VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
S 19 92
3. Kammer als Versicherungsgericht
VorsitzPedretti
RichterInvon Salis, Audétat
Aktuarin ad hocChristen
URTEIL
vom 14. Juli 2020
in der versicherungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Eva Druey Just,
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde O.1._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Frank Schuler,
Beschwerdegegnerin
betreffend Versicherungsleistungen nach KVG; Restfinanzierung von Pflegekosten
1. Die A._____ ist Trägerin des Pflegeheims B._____ in O.1._____/GR. Dorthin zog C._____ am 16. Juli 2013. Vor dem Heimeintritt hatte er seinen Wohnsitz in O.2._____/SG. Ab Dezember 2014 war er pflegebedürftig. D._____ zog am 26. Januar 2015 von O.3._____ ins Pflegeheim B._____. Ab Herbst 2015 war sie pflegebedürftig, am 31. Dezember 2017 starb sie.
2. Die Pflegekosten für C._____ und D._____ wurden zu einem Teil von deren Krankenversicherung übernommen, zu einem Teil wurden sie durch eine Kostenbeteiligung der beiden Heimbewohner gedeckt. Von den verbleibenden Kosten übernahm der Kanton Graubünden 25 %. Die übrigen 75 % der Restkosten blieben ungedeckt. Die Gemeinde O.1._____ verweigerte die Übernahme dieser Kosten.
3. Am 4. März 2016 reichten C._____ und D._____ zwei separate, inhaltlich im Wesentlichen übereinstimmende Beschwerden an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ein (Verfahren S 16 33 und S 16 34). Sie beantragten, die Gemeinde O.1._____ sei zu verpflichten, eine Verfügung betreffend Zuständigkeit zur Restfinanzierung gemäss Art. 25a Abs. 5 KVG zu erlassen. Mit Schreiben vom 11. April 2016 teilte die Gemeinde O.1._____ mit, sie anerkenne den Anspruch auf Erlass einer Verfügung. Die beiden Verfahren wurden daraufhin mit Verfügungen vom 19. und 20. Mai 2016 als gegenstandslos abgeschrieben.
4. Trotz entsprechender Nachfragen durch die A._____ erliess die Gemeinde O.1._____ in der Folge die zugesicherte Verfügung nicht. Am 10. April 2019 stellte die A._____ deshalb ein formelles Gesuch mit dem Antrag, die Gemeinde O.1._____ habe ihre Zuständigkeit für die Pflegekosten-Restfinanzierung von C._____ und D._____ anzuerkennen und mittels anfechtbarer Verfügung festzustellen. Bis zum 25. März 2018 (recte: 2019) schulde die Gemeinde O.1._____ ihr den Betrag von Fr. 66'625.10. Mit Schreiben vom 6. Juni 2019 erinnerte die A._____ die Gemeinde O.1._____ an das pendente Gesuch.
5. Mit Verfügung vom 9. Juli 2019 verneinte die Gemeinde O.1._____ ihre Zuständigkeit für die Pflegekosten-Restfinanzierung für C._____ und D._____ Sie begründete dies im Wesentlichen damit, dass gestützt auf Art. 21c Abs. 4 des Krankenpflegegesetzes des Kantons Graubünden sowie auf Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Pflegefinanzierung des Kantons St. Gallen beziehungsweise § 9 Abs. 5 des Pflegegesetzes des Kantons Zürich die Gemeinden O.2._____ und O.3._____ für die Pflegekosten-Restfinanzierung zuständig seien. Die Gemeinde O.1._____ anerkannte, dass C._____ und D._____ ihren zivilrechtlichen Wohnsitz mit dem Heimeintritt nach O.1._____ verlegt hatten und hielt fest, bei C._____ gehe es für die Zeit von Dezember 2014 bis Februar 2019 um Kosten von Fr. 43'992.80, bei D._____ für die Zeit vom Herbst 2015 bis Dezember 2017 um Fr. 15'291.80. Offen seien somit Kosten von Fr. 59‘284.60 und nicht von Fr. 66‘625.10.
