U 04 96
2. Kammer
URTEIL
vom 11. Januar 2005
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Betriebsbeiträge 1999/2000
1. a) Mit Verfügung vom 7. März 2003 betreffend Betriebsbeiträge 1999 legte das Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement (JPSD) den gemäss den Budgetvorgaben leistungsabhängigen maximal anrechenbaren Aufwand für das Kantonsspital auf Fr. 85‘607‘508.-- fest und anerkannte als massgebendes Betriebsdefizit einen Betrag von Fr. 20‘874‘759.42. Gestützt auf Art. 18 Abs. 1 lit. b des kantonalen Krankenpflegegesetzes (KPG) wurde der Betriebsbeitrag des Kantons für das Jahr 1999 auf Fr. 18‘426‘345.-- (90% des massgebenden Betriebsdefizites abzüglich Defizitanteil Fürstentum Lichtenstein von Fr. 360‘938.60) festgelegt. Gegenüber der Selbstdeklaration des Spitals wurde dabei unter anderem ein Betrag von Fr. 452‘099.90 für die Umbauten der Personalhäuser Lichtenstein und NoId als nicht beitragsberechtigt anerkannt. Dies deshalb, weil der Baubeitrag für die Umbauten der beiden Personalhäuser nicht vorgängig der Regierung zur Genehmigung unterbreitet worden sei und eine nachträgliche Subventionierung nach Art. 29 Abs. 1 des kantonalen Finanzhaushaltsgesetzes (FHG) ausser Betracht falle. Eine Abrechnung über die Betriebsrechnung sei ebenfalls nicht möglich, weil gemäss Art. 18 der Ausführungsbestimmungen zum Krankenpflegegesetz (ABzKPG) bauliche Veränderungen sowie Ergänzungs- und Ersatzanschaffungen nicht der Betriebsrechnung belastet werden dürften, wenn die Kosten je betriebsvollständige Einheit den Betrag von Fr. 20‘000.-- überstiegen.
Gegen diese Verfügung liessen die Stiftung Rätisches Kantons- und Regionalspital Chur und der Gemeindeverband „Spitalregion Churer Rheintal“ am 2. April 2003 Beschwerde bei der Regierung des Kantons Graubünden erheben. Dabei stellten sie das Begehren, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und das massgebende Betriebsdefizit 1999 auf Fr. 21‘326‘859.32 und der massgebende Betriebsbeitrag 1999 des Kantons auf Fr. 19’194’173.39 festzulegen. Eventualiter seien die Kosten für die Sanierung der beiden Personalhäuser als nachträgliche Baubeiträge aufzunehmen und auszurichten, nämlich Fr. 93‘407.95 für das Haus Lichtenstein und Fr. 358‘691.95 für das Haus Nold. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, Art. 18 ABzKPG in der heute und früher geltenden Fassung widerspreche übergeordnetem kantonalem Recht. In Art. 11 Abs. 1 KPG und Art. 5 lit. a der Vollziehungsverordnung zum Krankenpflegegesetz (VVOzKPG) werde nämlich klar definiert, dass Baubeiträge für „umfassende“ Umbauten und Renovationen ausgerichtet würden. Weiter wurde eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes geltend gemacht, weil seitens des Kantons für die Sanierung des Hauses Lichtenstein in den Jahren 1994 bis 1998 mehrmals Aufwendungen in der Grössenordnung von jährlich bis Fr. 100‘000.-- über Betriebsbeiträge subventioniert worden seien. Überdies seien die entsprechenden Aufwendungen jeweils ordnungsgemäss budgetiert und dem Departement zur Genehmigung eingereicht worden. Dieses habe die entsprechenden Positionen - wie bereits in den Jahren zuvor - nie beanstandet. Die Frage der Finanzierung der beiden Personalhäuser Lichtenstein und Nold zu Lasten der Betriebsrechnung sei erstmals in einem Bericht der Kantonalen Finanzkontrolle vom 17. Januar 2002 aufgeworfen worden. Bestritten wurde schliesslich auch die analoge Anwendbarkeit des erst auf den 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Art. 29 FHG.
b) In einer weiteren Verfügung vom 4. April 2003 betreffend Betriebsbeiträge 2000 legte das JPSD den maximal anrechenbaren Aufwand für das Kantonsspital auf Fr. 89‘374‘323.-- fest und anerkannte als massgebendes Betriebsdefizit einen Betrag von Fr. 20‘255‘762.88. Nach Abzug des Defizitanteils des Fürstentum Lichtensteins wurde der Betriebsbeitrag des Kantons gestützt auf Art. 18 Abs. 1 lit. b KPG für das Jahr 2000 auf Fr. 17‘822‘297.-- festgelegt. Gegenüber der Selbstdeklaration des Spitals wurde dabei - aufgrund derselben Überlegungen wie bereits in der ersten Verfügung vom 7. März 2003 - ein Betrag von Fr. 201‘058.30 für den Umbau des Personalhauses Nold als nicht beitragsberechtigt erachtet.
