VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 21 4
5. Kammer
VorsitzMeisser
RichterInnenAudétat, Racioppi, von Salis und Pedretti
AktuarGross
URTEIL
vom 15. Juni 2022
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Reto Crameri,
Beschwerdeführerin
gegen
Kanton Graubünden, vertreten durch die Regierung,
Graues Haus, Reichsgasse 35, 7001 Chur,
wiederum vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und
Soziales Graubünden,
Beschwerdegegner
und
Gemeinde B._____,
Beschwerdegegnerin
betreffend Ortsplanungsrevision (Gewässerraum)
I. Sachverhalt:
1. Am 13. Dezember 1991 beschloss die (damalige) Gemeinde C._____ den Zonen- und Generellen Gestaltungsplan 1:1000 (ZP/GGP 1991). Das Gebäude Assek.Nr. 1-75 auf Parzelle D._____ von A._____ wurde dabei der Dorfzone und dem Erhaltungsbereich zugewiesen.
2. Am 24. November 2019 beschloss die (neue) Gemeinde B._____ (neu inkl. C._____ und E._____) den Generellen Gestaltungsplan 1:1000 (GGP 2019). Der GGP 2019 wurde am 22. September 2020 unangefochten von der Regierung genehmigt und erwuchs in Rechtskraft. Bei dieser Ortsplanungsrevision wurde darauf verzichtet, gewisse ortsbildprägende Bauten, u.a. das Gebäude Assek.Nr. 1-75 auf Parzelle D._____ von A._____, festzusetzen, dies im Hinblick darauf, dass eine Schutzplanung jener Gebäude anlässlich der kommenden Totalrevision der Ortsplanung erfolgen werde. Mit aufhebender Wirkung für den bisherigen Anpassungsbereich wurde ein neuer Erhaltungsbereich (ohne das Gebäude auf Parzelle D._____) festgelegt.
3. Ebenfalls am 24. November 2019 beschloss die (neue) Gemeinde B._____ den Zonenplan 1:2000, Gewässerraum (ZP 2019), mit einer gegenüber der Ausgangslage (Anm.: Ausgangslage = die nach Art. 41a GSchV einzuhaltende Minimalbreite des Inns, gemäss Planungs- und Mitwirkungsbericht (PMB), Ziff. 4.2, ca. 68/85 m, und der F._____ gemäss PMB, Ziff. 4.4, ca. 48 m und weniger, im Zonenplan C._____, "Gewässerraum" orange gefärbt, vorliegend nicht bestritten) reduzierten Gewässerraumzone.
4. Der Gemeindevorstand B._____ ersuchte am 3. Dezember 2019 die Regierung um Genehmigung der Revisionsvorlage Teilrevision der Ortsplanung "Gewässerraum" (ZP 2019) und reichte dazu u.a. den PMB vom 24. Oktober 2019 ein.
5. Am 6. Dezember 2019 wurde der Gemeindebeschluss vom 24. November 2019 betreffend den ZP 2019 mit Gewässerraum publiziert.
6. Am 16./17. März 2020 stellte das ARE der Gemeinde im Zusammenhang mit der Genehmigung der Teilrevision der Ortsplanung "Gewässerraum" in der Gemeinde B._____ durch die Regierung in Aussicht, dass einige Abschnitte bzw. Festlegungen nicht vorbehaltlos genehmigt werden könnten. Betreffend die Anpassungen des Gewässerraums für die nicht überbauten Gebiete in der Fraktion C._____ hielt das ARE fest, dass entlang des Inns auf der orografisch rechten wie auch auf der orografisch linken Seite der Gewässerraum von der Gemeinde reduziert und an die baulichen Gegebenheiten angepasst worden sei, weil sich das Gebiet nach Ansicht der Gemeinde in dicht überbautem Gebiet befinde. Diese Reduktionen seien in der Beurteilung des ANU nicht statthaft. Es handle sich durchwegs nicht um ein dicht überbautes Gebiet im Sinne von Art. 41c GSchV. Auch sei der Nutzen einer Reduktion nicht absehbar, da die bestehenden Gebäude nach Art. 41c Abs. 2 GSchV (ohnehin) eine erweiterte Bestandesgarantie hätten. Gestützt auf Art. 36a GSchG und Art. 41c GSchV könne die Reduktion des Gewässerraums für die Parzellen G._____, H._____, I._____, J._____, K._____, L._____, M._____ und N._____ auf der orografisch linken Innseite sowie Parzellen O._____, P._____, Q._____, R._____, S._____, D._____, T._____ und U._____ auf der orografisch rechten Innseite nicht genehmigt werden. Somit sei die Gewässerraumfestlegung für die genannten Parzellen an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückzuweisen.
7. Die Gemeinde forderte am 16. April 2020, wie vom ARE ersucht, die betroffenen Grundeigentümer/Innen auf dazu Stellung zu nehmen. Es gingen insgesamt acht Stellungnahmen ein, u.a. diejenigen von A._____, der Eigentümerin von Parzelle D._____ mit dem darauf befindlichen Gebäude Assek.-Nr. 1-75.
8. A._____, Eigentümerin von Parzelle D._____, diese teilweise in der Freihaltezone und Landwirtschaftszone und teilweise in der Dorfzone (Bauzone) gelegen (ZP/GGP vom 13. Dezember 1991), wies am 14. Mai 2020 darauf hin, es handle sich beim Brückenkopf um dicht überbautes Gebiet. Zudem sei stossend, dass der Gewässerraum durch ihr Haus führen solle, welches laut Denkmalpflege typologisch einmalig und markant und für das Ortsbild von grösster Bedeutung sei.
