U 04 123
1. Kammer
URTEIL
vom 18. Februar 2005
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gemeindeabstimmung
1. Anlässlich der Gemeindeversammlung vom 2. November 2004 legte der Gemeindevorstand … den Stimmberechtigten die in den Jahren 2001 bis 2004 erarbeitete Ortsplanungsrevision zur Abstimmung vor. Grundlage für die Behandlung dieses Traktandums bildeten die Vorlage für das revidierte Baugesetz (Bearbeitungsstand 20. August 2004) und - soweit hier von Interesse - der Entwurf für den neuen Zonenplan und Generellen Gestaltungsplan 1:2000 (Stand 1. November 2004). Ein Vergleich des bisher geltenden Zonenplans und Generellen Gestaltungsplans 1:2000 mit dem der Gemeindeversammlung vorgelegten revidierten Plan zeigt, dass gemäss Antrag des Gemeindevorstandes im Gebiet … die bis anhin der Kernzone vorgelagerten, in der Dorfzone gelegenen Flächen neu der Kernzone zugewiesen und der für das Ortsbild bedeutsame Teil der Parzelle Nr. 293 mit einer Freihaltezone überlagert werden sollte. Ziel dieser Massnahmen war die Freihaltung der höchst schützenswerten und intakten südöstlichen Dorfansicht. Demgegenüber wurde das am nordöstlichen Dorfrand gelegene Gebiet …, soweit es nicht bereits in der Dorfzone sondern in der Wohnzone 1 lag, einheitlich der Dorfzone zugeteilt, gleichzeitig jedoch neu mit einer Quartierplanpflicht mit besonderer Zielsetzung gemäss Art. 11 Abs. 3 des neuen Baugesetzes belegt. Teil dieser einheitlichen Dorfzone mit Quartierplanpflicht sollte dabei auch der nördliche, nicht mehr für öffentliche Zwecke benötigte Teil der Parzelle Nr. 284, welche im Eigentum der Gemeinde steht, werden. Im Zuge der Diskussion stellte ein Stimmbürger verschiedene Anträge, die er teilweise wieder zurückzog. Im hier interessierenden Zusammenhang beantragte er die Belassung der bisherigen Zonierung in den Gebieten … und ... Der Vorstand beantragte seinerseits als Gegenvorschlag, die strittige Dorfzone … zur Überarbeitung an den Vorstand zurückzuweisen. Nach der Intervention eines anderen Stimmbürgers, dass über derart gravierende Vorschläge nicht abgestimmt werden könne, präzisierte der Antragsteller seinen Antrag dahin, dass die Parzellen Nrn. 362, 370, 266, 267, 278, 277, 289, 288, 290, 485, 293, 296, 291, 292, 283, 285, 250 und 266 gemäss bisher rechtsgültigem Zonenplan zu belassen seien. Schliesslich liess der Gemeindepräsident über den Rückweisungsantrag des Vorstandes und den abgeänderten Antrag abstimmen. Der Antrag des Vorstandes erhielt 32, der andere Antrag 45 Stimmen. In der Schlussabstimmung passierte der Zonenplan mit den beschlossenen Änderungen mit 88 Stimmen. Nach längerer Diskussion wurde schliesslich auch der Generelle Gestaltungsplan mit einer für eine Parzelle in … beantragten Änderung bezüglich Schutzumfang der auf dieser Parzelle gelegenen Schopfmauern genehmigt. Der Generelle Erschliessungsplan dagegen passierte die Abstimmung ohne Änderungen. Schliesslich wurde auch noch das Baugesetz beraten. Dieses wurde schliesslich mit verschiedenen kleineren Änderungen in den Artikeln 39, 48 Abs. 5, 58 und 121 ohne Gegenstimmen genehmigt.
2. Am 22. November 2004 erhob … Rekurs an das Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
1. Die Gemeindeversammlungsbeschlüsse vom 2. November 2004 seien in Bezug auf die Festlegung der Dorfzone am östlichen Dorfrand, betreffend Grundstücke 292, 284, 116, 293 und 512 aufzuheben.