6. Gegen diese Verfügung erhob die A._____ am 12. August 2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Sie beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Gemeinde O.1._____ für die Pflegekosten-Restfinanzierung für C._____ und D._____ zuständig sei. Weiter sei die Gemeinde O.1._____ zu verpflichten, ihr für D._____ Fr. 15'291.80 zu bezahlen, für C._____ Fr. 43'992.80 bis 25. März 2019 und seither sämtliche unter dem Titel der Pflegekosten-Restfinanzierung aufgelaufenen Kosten zu 75 %. Zur Begründung machte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, die kantonalen Krankenpflegegesetze seien nur auf innerkantonale Verhältnisse anwendbar, nicht aber für die Bestimmung der interkantonalen Zuständigkeit. Die Gemeinde O.1._____ vermische die inner- und ausserkantonalen Verhältnisse und sie missachte die Rechtsprechung gemäss BGE 140 V 563, wonach sich die Zuständigkeit für die Pflegekosten-Restfinanzierung im interkantonalen Verhältnis so lange nach dem zivilrechtlichen Wohnsitz richte, als es keine anderslautende bundesrechtliche Vorschrift gebe. Eine solche Vorschrift gebe es erst seit dem 1. Januar 2019 mit dem revidierten Art. 25a Abs. 5 KVG. Diese Regelung sei für die Pflegekosten von C._____ und D._____ nicht anwendbar; der neue Art. 25a Abs. 5 KVG könne nicht zurückwirken.
7. Die Gemeinde O.1._____ beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 4. September 2019 die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung machte sie im Wesentlichen geltend, das kantonale Recht der Kantone Graubünden, St. Gallen und Zürich sehe ausdrücklich vor, dass in der vorliegenden Konstellation die Restfinanzierung der Pflegekosten durch die vorherige Wohnsitzgemeinde zu tragen sei. In BGE 140 V 563 E.5.4.1 habe das Bundesgericht ausdrücklich festgehalten, dass mangels einer bundesrechtlichen oder interkantonalen Regelung auf die kantonale Rechtslage abzustellen sei. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin bezögen sich die kantonalen Regelungen nicht nur auf innerkantonale Verhältnisse, sondern enthielten ausdrücklich Bestimmungen über den Aufenthalt und die Kostentragung in ausserkantonalen Pflegeheimen. Die Kostentragung für den Aufenthalt von C._____ und D._____ durch die jeweiligen früheren Wohnsitzgemeinden könne sich somit auf entsprechende kantonale Regelungen stützen, welche im Zeitpunkt der beiden Eintritte ins Pflegeheim B._____ in Kraft gestanden hätten.
8. Mit Eingabe vom 30. Oktober 2019 teilte die Beschwerdeführerin mit, die Gemeinden O.2._____ und O.3._____ lehnten ihre Zuständigkeit für die Pflegekosten-Restfinanzierung bei C._____ und D._____ ab. Die entsprechenden Schreiben der Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen (SVA SG) vom 25. Oktober 2019 und der Stadt O.3._____ vom 27. September 2019 reichte die Beschwerdeführerin als Beilagen ein. Für den Fall eines anderslautenden Entscheides verlangte die SVA SG vom Verwaltungsgericht die Eröffnung des Entscheids, die Stadt O.3._____ von der Beschwerdeführerin die Beiladung beim Weiterzug ans Bundesgericht.
Auf die weiteren Ausführungen in der angefochtenen Verfügung und in den Rechtsschriften sowie auf die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt ist die Verfügung der Gemeinde O.1._____/GR (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) vom 9. Juli 2019 zur Frage der Pflegekosten-Restfinanzierung für die Pflegeheimbewohner C._____ und D._____ . Die A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) hat als Trägerin des Pflegeheims B._____ gestützt auf Art. 34 Abs. 1 lit. a des kantonalen Krankenpflegegesetzes (KPG; BR 506.000) für Pflegeleistungen ein direktes Forderungsrecht an die Gemeinde und ist daher berechtigt, das Verfahren selber zu führen. Als formelle und materielle Adressatin ist die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Überprüfung (Art. 50 des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden für das vorliegende Beschwerdeverfahren zuständig. Die Beschwerde wurde sodann frist- und formgerecht eingereicht (Art. 38 und 52 VRG). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten, unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen 2 und 3.
2. Gemäss Art. 51 Abs. 2 VRG können die Parteien Rechtsbegehren, die sie im vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben, nicht ausdehnen. Der Streitgegenstand wird durch den erstinstanzlichen Entscheid festgelegt, eine Erweiterung des Streitgegenstandes im Rechtsmittelverfahren ist nicht zulässig. Vorliegend beantragt die Beschwerdeführerin in Ziffer 3, es sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, ihr für D._____ Fr. 15'291.80 zu bezahlen, für C._____ Fr. 43'992.80 bis am 25. März 2019 und seither sämtliche unter dem Titel der Pflegekosten-Restfinanzierung aufgelaufenen bzw. weiter auflaufenden Kosten zu 75 %. Auf diesen Antrag kann nur insoweit eingetreten werden, als er die Zeit bis zum 25. März 2019 betrifft. Im vorinstanzlichen Verfahren ging es nur um die Pflegerestkosten bis am 25. März 2018, sowohl im Gesuch der Beschwerdeführerin vom 10. April 2019 (Beilage der Beschwerdeführerin [Bf-act.] 3), als auch in der angefochtenen Verfügung (Bf-act. 2). Die Leistungspflicht für die nach dem 25. März 2019 angefallenen bzw. weiterhin anfallenden Pflegerestkosten war nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens, so dass sie auch nicht Gegenstand dieses Beschwerdeverfahrens sein kann.