Auch gegen diese Verfügung liessen die Stiftung Rätisches Kantons- und Regionalspital Chur und der Gemeindeverband „Spitalregion Churer Rheintal“ am 28. April 2003 Beschwerde bei der Regierung erheben. Dabei stellten sie das Begehren, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und das massgebende Betriebsdefizit auf Fr. 20‘456‘821.18 und der massgebende Betriebsbeitrag 2000 des Kantons auf Fr. 18‘411‘139.06 festzulegen. Eventualiter seien die Kosten für die Sanierung des Personalhauses Nold im Betrage von Fr. 201‘058.30 als nachträglicher Baubeitrag aufzunehmen und auszurichten.
c) Nachdem sie die beiden Beschwerden vereinigt hatte, wies die Regierung des Kantons Graubünden diese mit Entscheid vom 10. August 2004/11. August 2004 kostenfällig ab. Nach den einschlägigen Gesetzesbestimmungen sei eine Ausrichtung von Betriebsbeiträgen nicht möglich. Allenfalls hätten Baubeiträge ausgerichtet werden können, doch sei der entsprechende Anspruch zwischenzeitlich verwirkt. Auch wenn ein Vertrauenstatbestand als erste Voraussetzung des Vertrauensschutzes bejaht werden könne, hätten die Verantwortlichen ohne weiteres erkennen können, dass eine Subventionierung nur über Bau- und nicht über Betriebsbeiträge in Betracht gekommen wäre.
2. Dagegen liessen die Stiftung Rätisches Kantons- und Regionalspital und der Gemeindeverband „Spitalregion Churer Rheintal“ am 3. September 2005 beim Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen:
„1. Es sei der angefochtene Beschwerdeentscheid der Regierung des Kantons Graubünden aufzuheben.
2. Das massgebende Betriebsdefizit 1999 sei auf Fr. 21'326'859.32 und der massgebende Betriebsbeitrag 1999 des Kantons auf Fr. 19'194'173.39 festzulegen.
3. Das massgebende Betriebsdefizit 2000 sei auf Fr. 20'456'821.18 und der massgebende Betriebsbeitrag 2000 des Kantons auf Fr. 18'411'139.06 festzulegen.
4. Evtl. seien die Kosten für die Sanierung der beiden Personalhäuser wie folgt als nachträgliche Baubeiträge aufzunehmen und auszurichten:
1999 Fr. 93'407.95 für das Haus Lichtenstein und Fr. 358'691.95 für
das Haus Nold.
2000 Fr. 201'058.30 für das Haus Nold“.
Sie machten geltend, die Schlussfolgerung der Regierung, wonach die zur Diskussion stehenden Arbeiten an den beiden Personalhäusern angesichts des Bauvolumens als umfassende Umbauten und Renovationen gehandelt habe, und dass diese als Baubeiträge hätten abgerechnet werden müssen, sei nicht zwingend. Angesichts der wenig genauen Umschreibung im Gesetz hätte sich eine Auslegung im Sinne der bisherigen Praxis (Abrechnung als Betriebsbeiträge) auch inskünftig vertreten lassen. Im konkreten Fall müsse das Vorliegen des Vertrauensschutzes als Grundlage für die Ausrichtung von Betriebsbeiträgen bejaht werden. Angesichts der mehrjährigen Praxis, werde das Vorliegen eines Vertrauenstatbestandes mit Bezug auf das Haus Lichtenstein selbst von der Regierung eingeräumt. Nachdem aber die übrigen Voraussetzungen offensichtlich, auch hinsichtlich der Erkennbarkeit, erfüllt und keine entgegenstehenden öffentlichen Interessen ersichtlich seien, gebiete es der Vertrauensschutz, dass die in den Jahren 1999/2000 aufgelaufenen Sanierungskosten für die beiden Personalhäuser subventioniert würden. Für die geltend gemachten Verwirkungsfolgen fehle es an einer genügenden gesetzlichen Grundlage.