9. Die Gemeinde führte gegenüber dem ARE – unter Beilage der Stellungnahme von A._____ – am 3. Juni 2020 aus, es handle sich vorliegend sehr wohl um dicht überbaute Gebiete. Die historischen Engadinerdörfer hätten traditionell eine sehr dichte Bauweise. Die Festlegung einer Gewässerraumzone mitten durch zahlreiche Gebäude sei unzweckmässig und führte zu rechtlichen Unsicherheiten und zu Wertminderungen bei den betroffenen Liegenschaften. Die konkrete Anwendung der "erweiterten Besitzstandsgarantie" erfolge erst auf Stufe Baubewilligungsverfahren, was aus Sicht der betroffenen Grundstücke unbefriedigend sei.
10. Die Regierung beschloss am 17./18. November 2020 u.a. den Zonenplan 1:2000 C._____, Gewässerraum mit Vorbehalten, Anweisungen und Anliegen, teilweise zu genehmigen. Unter anderem verfügte sie dazu in Ziff. 1:
"a) Die Gewässerraumzone in C._____ im Bereich von Parzellen G._____, H._____, I._____, J._____, K._____, L._____, M._____ und N._____ auf der orografisch linken Innseite sowie im Bereich der Parzellen O._____, P._____, Q._____, R._____, S._____, D._____, T._____ und U._____ auf der orografisch rechten Innseite wird von der Genehmigung ausgenommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen. Bis zum rechtskräftigen Vorliegen der überarbeiteten Gewässerraumzone gelten die Vorschriften von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV."
Die Regierung erwog, in C._____ sei die Gewässerraumzone auf Parzellen G._____-N._____ entlang der orografisch linken Innseite sowie Parzellen O._____-U._____ entlang der orografisch rechten Innseite von der Gemeinde reduziert und an die baulichen Gegebenheiten angepasst worden. In Art. 41a GSchV seien minimale Breiten des Gewässerraums festgesetzt. Unterschreitungen derselben seien nur in dicht überbauten Gebieten zulässig, soweit die Hochwassersicherheit gewährleistet sei (Art. 41a Abs. 4 GSchV).
Der Begriff "dicht überbautes Gebiet" sei bundesweit einheitlich auszulegen. In die Beurteilung sei ein genügend grosser Planungsperimeter einzubeziehen. Periphere Gebiete fielen ausser Betracht. Der Fokus liege vielmehr auf der Zentrums- oder Kernzone, wo raumplanerisch erwünschte Verdichtungen angestrebt würden.
Das ANU und das ARE hielten dafür, dass es sich bei den genannten Parzellen nicht um dicht überbautes Gebiet handle. Dazu habe man den Betroffenen das rechtliche Gehör gewährt.
Vorliegend handle es sich um Gebiete, in denen die Bauzone nur randlich vom Gewässerraum tangiert werde. Sie seien nicht dicht überbaut. Eine Reduktion des Gewässerraums sei nicht zulässig. Dass weite Teile der Gebiete ausserhalb der Gefahrenzonen mit grosser Gefahr lägen, spiele keine Rolle. Der Gewässerraum dürfe sich nicht auf Gefahrenbereiche einschränken. Er diene auch ökologischen Zwecken, weswegen auch nicht bebaute Anlagen wie Gärten etc. sehr wichtig seien. Somit werde die von der Gemeinde festgelegte Gewässerraumzone von der Genehmigung ausgenommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen. Bis zum rechtskräftigen Vorliegen der überarbeiteten Gewässerraumzonen gälten übergangsmässig die Vorschriften von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV (diese Bestimmung lautet wie folgt:)
Art. 41c Extensive Gestaltung und Bewirtschaftung des Gewässerraums
1 Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. Sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann die Behörde ausserdem die Erstellung folgender Anlagen bewilligen:
1. zonenkonforme Anlagen in dicht überbauten Gebieten; abis zonenkonforme Anlagen ausserhalb von dicht überbauten Gebieten auf einzelnen
unüberbauten Parzellen innerhalb einer Reihe von mehreren überbauten Parzellen;
1. land- und forstwirtschaftliche Spur- und Kieswege mit einem Abstand von mindestens 3 m von der Uferlinie des Gewässers, wenn topografisch beschränkte Platzverhältnisse vorliegen;
2. standortgebundene Teile von Anlagen, die der Wasserentnahme oder ‑einleitung dienen;
3. der Gewässernutzung dienende Kleinanlagen.
2 Anlagen sowie Dauerkulturen nach Artikel 22 Absatz 1 Buchstaben a–c, e und g–i der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 im Gewässerraum sind in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt, sofern sie rechtmässig erstellt wurden und bestimmungsgemäss nutzbar sind.
11. Am 4. Januar 2021 erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) gegen den Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 betreffend Genehmigung der Teilrevision der Ortsplanung der Gemeinde B._____ Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte zusammengefasst hauptsächlich die Aufhebung des Regierungsbeschlusses, was die Festlegung des Gewässerraums im Zusammenhang nur mit ihrer Parzelle D._____ betreffe. Da für die Festlegung des Gewässerraums auf einen genügend grossen Betrachtungsperimeter abzustellen sei, verlange sie eventualiter die Aufhebung der Nichtgenehmigung des Gewässerraums der gesamten Fraktion C._____, subeventualiter die Aufhebung des Regierungsbeschlusses im Zusammenhang mit dem Gewässerraum der gesamten Gemeinde B._____.