3. Nach der Rechtsprechung gilt der allgemeine prozessuale Grundsatz, dass derjenige, welcher ein Leistungsbegehren stellen kann, kein rechtlich geschütztes Interesse an einem Feststellungsbegehren hat (BGE 137 IV 87 E.1). Vorliegend beantragt die Beschwerdeführerin in Ziffer 2, es sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin für die Pflegekosten-Restfinanzierung der Patienten C._____ und D._____ zuständig sei. Einen entsprechenden Antrag hatte sie bereits im vorinstanzlichen Verfahren gestellt (Bf-act. 3). Auf dieses Feststellungsbegehren ist nicht einzutreten, soweit es die Zeit bis zum 25. März 2019 betrifft, weil die Beschwerdeführerin für diese Zeit in Ziffer 3 ein entsprechendes Leistungsbegehren stellt. Für die Zeit nach dem 25. März 2019 hingegen kann die Beschwerdeführerin, wie in der vorstehenden Erwägung gezeigt, kein Leistungsbegehren stellen, so dass diesbezüglich auf das Feststellungsbegehren in Ziffer 2 einzutreten ist.
4. Streitig und zu prüfen ist somit zum einen, ob die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin für die Zeit bis zum 25. März 2019 im Rahmen der Pflegekosten-Restfinanzierung Fr. 43'992.80 für C._____ und Fr. 15'291.80 für D._____ zu bezahlen hat (dazu unten E.5 ff.). Umstritten ist zudem, ob die Beschwerdegegnerin ab dem 25. März 2019 für die Pflegekosten-Restfinanzierung für C._____ zuständig ist (dazu unten E.11). Streitpunkt ist die interkantonale Zuständigkeit. Die Beschwerdegegnerin ist der Ansicht, nicht sie müsse den Gemeindeanteil der Pflegerestkosten übernehmen, sondern die Gemeinde O.2._____/SG als vorherige Wohnsitzgemeinde von C._____ bzw. die Stadt O.3._____/ZH als vorherige Wohnsitzgemeinde von D._____ . Nicht streitig ist, dass C._____ und D._____ beim Eintritt ins Pflegeheim B._____ ihren zivilrechtlichen Wohnsitz nach O.1._____ verlegten, indem sie in O.1._____ ihren neuen Lebensmittelpunkt begründeten und sich bei der Einwohnerkontrolle der Gemeinde anmeldeten. Ebenfalls nicht streitig ist, dass sich die von der zuständigen Gemeinde zu bezahlenden Pflegerestkosten für die Zeit bis zum 25. März 2019 auf Fr. 43'992.80 für C._____ und Fr. 15'291.80 für D._____ belaufen (total Fr. 59’284.60).
5. Am 1. Januar 2011 trat das Bundesgesetz über die Neuordnung der Pflegefinanzierung in Kraft. Damit sollte einerseits die bisherige sozialpolitisch schwierige Situation vieler pflegebedürftiger Personen entschärft, zugleich aber eine zusätzliche Belastung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung verhindert werden. Deshalb wurde einerseits in Art. 25a Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) ausdrücklich festgelegt, dass die Krankenversicherung nicht die gesamten Pflegekosten übernimmt, sondern nur einen Beitrag daran leistet. Anderseits begrenzte der Gesetzgeber in Art. 25a Abs. 5 KVG aus sozialpolitischen Gründen die von den Heimbewohnern zu leistenden Pflegekosten betragsmässig und erleichterte zugleich für bedürftige Heimbewohner die Bezahlung dieser Pflegekosten durch eine Erhöhung der Ergänzungsleistungen. Gemäss Art. 25a Abs. 5 KVG regeln die Kantone die Restfinanzierung. Das bedeutet, dass der verbleibende Betrag, der weder von der Krankenversicherung noch von den Pflegeheimbewohnern bezahlt wird, von der öffentlichen Hand zu übernehmen ist. Leistungserbringer sind – je nach kantonaler Regelung – Kantone und/oder Gemeinden (BGE 138 V 377 E.5.1 und E.5.2). Im Kanton Graubünden sind die nicht durch die obligatorische Kranken-pflegeversicherung und die Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner gedeckten anerkannten Pflegekosten gemäss Art. 34 Abs. 2 KPG zu 25 Prozent vom Kanton und zu 75 Prozent von der Gemeinde zu übernehmen (seit dem 1. Januar 2018, zuvor Art. 21c Abs. 2 KPGaF). Zuständig ist dabei gemäss Art. 34 Abs. 4 KPG nicht die Standortgemeinde des Heims, sondern diejenige Gemeinde, in welcher die Bewohnerin oder der Bewohner vor Eintritt in das Pflegeheim den zivilrechtlichen Wohnsitz hatte (seit dem 1. Januar 2018, zuvor Art. 21c Abs. 4 KPGaF).
