leichtschüttmateriel liefern + einbringen: 50 m3 à Fr. 0.10; Filterkies ab Arieschbach: 50 m3 à Fr. 2.70; Kiessand II: 50 m3 à Fr. 0.10; Beton B35/25 [mit Netzarmierung]: 100 m2 à Fr. 0.10; Beton [25 kg/m3 Stahlfasern]: 100 m2 à Fr. 0.10; Beton [45 kg/m3 Stahlfasern]: 100 m2 à Fr. 34.10; Mehrbeton: 15 m3 à Fr. 0.10) offeriert wurden. Wie die von der Vergabeinstanz unter diesen absonderlichen Verhältnissen zu Recht veranlasste Preisanalyse ergab, offerierte einzig die Beschwerdeführerin einen Sonderrabatt von meist 99% auf den Einheitspositionen, was in Relation zu den übrigen Anbieterinnen unter denselben Positionen einen absolut unrealistisch tiefen Einheitspreis (z.B. berücksichtigte Anbieterin: Bindemittel 20 t à Fr. 201.--; Misapor 50 m3 à Fr. 185.--; Filterkies 50 m3 à Fr. 94.--; Kiessand II 50 m3 à Fr. 81.--; Beton B35/25 [mit Netzarmierung]: 100 m2 à Fr. 70.--; Beton [25 kg/m3 Stahlfasern]: 100 m2 à Fr. 67.--; Beton [45 kg/m3 Stahlfasern]: 100 m2 à Fr. 77.--; Mehrbeton: 15 m3 à Fr. 350.--) ergab, woraus ersichtlich ist, dass die Beschwerdeführerin ihren Angeboten ganz offensichtlich nicht die von der Vorinstanz gewünschten Auskünfte und Informationen liefern wollte oder konnte. Die Menge oder Anzahl der jeweils tatsächlich verwendeten Bau- und Rohstoffe hätte sich bei der Preiskalkulation der Beschwerdeführerin und ihrer verkappten Pauschalofferte kaum je vorteilhaft auf die Bauherrschaft ausgewirkt; umgekehrt wären ihr bei der Baustelleninstallation jedoch mit Sicherheit weit überzogene und teils artfremde Mehrkosten entstanden. Bei diesem Hintergrund konnten die Offerten der Beschwerdeführerin zum voraus nicht mit den drei übrigen Offerten aussagekräftig und rechtsgleich verglichen werden, was im Resultat ihren Ausschluss von der freien Konkurrenz gestützt auf Art. 22 lit. c (in Verbindung mit Art. 24 lit. c) SubG zur Konsequenz haben musste.
d) Die weiter aufgeworfene Frage einer unzulässigen Angebotsänderung infolge der in der nachgereichten Preisanalyse (S. 5) enthaltenen Gültigkeitsklausel für die Gewährung des Sonderrabatts kann hier offen bleiben, da zumindest fraglich erscheint, ob man bei einem zusätzlichen Materialbedarf wirklich schon von einer Bestellungsänderung sprechen kann, wovon beide Beschwerdegegnerinnen auszugehen scheinen. Ebenso erübrigen sich Erörterungen zu den ergänzend geltend gemachten Mängeln (kein Terminprogramm; keine eigene Lehrlingsausbildung; folglich Reduktion der Gesamtpunktzahl bei Beschwerdeführerin unter 96 Pt.).
2. a) Der angefochtene Vergabeentscheid erweist sich damit als rechtmässig und vertretbar, was zur kompletten Abweisung der Beschwerde führt.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 75 VGG vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Sie hat die Beschwerdegegnerinnen, die sich jeweils unabhängig voneinander durch einen freiberuflich tätigen Rechtsanwalt vertreten liessen, überdies aussergerichtlich angemessen zu entschädigen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'500.--
Fr.
180.--
zusammen
Fr.
2'680.--
gehen zulasten der … AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Aussergerichtlich hat die Beschwerdeführerin die Gemeinde … und die … AG je mit Fr. 1'000.-- (inklusive MwSt.) zu entschädigen.