1. Insbesondere seien folgende Beschlüsse aufzuheben:
1. Beschluss …/… und damit die Schlussabstimmung Zonenplan;
1. Baugesetz: Zuordnung des Grundstückes 292 in Wohnzone 2A und damit Gesamtabstimmung Baugesetz.
Der Rekurrent bringt vor, es verstosse gegen den Grundsatz der unverfälschten Willensbildung und Willenskundgabe, zwei Sachfragen derart miteinander zu verknüpfen, wie dies mit der Zonenzuweisung zweier unterschiedlicher Gebiete geschehen sei. Die Versammlung sei überdies durch den Antragsteller und seine Helfer manipuliert worden. Diese hätten in den Ausstand treten sollen, weil sie unmittelbare persönliche Interessen verfolgt hätten.
3. Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung des Rekurses. Eventualiter sei bei Gutheissung des Rekurses lediglich der Beschluss über die Zoneneinteilung der Gebiete … und … unter Einschluss der Parzellen Nr. 116 und 284 sowie der Parzelle Nr. 250 in … aufzuheben und die Planungsvorlage, soweit sie diese Gebiete bzw. Parzellen betrifft, zur Überarbeitung an die Gemeinde zurück zu weisen. Zwar gebe es keine planerischen Gründe, die beiden Gebiete gleich zu behandeln. Aus der Sicht des damaligen Antragstellers sei es jedoch darum gegangen, dass in beiden Gebieten aus Gerechtigkeitsgründen solle weiter gebaut werden können. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichtes seien die Ausstandsregeln nicht verletzt.
4. Das beigeladene Departement des Innern und der Volkswirtschaft (DIV) beantragte, den Rekurs teilweise gutzuheissen und den Gemeindevorstand anzuweisen, den Stimmberechtigten eine differenzierte Abstimmung über die beiden Gebiete zu ermöglichen. Die beiden Gebiete seien völlig unterschiedlich.
5. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne wesentliche neue Argumente vorzubringen. Der Rekurrent stellte dabei klar, dass es ihm nicht um die Ortsplanung als Ganzes gehe, sondern nur um die Beschlüsse hinsichtlich der beiden Gebiete.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Das vom Verfassungsrecht des Bundes wie auch von Art. 10 der Kantonsverfassung gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 113 Ia 45). Gerügt werden kann neben Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung einer Abstimmung auch deren Durchführung. Stellt das Verwaltungsgericht Verfahrensmängel fest, so hebt es die Abstimmung jedoch nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und eine Beeinflussung des Ergebnisses als möglich erscheint. Beurteilungskriterien sind dabei vor allem die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung. Von der Aufhebung der Abstimmung kann indes bei Vorliegen eines erheblichen Mangels nur abgesehen werden, wenn die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering erscheint, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt (vgl. BGE 113 Ia 59, 302; 117 Ia 456).
2. a) Der Rekurrent ist der Ansicht, die angefochtene Abstimmung sei wegen Verletzung der Ausstandsregeln aufzuheben, weil der Wortführer und andere direkt beteiligte Personen aus dem Gebiet … die Versammlung manipuliert hätten.
b) Gemäss Art. 14 der Gemeindeverfassung hat ein Mitglied einer Gemeindebehörde oder der Gemeindeversammlung bei Verhandlungen und Abstimmungen über eine Angelegenheit in Ausstand zu treten, wenn es selbst oder einer seiner Verwandten bis zu dem in Art. 13 bezeichneten Grade daran ein unmittelbares persönliches Interesse hat. Eine inhaltlich identische Regelung enthält zudem Art. 23 Abs. 1 des kantonalen Gemeindegesetzes (GG). Es fragt sich, ob es dem Sinn und Zweck dieser Ausstandsregelungen entspreche, sie auf alle Abstimmungsgegenstände, über welche die Gemeindeversammlung zu entscheiden hat, anzuwenden. Dies ist zu verneinen, wie im Folgenden zu zeigen ist.