3. Die Regierung des Kantons Graubünden beantragte unter Verweis auf ihre Ausführungen im angefochtenen Beschwerdeentscheid die Abweisung der Beschwerde.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz mit Verfügungen vom 7. März 2003 und 4. April 2003 die Beitragsleistungen an die Sanierung der beiden Personalhäuser Lichtenstein und Nold für die Jahre 1999 und 2000 zu Recht sowohl unter dem Titel Betriebs- als auch Baubeiträge abgelehnt hat.
2. a) Gemäss Art. 6 Abs. 1 des kantonalen Krankenpflegegesetzes (KPG) werden zur Sicherstellung einer abgestuften Spitalversorgung mit einem entsprechend abgestimmten Angebot an medizinischen und pflegerischen Leistungen Spitaltypen festgelegt. Für die Zuordnung zu einem Spitaltyp sind die Erreichbarkeit, das Einzugsgebiet und die mögliche Patientenzahl massgebend. Ausgehend von diesen Grundsätzen hat der Grosse Rat das Rätische Kantons- und Regionalspital Chur den Zentrumsspitälern im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung zum KPG (VVOzKPG) zugeordnet. Das Spital gehört sodann zu den beitragsberechtigten Institutionen i.S. von Art. 7 KPG.
Bei Zentrumsspitälern übernimmt der Kanton nach Art. 18 Abs. 1 lit. b KPG 90% vom Defizit der engeren Betriebsrechnung. Die Betriebsbeiträge werden dabei gesuchsweise durch das JPSD aufgrund eines Berichtes über die Kontrolle der beitragsberechtigten Institutionen festgelegt (Art. 14 ff. VVOzKPG). Im Rahmen der abgestuften Spitalversorgung leistet der Kanton nach Art. 11 Abs. 1 KPG Beiträge für Neubauten, Erweiterungsbauten, umfassende Umbauten und Renovationen, für die medizinische und betriebliche Einrichtung der Spitäler und für den Kauf von betriebsnotwendigen Grundstücken und Gebäuden. In Art. 3 ff. VVOzKPG und in Art. 1 ff. ABzKPG sind Einzelheiten betreffend Bau- und Einrichtungsbeiträge geregelt; Art. 17 ABzKPG sieht vor, dass bauliche Veränderungen von bis zu Fr. 20'000.-- grundsätzlich der Betriebsrechnung zu belasten sind. Im Lichte dieser Bestimmungen ist vorweg zu prüfen, ob die zur Diskussion stehenden, über mehrere Jahre verteilten Investitionen mittels Bau- oder mittels Betriebsbeiträgen abzurechnen sind.
b) Fest steht, dass für die Sanierung des Personalhauses Lichtenstein über mehrere Jahre verteilt insgesamt Fr. 471'357.-- (1994: 96'550.--; 1996: 65'579.--; 1997: 109'120.--; 1998: Fr. 105'901.--; 1999: Fr. 93'407.--) und für das Personalhaus Nold Fr. 559'750.-- (1999: Fr. 358'691.--; 2000: Fr. 201'058.--) aufgewendet worden sind. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass Bauvolumina mit Kostenfolgen in dieser Grössenordnung als umfassende Umbauten und Renovationen im Sinne von Art. 11 ff. KPG und Art. 3 ff. VVOzKPG zu qualifizieren seien und daher nicht mehr über die engere Betriebsrechnung, sondern unter dem Titel Baubeiträge hätten abgerechnet werden müssen. Dieser Schluss steht im konkreten Fall in Einklang mit der umschriebenen gesetzlichen Ordnung. Umbauten und Renovationen dürfen nur mittels Betriebsbeiträgen abgerechnet werden, wenn sie als nicht „umfassend“ im Sinne von Art. 11 KPG zu qualifizieren sind. Was als „umfassend“ im Sinne der erwähnten Bestimmung zu verstehen ist, ist mangels einer klaren Regelung im Gesetz durch Auslegung zu ermitteln. Unstrittig ist, dass die in den ABzKPG festgelegte Limite (bis Fr. 20'000.-- bzw. Fr. 3'000.-- im „einfachen“ Verfahren über die Betriebsrechnung, höhere Beiträge als Baubeiträge) - angesichts der auf Gesetzesstufe mit dem Begriff „umfassend“ gewählten weiten Umschreibung - bei Spitälern wie dem vorliegenden viel zu kurz greift. Um eine sachgerechte Abgrenzung vornehmen zu können, hat die Vorinstanz denn auch die unklare Regelung dahingehend präzisiert, dass sie zwischen werterhaltenden Massnahmen, welche der Betriebsrechnung belastet werden dürfen, und wertvermehrenden Massnahmen, welche als Baubeiträge abzurechnen sind, unterscheidet und diese entsprechend subventioniert. Grössere und zusammenhängende bauliche Massnahmen, denen wie vorliegend sowohl werterhaltender als auch wertvermehrender Charakter zukommt, werden als umfassende Umbauten und Renovationen i.S. von Art. 11 KPG und Art. 3 ff. VVOzKPG qualifiziert und über Baubeiträge finanziert. Die umschriebene Auslegung ist nachvollziehbar und ermöglicht eine durchaus sachgerechte Abgrenzung. Mit Blick auf die zur Diskussion stehenden Sanierungsmassnahmen war es daher richtig, diese als über Baubeiträge abzurechnende Investitionen zu qualifizieren. Auch die Beschwerdeführer anerkennen dies letztlich mit ihrer Argumentation, wonach sich angesichts der wenig genauen Umschreibung im Gesetz eine Auslegung der bisherigen Praxis auch in Zukunft hätte vertreten lassen. Mit der Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass die zur Diskussion stehenden Beiträge an die Sanierung der beiden Personalhäuser nicht über die engere Betriebsrechnung, sondern über Baubeiträge hätten abgerechnet werden müssen.