Zur Begründung brachte die Beschwerdeführerin zunächst vor, sie sei Alleineigentümerin der betroffenen Parzelle D._____ und somit zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Sie verlangt hauptsächlich die Aufhebung des Regierungsbeschlusses (RB), was die Festlegung des Gewässerraums bezüglich ihrer Parzelle D._____ betreffe. Sie beantrage, reformatorisch zu entscheiden, da es (einzig) um die Frage gehe, ob die Grundstücke rund um die F._____ bzw. den Z._____ in der Fraktion C._____ als dicht überbaut im Sinne der Gewässerschutzverordnung gälten oder nicht. Der RB betreffend ZP 2019 vermöge nur knapp den Begründungsanforderungen zu genügen. Er setze sich mit der konkreten Situation in C._____/V._____ kaum auseinander. Erst im Rechtsmittelverfahren schiebe die Regierung eine über zehnseitige Stellungnahme der konkreten Situation vor Ort nach. Die Vorinstanz hätte ohne Weiteres die im Rechtsmittelverfahren nachgeschobenen Argumente bereits im angefochtenen Entscheid vorbringen können. Dies sei bei der Verlegung der Kosten auf jeden Fall zu berücksichtigen.
Materiell stelle sich aktuell einzig die Frage, ob die Grundstücke rund um die F._____ bzw. den Z._____ in der Fraktion C._____ als 'dicht überbaut' im Sinne der Gewässerschutzverordnung gälten oder nicht. Ihre Liegenschaft werde tangiert. Zwar geniesse das Grundstück Bestandesschutz gemäss Art. 41c Abs. 2 GSchV (Anm.: vgl. auch Art. 37a Abs. 2 KRG). Aber danach könnten auch bestehende Gebäude im Gewässerraum in Ausnahmefällen beseitigt werden. Es bestehe die Gefahr, dass der bereits eingeschränkte Bestandesschutz ausserhalb der Bauzone (zukünftig) auch auf Gebäude innerhalb der Bauzone angewendet werde. Hier liege ein Eingriff in die Eigentumsrechte vor und damit eine Wertminderung. Der Entscheid der Regierung betreffend 'dicht überbaut' sei sehr dürftig. Es stimme nicht, dass es sich um ein randlich vom Gewässerraum tangiertes Gebiet handle. Art. 41c Abs. 2 GSchV sei eine Kann-Vorschrift. Somit habe die zuständige Behörde einen Spielraum beim Entscheid, ob der Gewässerraumraum abweichend von den bundesrechtlichen Minimalvorgaben festgelegt werden solle und wie die Anpassung an die baulichen Gegebenheiten erfolge. Es sei zwischen den öffentlichen Interessen am Gewässerraum und jenen an einer inneren Verdichtung ein angemessener Ausgleich zu finden. Das Land entlang des Inns bzw. der F._____ liege fast ausnahmslos in der Dorfzone und sei bis auf die Parzellen W._____-X._____ und Y._____ überbaut. Die F._____ und der Z._____ durchquerten die Fraktion C._____ und teilten diese in drei Teile, wobei das Gebiet V._____, in welchem sich die Liegenschaft der Beschwerdeführerin befinde, zum historischen Dorfkern der Beschwerdegegnerin gehöre. Die Bauzone sei entlang der beiden Flüsse gestaltet. Somit lägen die vom Gewässerraum betroffenen Grundstücke im Hauptsiedlungsgebiet von C._____. Es handle sich hierbei um ein Entwicklungsgebiet von C._____.
V._____ liege in der Dorfzone, in der traditionelle und stattliche Häuser stünden. Gemäss Baugesetz bestehe keine AZ, was für eine hohe Bebauungsdichte spreche und eine solche zulasse. Die Zone sei prädestiniert für eine Verdichtung nach innen. Bei den Grundstücken auf der orografisch linken Seite des Inns handle es sich um eine Baulücke, die früher überbaut gewesen sei. Das Gebiet sei heute stark bebaut. Im Gebiet V._____ seien alle Grundstücke, welche unmittelbar an den Z._____ grenzten, überbaut und wiesen einen Ausbaugrad von über 50 % auf. Das Gebiet müsse demnach als dicht überbaut im Sinne des GSchG gelten. Das Gebiet V._____ sei nicht peripher. Z._____ und F._____ teilten vorliegend die Fraktion C._____ in etwa drei gleich grosse Dorfteile. Hier seien wichtige historische Bauten aus dem 16. Jahrhundert zu finden. Bei V._____ handle es sich um ein Gebiet mit Entwicklungsschwerpunkt. Das kommunale räumliche Leitbild (KRL) liege für die Gemeinde der Beschwerdegegnerin noch nicht vor. Aus dem Planungs- und Mitwirkungsbericht (PMB) gehe hervor, dass die damalige Gemeinde C._____ dem Gebiet V._____ besondere Bedeutung zugemessen habe, indem hier (Anm.: 1991) ein Erhaltungsbereich ausgeschieden worden sei. Hier sei der Hochwasserschutz gewährleistet. Dies ergebe sich aus der Festlegung der Gefahrenzone 1. Es sei dort eine Ausnahme von den Mindestbreiten zu ermöglichen, wo der Gewässerraum die natürlichen Funktionen auf lange Sicht nicht erfüllen könne. Die F._____ sei kanalisiert. Der Verzicht auf die Freihaltung des Gewässerraums rechtfertige sich insbesondere daher, weil das Gebiet so dicht überbaut sei und der Gewässerraum seine natürlichen Funktionen auf lange Sicht nicht erfüllen könne.