Bei der Beschlussfassung über den Erlass oder die Abänderung kommunaler Bauordnungen oder Zonenpläne handelt es sich um Akte der Gesetzgebung. Der Kanton Graubünden hat seinen Gemeinden eine umfassende Autonomie zugestanden. Nach Art. 2 Abs. 1 GG steht ihnen innerhalb der Schranken der Gesetzgebung des Bundes und des Kantons das Recht auf selbständige Ordnung ihrer Angelegenheiten zu. Nach Abs. 2 geben sie sich ihre Verfassung und erlassen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Gesetze, Verordnungen und Reglemente. Zu ihren Aufgaben gehört nebst vielem anderen gemäss Art. 4 lit. c GG die Ortsplanung. Die Gesetzgebung in Gemeindeangelegenheiten obliegt in Gemeinden ohne Gemeinderat gemäss Art. 9 lit.b GG unentziehbar der Gemeindeversammlung oder der Urnenabstimmung. Aus diesen Bestimmungen erhellt, dass der kantonale Gesetzgeber einem demokratischen kommunalen Gesetzgebungsverfahren grosse Bedeutung beimisst. Der Entscheid über kommunale Erlasse, bei denen öfters eine gewisse Anzahl Stimmbürger ein mehr oder weniger starkes persönliches Interesse am Verhandlungsgegenstand aufweist, ist vom kantonalen Gesetzgeber demnach bewusst in den Zuständigkeitsbereich der Gemeindeversammlung bzw. der Urnenabstimmung gelegt worden. Dass die betroffenen Eigentümer ihr Stimmrecht hier uneingeschränkt ausüben können, entspricht dem Sinn dieser demokratischen Einrichtung. Das muss besonders im Bereich der Ortsplanung Geltung haben. Sonst müssten beim Erlass von Bauvorschriften oder Plänen der Grundordnung, welche vielen Eigentümern Vor- und Nachteile bringen, diese konsequenterweise alle in den Ausstand treten. In kleineren Gemeinden, in denen das Eigentum in der Regel breit gestreut ist, würde jedoch mit einer derart weitgehenden Ausstandsbestimmung die Funktionsfähigkeit der Versammlungsdemokratie in Frage gestellt, weil so grosse Teile der Stimmbürgerschaft von der Mitwirkung ausgeschlossen wären. Es widerspräche daher dem Sinn der demokratischen kommunalen Grundordnung, auf das Gesetzgebungsverfahren die Ausstandsvorschriften von Art. 14 GV bzw. Art. 23 GG anzuwenden. Erweisen sich diese Vorschriften als nicht anwendbar, kann auch kein Verstoss gegen sie vorliegen (PVG 1999 Nr. 7). Der Rekurrent ist nun freilich der Ansicht, dass diese Praxis, welche er dem Grundsatz nach als richtig erachtet, präzisiert werden müsse. Bei Abstimmungen, bei denen durch Mobilisierung und Manipulation Eigeninteressen in den Vordergrund gestellt und nicht durch eine neutral handelnde Mehrheit neutralisiert würden, müssten die Ausstandsregeln auch im Gesetzgebungsverfahren greifen. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Es gehört zum Wesen eines demokratischen Abstimmungskampfes, dass Personen zur Teilnahme daran motiviert werden und dass Interessengruppen versuchen, mit nicht immer lauteren Argumenten eine Mehrheit für ihre Anliegen zu gewinnen. Wenn alle in diesem Sinne am Ausgang einer Abstimmung Interessierten in den Ausstand zu treten hätten, wäre eine demokratische Auseinandersetzung im Gesetzgebungsprozess kaum mehr möglich. Es ist daher in Kauf zu nehmen, dass sich die Ausstandsvorschriften für die Anwendung im Gesetzgebungsverfahren nicht eignen. Abgesehen davon würde es zu unüberwindlichen praktischen Schwierigkeiten führen, wenn an einer Gemeindeversammlung mit zahlreichen Teilnehmern zuerst immer geklärt werden müsste, wer alles in den Ausstand zu treten hat.