3. a) Eine andere Frage ist, ob sich die Beschwerdeführerinnen aus Gründen des Vertrauensschutzes darauf berufen können, dass die in den Jahren 1999 und 2000 aufgelaufenen Sanierungskosten der beiden Personalhäuser vom Kanton analog der in den Vorjahren geübten und mehrfach bestätigten Praxis über die engere Betriebsrechnung zu subventionieren sind.
b) Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in unrichtige Zusicherungen, Auskünfte, Mitteilungen oder Empfehlungen einer Behörde, wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat, die Behörde für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder sie der Bürger aus zureichenden Gründen für zuständig halten konnte, der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte, er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, und die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderungen erfahren hat (BGE 121 II 473 Erw. 2c, 121 V 65 Erw. 2a, je mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 668 ff.).
c) Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid das Vorliegen einer Vertrauensgrundlage (als erste Voraussetzung für die erfolgreiche Berufung auf den Vertrauensschutz) anerkannt, weil bis und mit 1998 die Aufwendungen für das Haus Lichtenstein (insgesamt im erwähnten Zeitraum: Fr. 377'950.--) mit Zustimmung der kantonalen Behörden jeweils der Betriebsrechnung belastet worden seien. Das beschwerdebeklagte Departement habe damit über mehrere Jahre hinweg einen rechtlich zumindest fragwürdigen Zustand durch die Genehmigung der entsprechenden Betriebsrechnungen geduldet. Mit dem geschilderten mehrjährigen, vorbehaltlosen Dulden (1994 - 1998) und dem ordnungsgemässen Budgetieren der Aufwendungen durch das Spital für die Jahre 1999 und 2000, ohne dass seitens des Departementes je irgendwelche Vorbehalte gemacht worden wären, ist daher davon auszugehen, dass die Vertrauensgrundlage sowohl für die im Jahre 1999 getätigten Sanierungskosten am Haus Lichtenstein (Fr. 93'407.--) und am Haus Nold (Fr. 358'691.--) als auch für die am Haus Nold im Jahr 2000 gemachten Aufwendungen (Fr. 201'058.-) bejaht werden muss.