6. Im Bundesgesetz über die Neuordnung der Pflegefinanzierung nicht geregelt war die Frage der Zuständigkeit bei einem interkantonalen Sachverhalt. Aus Art. 25a Abs. 5 KVG in der ursprünglichen, ab dem 1. Januar 2011 geltenden Fassung ging nicht hervor, wer zuständig war, wenn eine Person aus dem einen Kanton in ein Pflegeheim in einem anderen Kanton zog und am Standort des Pflegeheims ihren neuen Wohnsitz begründete. Es war mit anderen Worten nicht geregelt, ob der Herkunftskanton und die Herkunftsgemeinde die Pflegerestkosten zu tragen hatten (Herkunftsprinzip) oder ob der neue Wohnsitzkanton und die neue Wohnsitzgemeinde am Standort des Pflegeheims (Wohnsitzprinzip) dafür zuständig waren. In der Folge war deshalb die Umsetzung in den Kantonen nicht einheitlich. Während 14 Kantone in Analogie zu Art. 21 des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG; SR 831.30) und zu Art. 5 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG; SR 851.1) das Herkunftsprinzip anwendeten, stellten die übrigen Kantone auf das Wohnsitzprinzip ab (BGE 140 V 563 E.5.1, mit Verweis auf den Bericht der ständerätlichen Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 28. Juli 2011 zur Umsetzung der Pflegefinanzierung, abrufbar unter www.parlament.ch, besucht am 14. Juli 2020. Dies führte zu Umsetzungsschwierigkeiten, welche wiederum zur Folge hatten, dass verschiedene parlamentarische Vorstösse zur Schaffung einer bundesrechtlichen Zuständigkeitsregelung eingereicht wurden (z.B. Standesinitiative "Ergänzung von Art. 25a KVG betreffend die Pflegefinanzierung", eingereicht am 4. November 2013; parlamentarische Initiative "Nachbesserung der Pflegefinanzierung", eingereicht am 21. März 2014 [vgl. BGE 142 V 94 E.3.3]). Seit dem 1. Januar 2019 ist nun die Zuständigkeit bei interkantonalen Sachverhalten im revidierten Art. 25a Abs. 5 KVG klar geregelt. Für die Festsetzung und Auszahlung der Restfinanzierung ist der Kanton zuständig, in dem die versicherte Person ihren Wohnsitz hat, wobei der Aufenthalt in einem Pflegeheim keine neue Zuständigkeit begründet. Zusammenfassend kann also festgehalten werden, dass die Zuständigkeit für die Restfinanzierung der Pflegekosten bei interkantonalen Sachverhalten in der Phase vom 1. Januar 2011 bis zum 31. Dezember 2018 im KVG beziehungsweise auf Bundesebene nicht klar geregelt war, und dass seit dem 1. Januar 2019 gemäss dem revidierten Art. 25a Abs. 5 KVG das Herkunftsprinzip gilt.
7. Die Frage, welche Gemeinde für die Pflegekosten-Restfinanzierung von C._____ und D._____ zuständig ist, richtet sich unbestrittenermassen nach der Rechtslage, wie sie bei Beginn der Pflegebedürftigkeit von C._____ im Dezember 2014 und D._____ im Herbst 2015 bestand. Diese Rechtslage wird nachfolgend dargelegt.
7.1. In der hier relevanten Phase vom 1. Januar 2011 bis zum 31. Dezember 2018 war die Zuständigkeit für die Pflegekosten-Restfinanzierung bei interkantonalen Sachverhalten im KVG nicht geregelt und die Praxis in den Kantonen uneinheitlich (vgl. vorne E.6). Dies kritisierte das Bundesgericht in seinem Grundsatzentscheid 9C_54/2014 vom 18. Dezember 2014, publiziert in BGE 140 V 563. Es führte aus, die interkantonale Zuständigkeit bei der Restfinanzierung der Pflegekosten sei nicht bundesrechtlich geregelt. Bis zum Inkrafttreten einer bundesrechtlichen Regelung bestimme sich zumindest im interkantonalen Verhältnis die Finanzierungszuständigkeit nach dem Wohnsitzprinzip, gestützt auf Art. 1 KVG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) und Art. 23 des Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210). Dies weil die aktuellen kantonalen und kommunalen Legiferierungskompetenzen nicht über die Kantonsgrenze hinausgingen und keine Regelung im Sinne einer "Zuständigkeitsperpetuierung" begründen könnten, wie sie in Art. 21 ELG und in Art. 5 ZUG vorgesehen sei (BGE 140 V 563 E.5.4.1).