12. Am 20. Januar 2021 (Poststempel) unterstützt die Gemeinde B._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) das Eventual- und Subeventualbegehren der Beschwerdeführerin gemäss Ziff. I.1.b und Ziff. I.1.c (reformatorischer Entscheid), [unausgesprochen] nicht aber deren Rechtsbegehren gemäss Ziff. I.2.b und Ziff. 2.c (kassatorischer Entscheid), weshalb sie in diesem Verfahren (R 21 4) nicht als Beigeladene (wie in R 20 116) bezeichnet wird.
13. Am 5. Februar 2021 beantragte der Kanton Graubünden (nachfolgend Beschwerdegegner) in der Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde.
Der Beschwerdegegner, vertreten durch die Regierung, hält dazu fest, die Befürchtungen, das Bundesgericht könnte künftig für die im Gewässerraum und innerhalb der Bauzonen gelegenen Bauten und Anlagen bloss noch eine eingeschränkte Besitzstandsgarantie anerkennen, seien unbegründet und hier nicht entscheidend. Der Bestandesschutz richte sich gemäss Art. 37a Abs. 3 KRG nach Art. 81 Abs. 1 und Abs. 2 KRG. Solche Bauten und Anlagen dürften unter den dort genannten Voraussetzungen und Bedingungen zudem abgebrochen und wiederaufgebaut werden, soweit das lokale Baugesetz dies zulasse (Anm.: = Hofstattrecht). Das Gebäude auf Parzelle D._____ sei gemäss GGP (1991) im Erhaltungsbereich und als erhaltenswerte Baute festgelegt.
Nach Art. 56 BG C._____ seien die im Erhaltungsbereich gelegenen Bauten zu erhalten und dürften nicht abgebrochen werden. Bei Erneuerungen und Umbauten sei die äussere Erscheinung zu wahren. Ein an sich gemäss Art. 37a Abs. 3 KRG erlaubter Abbruch und Wiederaufbau sei für die Baute der Beschwerdeführerin - nicht wegen des Gewässerraums, sondern infolge der Regelung im Baugesetz - unzulässig.
Somit würde in der Gewässerraumzone innerhalb der Bauzone eine erweiterte Bestandesgarantie gelten. Es bestünden im Gewässerraum weitergehende oder zumindest gleich umfangreiche bauliche Möglichkeiten, wie im Erhaltungsbereich gemäss GGP, wonach eine Erhaltungspflicht bestehe.
Im Zonenplan sei der Gewässerraum gemäss Gewässerschutzgesetzgebung als informativer Inhalt mit einer orangen Bandierung als "Gewässerraum Ausgangslage" dargestellt worden. Das Gebäude auf Parzelle D._____ sei vom "Gewässerraum Ausgangslage" nur zu 17 % betroffen, im Vergleich zu den nördlichen Parzellen R._____ und Q._____, welche mit 69 % respektive ca. 47 % vom Gewässerraum gemäss Gewässerschutzgesetzgebung überlagert würden.
Der Gewässerraum sei so wenig wie möglich zu reduzieren, damit er seine Funktion für den Hochwasserschutz, die natürlichen Funktionen der Gewässer und die Gewässernutzung gewährleisten könne. Der Raumbedarf, der für den Schutz vor Hochwasser benötigt werde, sei allerdings absolutes Minimum. Vorausgesetzt sei, dass die baulichen Gegebenheiten eine solche Anpassung erforderten. Der Gewässerraum dürfe nur angepasst werden, als damit dem Interesse der Siedlungsstruktur und -entwicklung Rechnung getragen werde.
Aktuell gelte die "Modulare Arbeitshilfe zur Festlegung und Nutzung des Gewässerraums in der Schweiz" vom 19. Juni 2019 der Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz, der Landwirtschaftlichen Direktorenkonferenz, des Bundesamtes für Raumentwicklung und des Bundesamtes für Landwirtschaft.
Der Betrachtungsperimeter sei das Gebiet der ehemaligen Gemeinde C._____. Innerhalb dieses Betrachtungsperimeters sei somit zu entscheiden, ob das Gebietauf der orografisch rechten Seite des Inns als dicht überbaut bezeichnet werden könne. Dort gebe es entlang des Inns auf einer Länge von ca. 470 m eine Freihaltezone. Diese sei nicht den Bauzonen zuzurechnen. Die Gebäude im Gebiet V._____ lägen ausserhalb dieser Freihaltezone und wiesen einen sichtbaren Abstand zum Z._____ auf.
Die Dorfzone entlang des Inns resp. entlang der erwähnten Freihaltezone sei nur auf einer Länge von ca. 190 m ausgeschieden worden. Sie umfasse die überbauten Parzellen D._____, R._____, Q._____, P._____ (Friedhofanlage) AA._____, O._____ und AB._____, wobei die bestehenden Bauten auf Parzellen AA._____ (Kirche) und AB._____ auch mit einer korrekt (Anm.: hier heisst "korrekt" im Sinne des Beschwerdegegners [orange Bandierung]) ausgeschiedenen Gewässerraumzone nicht überlagert würden.
Nur auf den östlichen, hinterliegenden Parzellengrenzen in V._____ seien die Bauten nahezu auf die Parzellengrenze gebaut., nicht aber die Bauten auf der Westseite zum Z._____ hin. Dort hielten diese einen respektablen Grenzabstand ein.