3. a) Sollen die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger gestützt auf das verfassungsmässig garantierte Stimmrecht kein Abstimmungsergebnis anerkennen müssen, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, bedingt dies, dass sich der Abstimmungsgegenstand nur auf einen einzelnen Regelungsbereich oder auf eng miteinander verbundene Materien bezieht, zwischen denen objektiv ein sachlicher Zusammenhang besteht ( BGE 123 I 63 E. 4b mit Hinweisen). Die unverfälschte Willenskundgabe durch die Stimmberechtigten verlangt nach Jörg Paul Müller (Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 363) - unter Hinweis auch auf eine Definition bei Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Basel/Frankfurt a.M., Bd. I,1991, Rz. 392) -, dass nicht zwei oder mehr verschiedene Sachfragen (Materien) derart miteinander verbunden werden, dass die Bürgerinnen und Bürger in eine Zwangslage versetzt werden, indem sie nicht frei zwischen den einzelnen wählen können (vgl. Pra 2000 S. 547). Rein abstimmungspsychologisch motivierte Verknüpfungen von Sachfragen verstossen gegen den Grundsatz der Einheit der Materie (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 18.8.1994, 1P. 143/1994, in ZBI 1995, 5. 470 E. 4a/cc; Pra 2000 S. 548).
b) Der Rekurrent macht in dieser Hinsicht geltend, dass mit dem strittigen Antrag verschiedene Themenbereiche der Ortsplanung (… und …) in unzulässiger Weise in einer Abstimmung verknüpft worden seien, weshalb eine unverfälschte Willenskundgebung nicht mehr möglich gewesen sei. Mit dem Rekurrenten ist davon auszugehen, dass die Gebiete … und … sowohl bezüglich Lage und Ausdehnung als auch mit Bezug auf die historischen Bauentwicklung und Bedeutung für das Ortbild verschieden sind und daher planerisch unabhängig voneinander zu behandeln sind. Gleiches gilt für die ohne besondere Erwähnung in der Versammlung mit in die Parzellenliste gelangte Parzelle Nr. 250 in … Dies wird auch von der Gemeinde so gesehen. Sie sieht jedoch einen hinreichenden Zusammenhang zwischen den beiden Sachfragen darin, dass der Antragsteller das Schicksal der beiden Gebiete aus Gleichbehandlungsgründen verknüpfen wollte in dem Sinn, dass entweder in beiden Gebieten gebaut werden könne oder eben nicht. Darin kann indessen kein sachlich vertretbarer Grund für die Verbindung der Abstimmung über die Zonenzugehörigkeit der beiden Quartiere erblickt werden, sondern allenfalls ein abstimmungstaktischer Schachzug des Antragstellers. Es war daher im Gegenteil sachlich völlig falsch, diese Verknüpfung vorzunehmen, da die beiden Gebiete - wie schon im Sachverhalt ausgeführt und von der Gemeinde anerkannt - sich insbesondere in ihrer Bedeutung für die Siedlung stark voneinander unterscheiden. Ihr planerisches Schicksal durfte daher nicht miteinander verbunden werden. Darin liegt vielmehr ein schwerwiegender Fehler im Abstimmungsverfahren. Angesichts der Schwere des Mangels kann von einer Aufhebung der Abstimmung nicht abgesehen werden, zumal nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Abstimmung bei korrekter Durchführung anders ausgefallen wäre. Entgegen der Ansicht der Parteien sind nicht nur die Beschlüsse über den umstrittenen Antrag aufzuheben, sondern die Abstimmung über die Ortsplanung ist als ganze zu kassieren, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich die Stimmberechtigten je nach Ausgang der Teilabstimmungen bei der Schlussabstimmung anders entscheiden. Dazu ist das Verwaltungsgericht ungeachtet des Umstandes, dass der Rekurrent in der Replik sein Rechtsbegehren auf die Aufhebung der umstrittenen Teilbeschlüsse beschränkt hat, befugt, da es gemäss Art. 69 Abs. 1 VGG nicht an die Anträge der Parteien gebunden ist.
4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Gemeinde, welche den anwaltlich vertretenen Rekurrenten überdies angemessen aussergerichtlich zu entschädigen hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und Gemeindeabstimmung vom 2. November 2004 über die Ortsplanungsrevision aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'500.--
Fr.
180.--
zusammen
Fr.
1'680.--
gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Gemeinde … entschädigt … aussergerichtlich mit Fr. 500.--.