7.2. Mit dem Entscheid 9C_822/2015 vom 6. Januar 2016 bestätigte das Bundesgericht die in BGE 140 V 563 geäusserte Sichtweise. Dabei hielt es fest, eine kantonale Finanzierungszuständigkeit, welche an den Wohnsitz vor dem Heimeintritt anknüpfe ("Modell ELG"), könne bei interkantonalen Sachverhalten keine Anwendung finden, bevor der Bundesgesetzgeber entsprechend tätig geworden sei. Bis zum Inkrafttreten einer bundesrechtlichen Regelung richte sich die Finanzierungszuständigkeit – unabhängig von der Ausgestaltung einer kantonalen Regelung – nach dem massgeblich aufgrund zivilrechtlicher Kriterien zu bestimmenden Wohnsitz. Davon abzuweichen bestehe kein Anlass. Insbesondere hänge das – bis auf Weiteres – massgebliche Wohnsitzprinzip nicht ab von der im betreffenden kantonalen Erlass gewählten Zuständigkeitsordnung und es finde namentlich auch dann Anwendung, wenn die kantonale Regelung bereits das "Modell ELG" vorsehe (Urteil des Bundesgerichts 9C_822/2015 vom 6. Januar 2016 E.2.1 und 2.2).
7.3. In seinem Urteil S 16 112 vom 10. Oktober 2017 hielt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden fest, die bundesgerichtliche Rechtsprechung sei in dem Sinne zu interpretieren, dass in der Zeit bis zum Inkrafttreten einer bundesrechtlichen Zuständigkeitsregelung bei interkantonalen Sachverhalten in jedem Fall auf den zivilrechtlichen Wohnsitz abzustellen sei. Daran ist festzuhalten. Die Urteile BGE 140 V 563 und 9C_822/2015 sind klar und eindeutig. Hinweise darauf, dass in der Phase vom 1. Januar 2011 bis zum 31. Dezember 2018 ausnahmsweise das Herkunftsprinzip gelten könnte, finden sich in diesen Entscheiden entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin nicht. Zudem werden weder Gründe namhaft gemacht noch besteht Anlass dazu, von dieser Praxis abzuweichen.
8. C._____ und D._____ verlegten ihren zivilrechtlichen Wohnsitz bei Heimeintritt am 16. Juli 2013 bzw. am 26. Januar 2015 nach O.1._____. Beide waren zunächst für einige Zeit nicht auf Dienstleistungen der Pflege angewiesen. Der Anspruch auf Restfinanzierung ihrer Pflegekosten entstand deshalb erst, als sie im Dezember 2014 bzw. im Herbst 2015 pflegebedürftig wurden. Zu diesen beiden Zeitpunkten bestimmte sich die Zuständigkeit für die Pflegekosten-Restfinanzierung gemäss der Rechtsprechung – wie in der vorstehenden Erwägung aufgezeigt – ausschliesslich nach dem Wohnsitzprinzip. Die Beschwerdegegnerin hat deshalb der Beschwerdeführerin sämtliche für C._____ und D._____ bis zum 25. März 2019 angefallenen Pflege-Restkosten zu bezahlen. An diesem Ergebnis vermögen die Vorbringen der Beschwerdegegnerin – wie nachstehend gezeigt wird – nichts zu ändern.