Der Dorfteil V._____ liege abgesetzt auf der anderen Seite des Inns und werde selber nur randlich lediglich auf einer Länge von ca. 190 m bis ca. 330 m durch den Gewässerraum tangiert. Es stimme nicht, dass der Z._____ und die F._____ die Fraktion C._____ in etwa drei gleiche Dorfteile gliedere. Vielmehr betrage die Bauzonenfläche des südlichen Teils der F._____ ca. 2.09 ha, des nördlichen Teils der F._____ ca. 6.16 m² (recte wohl ha) und des westlichen Teils des Inns (V._____) bloss ca. 1.86 m² (recte wohl ha). V._____ verfüge somit lediglich über ca. 18 % der Bauzonenfläche von C._____.
Das Siedlungsgebiet auf der rechten Innseite grenze auf einer Länge von ca. 190 m an den Z._____ bzw. die Freihaltezone. Das immer breiter werdende Gebiet zwischen Z._____ und Freihaltezone (Nichtbauzone) und Dorfzone (Bauzone) sei derLandwirtschaftszone zugewiesen worden. Am nördlichsten Punkt der Bauzone von V._____ betrage der Abstand zum Z._____ ca. 104 m. Bei V._____ handle es sich somit nicht um ein Zentrumsgebiet oder einen Entwicklungsschwerpunkt. Damit könne die Bauzone in V._____, unabhängig vom gewählten Betrachtungsperimeter, nicht dem dicht überbauten Gebiet zugeordnet werden.
Insbesondere Parzelle D._____ könne nicht als dicht überbaut bezeichnet werden. Sie sei nach der Einmündung der F._____ in Fliessrichtung des Inns betrachtet die erste Parzelle, welche teilweise innerhalb der Bauzone liege. Das Grundstück der Beschwerdeführerin sei im Zonenplan zu ca. 12.9 % der Dorfzone, zu ca. 14.8 % der Freihaltezone und zu ca. 72.3 % der Landwirtschaftszone zugewiesen worden. Ca. 87 % von Parzelle D._____ liege somit ausserhalb der Bauzone und dürfe ohnehin nicht überbaut werden.
Weiter sei im gegenseitigen Einverständnis zwischen dem Beschwerdegegner und der Beschwerdegegnerin der Bereich auf der orografisch linken Seite des Inns gegenüber von V._____ nicht als dicht überbaut zu bezeichnen. Damit sei der Z._____ nach der Mündung der F._____ beidseits nicht als dicht überbaut zu qualifizieren.
Zielsetzung einer Anpassung des Gewässerraums an die baulichen Gegebenheiten und somit einer Unterschreitung der Mindestbreite könne auch darin bestehen, Siedlungsgebiete zu verdichten und zur Siedlungsentwicklung nach innen Baulücken zu schliessen. Hierbei müsse das Interesse an der baulichen Nutzung gegenüber der Gewässerraumausscheidung in voller Breite überwiegen. Bei der Festlegung des Gewässerraums müssten allerdings nicht nur die aktuellen Verhältnisse berücksichtigt werden, sondern sei auch eine mittel- und langfristige Perspektive erforderlich. Bestehende Gebäude seien daher nicht mit dem Gewässerraum zu "umfahren", sondern in den Gewässerraum einzubeziehen.
Der historische Ortskern von C._____ sei im KRIP, Kapitel AC._____, in der Liste der schützenswerten Ortsbilder verzeichnet. Dabei werde die Südwestansicht V._____ als Freihaltebereich bezeichnet. Gemäss ZP/GGP von 1991 und GGP von 2019 lägen sämtliche Parzellen auf der rechten Innseite innerhalb des Erhaltungsbereichs (Art. 56 BG). Davon ausgenommen sei nur das Gebäude Assek.-Nr. 86 auf Parzelle AD._____/AE._____, das sich aber im Anpassungsbereich nach Art. 57 BG befinde. Zudem würden diverse Bauten als geschützte, erhaltenswerte oder ortsbildprägende Bauten eingestuft. Die baulichen Entwicklungsmöglichkeiten in V._____ seien somit sehr stark eingeschränkt und beschränkten sich im Wesentlichen auf den Erhalt bestehender Bauten. Das raumplanerische Interesse liege dort klarerweise beim Erhalt der bestehenden historischen Bebauungsstruktur. Eine Siedlungsentwicklung nach innen und eine raumplanerisch an sich erwünschte Verdichtung könnten ausgeschlossen werden.
Ausnahmebestimmungen im Gewässerraum seien laut Rechtsprechung des Bundesgerichts restriktiv auszulegen. So sei auch in der vorliegenden Situation eine vom Hauptsiedlungsgebiet abgetrennte Bauzone mit wenigen Bauten entlang des Gewässers, in der aus baulicher Sicht kein Entwicklung- und kein Verdichtungspotenzial vorliege, nicht als dicht überbaut zu beurteilen. Eine Anpassung des Gewässerraums dürfte nur soweit erfolgen, als damit dem Interesse der Siedlungsstruktur und der Siedlungsentwicklung Rechnung getragen würde, was hier gerade nicht der Fall sei.
14. Am 15. März 2021 hielt die Beschwerdeführerin replicando an ihren Anträgen fest.
15. Am 18. März 2021 verzichtete der Beschwerdegegner auf die Einreichung einer Duplik und hielt an seinen Ausführungen im angefochtenen Beschluss und in der Vernehmlassung fest.