d) Auch die zweite Voraussetzung, gemäss welcher nur derjenige, welche von einer Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte und ihre allfällige Fehlerhaftigkeit nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen, sich auf den Vertrauensschutz berufen darf, muss - entgegen den Darlegungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid - bejaht werden. Ohne Belang ist, dass die oben umschriebenen Rechtsgrundlagen im Jahre 1994 (Beginn der Sanierungsarbeiten am Haus Lichtenstein) bereits bekannt waren. Entscheidend ist vielmehr, ob die verantwortlichen Organe die Rechtswidrigkeit der von den kantonalen Behörden geübten Praxis bei der Beitragsausrichtung kannten oder – bei gehöriger Sorgfalt - hätten erkennen müssen. Dies ist jedoch nicht der Fall. Wie bereits dargelegt, sind die für die Abgrenzung massgebenden Bestimmungen in Gesetz und Ausführungsrecht (Art. 11 KPG, Art. 3 ff. VVOzKPG; ABzKPG) insbesondere mit Blick auf die vorliegend interessierende Abgrenzung zwischen Sanierungskosten, welche über Baubeiträge abzurechnen sind und jenen, welche über die Betriebsrechnung laufen müssen, stark auslegungsbedürftig. Dies zeigt sich bereits am Umstand, dass selbst die mit der Beitragsausrichtung betrauten Spezialisten beim Departement während mehreren Jahren eine andere Praxis verfolgten und erst in Kenntnis des Kontrollberichtes der kantonalen Finanzkontrolle (datiert vom 17. Januar 2002) sich eines Besseren besannen und ihre mehrjährige Praxis änderten (zur Zulässigkeit von Praxisänderungen, vgl. Häfelin/Müller, a.a.O. N. 639: vorgängige Ankündigung durch Behörde erforderlich). Wenn aber selbst die mit der Beitragsausrichtung betrauten Spezialisten beim Kanton nicht in der Lage waren, die massgebenden Bestimmungen des KPG und der dazugehörenden Verordnung richtig zu interpretieren, darf solches auch nicht von den Organen des Spitals erwartet werden. Dies umso weniger, als sämtliche Kontroll- und Genehmigungsinstanzen während Jahren die geübte Auslegung bestätigten, diesbezüglich bis ins Jahr 2002 auch nie einen Vorbehalt machten und die vorgenommene Praxisänderung zudem auch nicht ankündigten. Seitens der verantwortlichen Organe des Spitals bestand daher auch kein Anlass, die massgebenden Gesetzesbestimmungen bzw. deren Auslegung durch den Kanton zu hinterfragen.
e) Auch die dritte Voraussetzung der Vertrauensbetätigung ist erfüllt, nachdem die verantwortlichen Organe die für die Sanierung der beiden Personalhäuser erforderlichen finanziellen Aufwendungen im einfacheren Verfahren betreffend Betriebsbeiträge abgerechnet und die entsprechenden Ausgaben auch getätigt haben. Fest steht sodann, dass den Beschwerdeführern ein nicht wieder gut zu machender Nachteil entstünde, wenn sie die Sanierung trotz Bejahung der Beitragsberechtigung selbst finanzieren müssten. Ihre Berufung auf den Vertrauensschutz erweist sich daher auch aus dieser Sicht als berechtigt.
f) Fest steht, dass die Rechtsgrundlagen im fraglichen Zeitraum mit Blick auf die im vorliegenden Verfahren zu beurteilende Abgrenzungsfrage nicht geändert haben, mithin einem Vertrauensschutz nicht entgegen gehalten werden können.
g) Auch wenn die Voraussetzungen für den Schutz des Vertrauens erfüllt sind, bleibt abzuwägen, ob ausnahmsweise das öffentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung nicht dennoch dem Vertrauensschutz vorzugehen hat (Häfelin/Müller, a.a.O. N. 696). Im konkreten Fall kann die Vorinstanz daraus aber nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die getätigten Ausgaben waren nötig und stehen letztlich gar in einem grossen öffentlichen Interesse. Entsprechend hat denn auch die kantonale Finanzkontrolle empfohlen, die Sanierungskosten (über Baubeiträge) zu finanzieren. Das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung hat aufgrund des Dargelegten jedenfalls hinter den Vertrauensschutz zurückzutreten.
h) Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass die in den Jahren 1999 und 2000 aufgelaufenen Sanierungskosten für die beiden Personalhäuser Lichtenstein und Nold aus Gründen des Vertrauensschutzes im Sinne der zwischen 1994 und 1998 ausgeübten Praxis zu subventionieren sind. Die Beschwerde ist daher im Sinne der Hauptanträge der Beschwerdeführer gutzuheissen.
4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdegegnerin, welche überdies die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer angemessen aussergerichtlich zu entschädigen hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, und es wird festgestellt, dass
a) das massgebende Betriebsdefizit 1999 Fr. 21'326'859.32 beträgt und sich der massgebende Betriebsbeitrag des Kantons auf Fr. 19'194'173.39 beläuft.
b) das massgebende Betriebsdefizit 2000 Fr. 20'456'821.18 beträgt und sich der massgebende Betriebsbeitrag 2000 des Kantons auf Fr. 18'411'139.06 beläuft.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
4'000.--
Fr.
221.--
zusammen
Fr.
4'221.--
gehen zulasten des Kantons Graubünden und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Der Kanton Graubünden hat die Stiftung Rätisches Kantons- und Regionalspital und den Gemeindeverband „Spitalregion Churer Rheintal“ aussergerichtlich mit insgesamt Fr. 2'500.-- zu entschädigen.