8.1. Die Beschwerdegegnerin ist der Ansicht, nach BGE 140 V 563 sei zwar der Kanton Graubünden zuständig für den Kantonsanteil der Pflegekosten-Restfinanzierung bei C._____ und D._____, aus diesem Entscheid lasse sich aber ihre Kostenpflicht für den Gemeindeanteil nicht ableiten. Dem kann nicht gefolgt werden. Sowohl in BGE 140 V 563 als auch im Urteil 9C_822/2015 differenziert das Bundesgericht nicht zwischen der Zuständigkeit des Kantons und der Zuständigkeit der Gemeinde. Zwar erwähnt das Bundesgericht nirgends explizit, dass bei einem interkantonalen Sachverhalt die Zuständigkeit eines Kantons immer auch die Zuständigkeit der in diesem Kanton liegenden Gemeinde zur Folge hat. Implizit geht das Bundesgericht indessen stets hiervon aus. Dies zeigt sich unter anderem darin, dass das Bundesgericht in BGE 140 V 563 und im Urteil 9C_822/2015 die Begriffe „Wohnsitzkanton“, „Herkunftskanton“ und „Standortkanton“ verwendet, obwohl in beiden Fällen eine Gemeinde und nicht ein Kanton Partei war und obwohl es genau genommen nicht um den zuständigen Kanton, sondern um die zuständige Gemeinde ging. Eine Aufteilung der Zuständigkeit auf einen Kanton und eine nicht in diesem Kanton gelegene Gemeinde fällt auch ausser Betracht, weil Art. 25a Abs. 5 KVG es den Kantonen überlässt, zu welchem Anteil sie die Pflegerestkosten selber übernehmen und zu welchem Anteil sie diese Kosten den Gemeinden auferlegen. Diese Regelung beruht klarerweise auf der Vorstellung, dass immer ein Kanton und eine in diesem Kanton gelegene Gemeinde zuständig sind. Ein Auseinanderfallen der Zuständigkeit auf einen Kanton und eine ausserkantonale Gemeinde wäre systemwidrig und unpraktikabel, variiert doch die Höhe der Kantons- und Gemeindeanteile von Kanton zu Kanton.
8.2. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, gemäss BGE 140 V 563 sei bei interkantonalen Sachverhalten das Herkunftsprinzip anzuwenden, wenn die Gesetze der involvierten Kantone dies übereinstimmend vorsähen, was vorliegend der Fall sei. Dem kann nicht gefolgt werden. Zwar trifft es zu, dass die Kantone Graubünden, St. Gallen und Zürich übereinstimmend das Herkunftsprinzip statuieren, der Kanton Graubünden in Art. 34 Abs. 4 KPG bzw. in Art. 21c Abs. 4 KPGaF, der Kanton St. Gallen in Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Pflegefinanzierung (PFG; sGS 331.2) und der Kanton Zürich in § 9 Abs. 5 des Pflegegesetzes (LS 855.1). Diese Bestimmungen sind aber entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin nur auf innerkantonale und nicht auf interkantonale Sachverhalte anwendbar. Daran ändert die Tatsache nichts, dass alle drei Kantone vorsehen, dass bei einem Aufenthalt in einem ausserkantonalen Pflegeheim die ungedeckten Pflegekosten nur in dem Umfang zu übernehmen sind, der bei einem Aufenthalt in einer kantonalen Einrichtung anfällt (Art. 34 Abs. 3 KPG [GR]; Art. 2 Abs. 2 PFG [SG]; § 15 Pflegegesetz [ZH]). Diese Regelung ist im vorliegenden Fall nicht einschlägig, denn sie betrifft Situationen, in welchen Personen in ein ausserkantonales Heim ziehen ohne ihren zivilrechtlichen Wohnsitz dorthin zu verlegen. Art. 34 Abs. 3 KPG [GR], Art. 2 Abs. 2 PFG [SG] und § 15 Pflegegesetz [ZH] sprechen demnach nicht dafür, dass die Kantone Graubünden, St. Gallen und Zürich das innerkantonal geltende Herkunftsprinzip auch für interkantonale Sachverhalte vorsehen. Vielmehr beschränken diese Bestimmungen den Umfang der Leistungen in denjenigen Fällen, bei welchen Personen mit Wohnsitz im betreffenden Kanton ausserkantonale Pflegeleistungen beziehen. Aber selbst dann, wenn man davon ausginge, dass die Pflegegesetze der Kantone Graubünden, St. Gallen und Zürich das Herkunftsprinzip auch für interkantonale Sachverhalte statuieren würden, käme dieses Prinzip vorliegend nicht zur Anwendung. In seinem Urteil 9C_822/2015hielt das Bundesgericht nämlich klar und eindeutig fest, dass sich die Finanzierungszuständigkeit im interkantonalen Verhältnis bis zum Inkrafttreten einer bundesrechtlichen Regelung unabhängig von der Ausgestaltung der kantonalen Regelungen nach dem zivilrechtlichen Wohnsitz richtet. Dies verdeutlichte das Bundesgericht, indem es ausführte, das bis auf Weiteres massgebliche Wohnsitzprinzip hänge nicht ab von der im betreffenden kantonalen Erlass gewählten Zuständigkeitsordnung und es finde namentlich auch dann Anwendung, wenn die kantonalen Regelungen kein anderes Gemeinwesen zur Kostenübernahme verpflichteten, sondern bereits das "Modell ELG" vorsähen (Urteil 9C_822/2015 vom 6. Januar 2016 E.2.2).