16. Am 4. April 2022 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein vor Ort durch, an welchem die Beschwerdeführerin im Verfahren R 21 4 persönlich in Begleitung ihres Rechtsvertreters RA Dr. Reto Crameri anwesend war. Der Beschwerdeführer im Verfahren R 20 116 war ebenfalls persönlich in Begleitung seiner Rechtsvertreterin RA'in MLaw Flavia Brülisauer präsent. Der Beschwerdegegner war durch einen juristischen Mitarbeiter Raumplanung beim Departement für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) vertreten. Die Beschwerdegegnerin war durch den Gemeindepräsidenten, die Gemeindevorsteherin Ressort Bau und Planung, den Leiter der Verwaltung (Gemeindeschreiber) sowie ein Mitglied des Planungsbüros der Gemeinde vertreten. Allen Anwesenden wurde sodann anlässlich der Ortsbegehung an sechs verschiedenen Standorten die Gelegenheit geboten, sich zu den aufgeworfenen Fragen – insbesondere den Gewässerraumabständen zu den Gebäuden auf den Parzellen J._____ und D._____ einschliesslich bestehender Uferverbauungen sowie dem vorherrschenden Überbauungsgrad der in Frage stehenden Dorfteile rechts- und linksseitig des Flussverlaufs – zu äussern. Von Seiten des Gerichts wurden am Augenschein insgesamt 23 Fotos von den tatsächlichen Verhältnissen und der näheren Umgebung der besichtigten sechs Standorte erstellt und dem Protokoll beigefügt.
17. Der Beschwerdegegner teilte dem Gericht am 13. Mai 2022 seinen Verzicht auf eine Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll vom 4. April 2022 mit. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich mit Stellungnahme vom 16. Mai 2022 dazu. Von Seiten der Beschwerdeführerin ging innert gesetzter Frist keine Stellungnahme zum Protokoll der Ortsbegehung ein.
Auf die weiteren Vorbringen und Beweismittel der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1. Nach Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide der Regierung über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 (vgl. Akten des Beschwerdegegners [Bg-act.] 9 sowie Akten der Beschwerdeführerin [Bf-act.] 3) betreffend Genehmigung der Teilrevision der Ortsplanung, worin unter anderem die Gewässerraumzone im Bereich der Parzelle D._____ der Beschwerdeführerin von der Genehmigung ausgenommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen wurde (Bg-act. 9, ZP 1:2000, C._____, Gewässerraum, "orange Bandierung" mit Anmerkungen in roter Schriftfarbe [Ausscheidung Gewässerschutzzone]), ist weder laut KRG noch nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG; SR 700) endgültig, weshalb er ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor Verwaltungsgericht darstellt und die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts gegeben ist. Als formelle und materielle Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Beschwerdeführerin – als Eigentümerin der Parzelle D._____ (Bf-act. 2a), die teilweise in der Freihaltezone und Landwirtschaftszone und teilweise in der Dorfzone (Bauzone) liegt (Bf-act. 2b) – durch die Festlegung der genehmigten Gewässerraumzone auf der orografisch rechten Seite des Inns in der Nutzbarkeit ihrer Parzelle D._____ berührt (vgl. Bf-act. 4, 8, 10 sowie Bg-act. 4, 7, 8 und 9) und weist ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung auf, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist (Art. 50 Abs. 1 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht (siehe Art. 52 Abs. 1 VRG und Art. 38 Abs. 1 VRG) eingereichte Beschwerde vom 4. Januar 2021 ist daher einzutreten.
1.2. Das Verwaltungsgericht entscheidet gestützt auf Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG in Fünferbesetzung, da ein Entscheid der Regierung zu beurteilen ist.
2. Ausgangspunkt und somit Grundlage für die Beurteilung der vorliegenden Streitangelegenheit bildet das Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) und die zugehörige Gewässerschutzverordnung (GSchV; SR 814.201). Weiter gilt es das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG; SR 700) sowie allenfalls das Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) zu beachten und anzuwenden.
2.1. Die Gewässerraumzone bildet eine die Grundnutzungszone überlagernde Spezialzone im Sinne einer Schutzzone nach Art. 18 RPG. Der Gewässer-raum wird somit im Kanton Graubünden – wie eine Schutzzone – entsprechend der Verfahrensnorm Art. 48 KRG in der kommunalen Grundordnung festgesetzt, praxisgemäss mittels einer Gewässerraumzone im kommunalen Zonenplan (vgl. Hettich/Jansen/Norer [Hrsg.], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz [GSchG] und zum Wasserbaugesetz [WBG], Zürich 2016, S. 624 ff.).
2.2. Art. 36a Abs. 1 GSchG verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Schutzes vor Hochwasser und der Gewässernutzung (Gewässerraum). Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG).
2.3. Der hierfür erforderliche Raumbedarf von Fliessgewässern wird in Art. 41a GSchV konkretisiert. Dessen Abs.1 und 2 bezeichnen die minimale Breite des Gewässerraums, die nicht unterschritten werden darf. In dicht überbauten Gebieten kann sie aber den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Schutz vor Hochwasser gewährleistet ist (Abs. 4).
2.4. Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden (Art. 41c Abs. 1 GSchV). In dicht überbauten Gebieten kann jedoch die Behörde für zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen, sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. a).
2.5. Um von der festgelegten Gewässerraumzone gemäss Zonenplan 1:2000, C._____, Gewässerraum (Bg-act. 9 mit orange eingefärbter Bandierung) im nordöstlichsten Bereich der Parzelle D._____ mit dem darauf befindlichen Gebäude Assek.-Nr. 1-75 im Sinne der Beschwerdeführerin abweichen zu können (Reduktion des Gewässerraums auf blau straffierte Linie), müsste also die Voraussetzung für eine Ausnahmebewilligung erfüllt sein. Die Beschwerdeführerin erachtet diese Voraussetzung als erfüllt, da es sich beim betroffenen Grundstückteil nahe des Brückenkopfes für die Zufahrt ins Gebiet V._____ rechtsseitig des Inns um dicht überbautes Gebiet handle und somit Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV anwendbar sei. Dieser Begriff entstammt der Gewässerschutzverordnung und ist damit Bundesrecht, das bundesweit einheitlich auszulegen ist. Das Gericht greift dabei nicht in unzulässiger Weise in das Ermessen des Kantons oder der Gemeinde ein.
2.6. Das Bundesgericht geht in seiner Rechtsprechung davon aus, dass der Betrachtungsperimeter für die Beurteilung, ob ein "dicht überbautes Gebiet" vorliegt, nicht zu eng gefasst werden darf. Dieser umfasst – zumindest in kleineren Gemeinden – in der Regel das Gemeindegebiet. Dabei liegt der Fokus auf dem Land entlang der Gewässer und nicht auf dem Siedlungs- oder Baugebiet als Ganzem (BGE 143 II 77 E.2.4-2.6; Urteil des Bundesgerichts 1C_106/2018 vom 2. April 2019 E.5.7). Allerdings darf das Hauptaugenmerk nicht auf die Baugrundstücke und die unmittelbar angrenzenden Parzellen gerichtet werden, sondern es muss eine Gesamtbetrachtung angestellt werden, mit Blick auf die bestehende Baustruktur des Gemeindegebiets. In peripheren Gebieten, die an ein Fliessgewässer angrenzen, besteht regelmässig kein überwiegendes Interesse an einer verdichteten Überbauung des Gewässerraums (BGE 140 II 428 E.7, 437 E.5.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_444/2015 vom 14. März 2016 E.3.1-3.6.2 und E.6.4; 1C_473/2015 vom 22. März 2016 E.5.7, 1C_67/2018 vom 4. März 2019 E.4.3, 1C_106/2018 vom 2. April 2019 E.5.1-5.2 [= BGE 143 II 77]; Cornelia Christine Bähr, Neun Jahre Gewässerraum – ein Rechtsprechungsbericht, in: URP 2020, S. 31-35; Entscheide/Gewässerschutz: Zur Festlegung des Gewässerraums, in URP 2022, S. 167-181 m.w.H.; interessant und aufschlussreich dazu auch: Gieri Caviezel/Michelangelo Giovanni, in: Rechtgutachten – Rechtsfragen und Spielräume im Gewässerraum vom 14. November 2017, im Besonderen Ziff. 3.2, S. 31 ff./S. 46).
2.7. Wie sowohl den übersichtlichen Geländekammer- und illustrativen Gewässerraumplänen bei den Akten entnommen werden kann (Bf-act. 4 [Gewässerraum], 7 [Fotodokumentation], 8 [Karte-Gemeindeblatt], 9 [historisch geschützte Gebäude/V._____], 10 [GGP 2019]; sowie Bg-act. 1 [Luftbild 2015], 4 [GGP 2019/2020 mit ortsbildprägenden Bauten]) als auch aus den am Augenschein vom 4. April 2022 unmittelbar vor Ort durch das Gericht (in 5-er Besetzung) gewonnenen Erkenntnissen hervorgeht (vgl. Protokoll mit Situationsplan und Besichtigungsstandorten V-VI; Gerichtsfotos 9-13 im Dorfzentrum mit Klinikgebäude und Bachverlauf "F._____"; Fotos 14-17 Blick Richtung Süden Einmündung F._____ in den Fluss Z._____, Fotos 18-23 Brückenkopf rechts mit Gebäude der Beschwerdeführerin auf Parzelle D._____ sowie Bildaufnahmen der Umgebung links/rechts Innufer), wurde der Eindruck bestätigt, dass es sich beim nordöstlichsten Anteil der Parzelle D._____ (mit Wohngebäude) und dessen Umgebung eindeutig nicht um ein dicht überbautes Gebiet im Sinne der Ausnahmebestimmung laut Art. 41a Abs. 4 GSchV handelt. Für den Betrachtungsperimeter wurde auf alle drei Teilgebiete der in Frage stehenden Fraktion abgestellt, wobei das eigentliche Dorfzentrum der linksseitige Innabschnitt, unterteilt im Süden (Bodenfläche ca. 2 ha) und im Norden (ca. 6 ha) durch die F._____ in zwei Gebietshälften, bildet, während das Gebiet V._____ rechtsseitig des Inns liegt und im vorderen Uferbereich beim Brückenkopf hauptsächlich durch alte (teils in-/auswendig total renovierte) historische Gebäude (mit Kirche, Turmbaute und dgl.) gekennzeichnet wird. Markant und typisch für diesen vorderen Bereich des Gebiets V._____ ist, dass entlang des rechtsseitigen Innufers lediglich "schlauchartig" in zwei Bautiefen (vorne historische Altbauten inkl. Gebäude auf Parzelle D._____) gebaut wurde (Bg-act. 1 Luftbild 2015), und erst dahinter eine kleinere Wohnsiedlung mit Grünflächen, bereits ca. 190 m entfernt vom Flussufer und dort überlagert durch eine Freihaltezone (mit Bauverbot) existiert. Jene rechtsseitige Baulandfläche des Inns im Westen weist zudem bloss eine Fläche von ca. 1,86 ha (= 18 % Bauzonenfläche) auf, womit das zukünftige Entwicklungspotential dort noch kleiner ist als in den anderen zwei Dorfteilen auf der linken Flussseite. Insgesamt lässt sich festhalten, dass sich das Gebiet V._____ – zu dem auch der nordöstlichste Teil der Parzelle D._____ der Beschwerdeführerin mit Gebäude Assek.-Nr. 1-75 zählt – durch den Z._____ eindeutig vom Rest des Wohngebiets (linksseitig im Osten und Süden: 82 % Bauzonenfläche) der betreffenden Fraktion abgrenzt. Es umfasst im Wesentlichen nur zwei Bautiefen und weist aufgrund seiner peripheren Ortslage keinen erkennbaren Dorfkern mit Entwicklungspotential für künftige Generationen auf. Die rechtsseitig des Inns gebauten Häuser und Altbauten im vorderen Siedlungsgebiet sind zudem schon vom Flussufer des Inns zurückversetzt (vgl. dazu Gerichtsfotos 21 und 22 am Standort 6 – Vorplatz mit Kopfpflastersteinen und Steinschutzmauern; Ausscheidung als gewollte Baulücke).