8.3. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die am 1. Januar 2019 in Kraft getretene Nachbesserung der Pflegefinanzierung sei auch ausdrücklich damit begründet worden, die bestehende Rechtsunsicherheit zu beseitigen und Rechtsstreitigkeiten zwischen der aktuellen und früheren Wohnsitzgemeinde über die Kostenpflicht zu verhindern. Dies trifft nicht zu. Die Beschwerdegegnerin bezieht sich auf den Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerats vom 21. März 2016 (www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2016/3961.pdf, besucht am 14. Juli 2020). In diesem Bericht wurde ausgeführt, die ungeregelte Zuständigkeit für die Restfinanzierung der Pflegekosten sei von der Initiantin der parlamentarischen Initiative «Nachbesserung der Pflegefinanzierung» als grössten Mangel bei der Neuordnung der Pflegefinanzierung bezeichnet worden (S. 3962). Im Kapitel „Probleme bei ausserkantonal erbrachten Pflegeleistungen“ wurde die uneinheitliche Praxis der Kantone und die daraus resultierenden Probleme beschrieben (S. 3967 ff.). Die Beschwerdegegnerin übersieht, dass der Bericht im darauffolgenden Kapitel „Rechtsprechung“ das „wichtige Urteil“ BGE 140 V 563 zitierte und festhielt, mit dem Urteil sei klargestellt worden, dass bei der aktuellen Rechtslage für interkantonale Verhältnisse der Wohnsitz der versicherten Person massgebend und somit die Restfinanzierung vom Wohnsitzkanton sicherzustellen sei (S. 3969 f.).
9. Seit dem 1. Januar 2019 gilt der revidierte Art. 25a Abs. 5 KVG, wonach für die Festsetzung und Auszahlung der Restfinanzierung der Kanton zuständig ist, in dem die versicherte Person ihren Wohnsitz hat, wobei der Aufenthalt in einem Pflegeheim keine neue Zuständigkeit begründet. Das Inkrafttreten dieser Bestimmung führt aber nicht dazu, dass die Zuständigkeit für die Restfinanzierung der Pflegekosten für C._____ per 1. Januar 2019 von der Gemeinde O.1._____ und vom Kanton Graubünden auf dessen Herkunftsgemeinde O.2._____ und den Kanton St. Gallen übergehen würde. Die Beschwerdegegnerin macht dies denn auch zu Recht nicht geltend. Eine echte Rückwirkung des revidierten Art. 25a Abs. 5 KVG auf Sachverhalte, welche sich vor dessen Inkrafttreten ereignet haben, käme nur in Frage, wenn diese Rückwirkung ausdrücklich angeordnet wäre. Es gibt aber keine solche Übergangsregelung zur Änderung von Art. 25a Abs. 5 KVG per 1. Januar 2019. Intertemporalrechtlich kommt deshalb der Grundsatz zur Anwendung, dass zur Beurteilung einer Sache jene Rechtsnormen zugrunde zu legen sind, die zu dem Zeitpunkt in Geltung stehen, in welchem sich der zu den materiellen Rechtsfolgen führende und somit rechtserhebliche Sachverhalt verwirklicht (BGE 129 V 1 E.1.2). Im vorliegenden Fall besteht der rechtserhebliche Sachverhalt darin, dass C._____ bei Beginn seiner Pflegebedürftigkeit im Dezember 2014 seinen zivilrechtlichen Wohnsitz in O.1._____ hatte, weil er zuvor bei Eintritt ins Pflegeheim B._____ am 16. Juli 2013 seinen Lebensmittelpunkt von O.2._____ nach O.1._____ verlegt hatte. Es handelt sich dabei um einen abgeschlossenen Sachverhalt, dessen Rechtsfolge sich entsprechend auf die damalige Rechtslage stützt. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des revidierten Art. 25a Abs. 5 KVG per 1. Januar 2019 lag bei C._____ gar kein interkantonaler Sachverhalt mehr vor, hatte er doch seinen Wohnsitz schon viele Jahre zuvor nach O.1._____ verlegt. Aus diesen Gründen hat die Beschwerdegegnerin auch die vom 1. Januar 2019 bis zum 25. März 2019 für C._____ angefallenen Pflegerestkosten zu bezahlen.
10. Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass die Beschwerdegegnerin verpflichtet ist, für C._____ Pflegerestkosten von Fr. 43'992.80 für die Zeit vom 16. Juli 2013 bis zum 25. März 2019 zu bezahlen, für D._____ solche von Fr. 15'291.80 für die Zeit vom 26. Januar 2015 bis zum 31. Dezember 2017.
11. Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdegegnerin in der Zeit nach dem 25. März 2019 für die Pflegekosten-Restfinanzierung für C._____ zuständig ist. Diese Frage lässt sich unter Verweis auf die vorstehenden Ausführungen bejahen. Die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin wurde dadurch begründet, dass bei Beginn der Pflegebedürftigkeit der zivilrechtliche Wohnsitz massgeblich war und dass C._____ seinen Wohnsitz damals in O.1._____ hatte (vgl. vorne E.8). An dieser vorbestehenden Zuständigkeit ändert das Inkrafttreten des revidierten Art. 25a Abs. 5 KVG nichts (vgl. vorne E.9).
12. Bevor über die Kosten dieses Beschwerdeverfahrens entschieden werden kann ist zu klären, welches Verfahrensrecht für die Beurteilung von Ansprüchen nach Art. 25a Abs. 5 KVG zur Anwendung kommt. Diese Frage ist bundesrechtlich nicht geregelt. Ob sich das Verfahren gestützt auf Art. 1 KVG nach dem ATSG richtet oder ob das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht anwendbar ist, entscheidet sich gemäss der Rechtsprechung nach dem kantonalen Recht (BGE 140 V 563 E.4.1, 138 V 377 E.5.6). Lässt das kantonale Recht die Frage des anwendbaren Verfahrensrechts offen, so findet das ATSG Anwendung (BGE 140 V 58 E.4.2). Diese Sichtweise wird in der Lehre geteilt (Kieser/Gehring/Bollinger, KVG/UVG Kommentar, 2018, S. 74, Rz. 14 f.). Im Kanton Graubünden findet sich zur Frage des anwendbaren Verfahrensrechts bei Streitigkeiten betreffend die Restfinanzierung von Pflegekosten weder im KPG noch in der Verordnung zum Krankenpflegegesetz (VOzKPG; BR 506.060) eine Regelung. Gestützt auf Art. 1 Abs. 1 KVG und die Rechtsprechung ist deshalb vorliegend auf das ATSG abzustellen. Damit hält das Gericht nicht an seiner Sichtweise im Urteil S 16 112 vom 10. Oktober 2017 fest, wo aus Art. 17 VOzKPG der Wille des bündnerischen Gesetzgebers zur Anwendbarkeit des kantonalen Verfahrensrechts abgeleitet wurde.
13. Gemäss Art. 61 lit. a ATSG ist das kantonale Beschwerdeverfahren für die Parteien grundsätzlich kostenlos. Vorliegend werden deshalb keine Gerichtskosten erhoben.
14. Nach Art. 61 lit. g ATSG hat die obsiegende Beschwerde führende Person Anspruch auf Ersatz der Parteikosten. Diese werden vom Versicherungsgericht festgesetzt und ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses bemessen. Diese Regel gilt indessen nicht uneingeschränkt. Art. 61 lit. g ATSG wird nach der Lehre in Übereinstimmung mit Art. 68 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG; SR 173.110) ausgelegt, wonach dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie den mit öffentlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen wird, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Kieser, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 2020, S. 1132, Rz. 219). Diese Auslegung von Art. 61 lit. g ATSG deckt sich mit Art. 78 Abs. 2 VRG. Vorliegend ist die Beschwerdeführerin als Organisation mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben einzustufen. Sie ist Trägerin des Pflegeheims B._____, welches auf der kantonalen Pflegeheimliste figuriert und vom Kanton mit Investitions- und Betriebsbeiträgen unterstützt wird (Art. 39 Abs. 3 KVG; Art. 2, 28, 31 und 34 KPG; Pflegeheimliste des Kantons Graubünden, einsehbar unter www.gr.ch, besucht am 14. Juli 2020). Die Restfinanzierung der Pflegekosten ist dem amtlichen Wirkungskreis eines Pflegeheims zuzurechnen, womit eine aussergerichtliche Entschädigung entfällt.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und die angefochtene Verfügung der Gemeinde O.1._____ vom 9. Juli 2019 wird aufgehoben.
2. Die Gemeinde O.1._____ wird verpflichtet, der A._____ unter dem Titel der Pflegekosten-Restfinanzierung Fr. 43‘992.80 für C._____ und Fr. 15‘291.80 für D._____, total Fr. 59‘284.60, zu bezahlen.
3. Es wird festgestellt, dass die Gemeinde O.1._____ in der Zeit nach dem 25. März 2019 für die Pflegekosten-Restfinanzierung bei C._____ zuständig ist.
4. Es werden keine Kosten erhoben.
5. Es besteht kein Anspruch auf aussergerichtliche Entschädigung.
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