2.8. Die Beschwerdeführerin beruft sich auch auf Art. 41a Abs. 4 (zum Wortlaut der Vorschrift vgl. E.2.3 hiervor). Abgesehen davon, dass Abs. 4 nur schon deshalb keine Anwendung finden kann, weil dieser ebenfalls das Vorliegen eines dicht überbauten Gebietes voraussetzt (in E.2.7 verneint), übersieht sie, dass Art. 41a GSchV bundesrechtliche Minimalvorgaben aufführt (BGE 139 II 470 E.4.3), nach denen die Kantone die Gewässerräume festzusetzen haben. Dies ist vorliegend – weil der Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 infolge Anfechtung nicht in Rechtskraft erwachsen ist – noch nicht geschehen. Nach der Rechtsprechung kommt dem übergangsrechtlichen Gewässerraum die Funktion einer Planungszone zu: Er soll gewährleisten, dass im Zeitraum nach dem Inkrafttreten der Verordnung bis zur definitiven Festlegung des Gewässerraums keine unerwünschten neuen Anlagen errichtet werden (BGE 140 II 437 E.6.2). Insofern gilt er auch bei eingedolten Gewässern (BGE 140 I 168 E.4.1.2), was sich bereits daraus ergibt, dass es sich bei Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV um eine Kann-Vorschrift handelt, womit der gesamte Gewässerraum bis zu dessen Festsetzung durch den Kanton freizuhalten bzw. zu sichern ist. Liegt wie hier - der nordöstlichste Teil der mit dem freistehenden Gebäude Assek.-Nr. 1-75 überbauten Parzelle D._____ am rechten Brückenkopf direkt entlang des Flusses Z._____ – ausserhalb des dicht überbauten Gebiets, können die rechtsanwenden Behörden (hier die Beschwerdegegnerin als Planungsträgerin; der Beschwerdegegner als Genehmigungsbehörde) keine Ausnahmebewilligung für die Reduktion des festgelegten Gewässerraums (blau straffierte Fläche anstatt orange eingefärbte Bandierung) erteilen.
2.9. Zusammengefasst ergibt sich, dass weder die Parzelle D._____ selbst, noch in der näheren Umgebung (peripher situierter Ortsteil V._____), noch in der fraglichen Fraktion als Ganzes (C._____) als massgebenden Betrachtungsperimeter effektiv ein dicht überbautes Gebiet im Sinne des Gewässerschutzgesetzes vorliegt. Damit erübrigt sich aber auch eine Interessensabwägung, weil die Beschwerde bereits aus den (in E.2.6.-2.8.) erwähnten Gründen abzuweisen ist.
2.10. Der strittige Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 ist damit rechtens, was zur Abweisung der Beschwerde vom 4. Januar 2021 führt
3.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG der Beschwerdeführerin aufzulegen. Das Gericht erachtet dabei ermessensweise eine Staatsgebühr von CHF 2'500.-- (zzgl. Kanzleiauslagen) für angemessen und gerechtfertigt. Das angeführte Kostenargument der Beschwerdeführerin, wonach der Beschwerdegegner zur konkreten Situation erst im Rechtsmittelverfahren (Ziff. 13) eine über 10-seitige Stellungnahme nachgeschoben habe, obwohl er diese Gründe bereits im angefochtenen Beschluss hätte vorbringen können und dies deshalb bei der Verlegung der Kosten auf jeden Fall zu berücksichtigten sei, kann nicht gehört werden. In der Stellungnahme des Beschwerdegegners vom 5. Februar 2021 an das streitberufene Gericht wurde lediglich aufforderungsgemäss auf die Einwände und Anträge in der Beschwerde vom 4. Januar 2021 reagiert (Ziff. 11), womit rügebezogen andere Themen als im Regierungsbeschluss vom November 2020 (Ziff. 10) behandelt wurden.
3.2. Aussergerichtlich steht weder dem Beschwerdegegner (Kanton) noch der Beschwerdegegnerin (Gemeinde) eine (Partei-) Entschädigung zu, da sie beide lediglich im Rahmen ihres amtlichen Wirkungskreises und aufgrund ihrer Zuständigkeit obsiegt (bzw. gehandelt) haben (Art. 78 Abs. 2 VRG).
III. Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend aus
CHF
2'500.--
CHF
524.--
zusammen
CHF
3'024.--
gehen zulasten von A._____.
3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
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