VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 20 71
5. Kammer
VorsitzMeisser
RichterAudétat und Racioppi
Aktuarin ad hocGuhl
URTEIL
vom 28. September 2021
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____ AG,
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde B._____,
Beschwerdegegnerin
betreffend Baugesuch
I. Sachverhalt:
1. Am 2. Dezember 2019 reichte die A._____ AG, vertreten durch die C._____ AG, bei der Gemeinde B._____ ein Baugesuch für diverse Leuchtkästen, zwei zusätzliche Pylonen und andere Reklamevorrichtungen auf der Parzelle D._____ in B._____ ein. Grundeigentümerin der obengenannten Liegenschaft ist die A._____ AG. Die Baubehörde erteilte am 3. Februar 2020, mitgeteilt am 4. Februar 2020, die Baubewilligung unter diversen Bedingungen und Auflagen. Unter Ziff. 4.1 wurde von der Baubehörde folgendes verfügt:
«Auf dem bestehenden LED-Bildschirm (Pylon) dürfen nur im Zusammenhang mit dieser Bewilligung stehende Firmenreklamen (Eigenreklame) aufgeschaltet werden. Unzulässige Reklamen sind u. a. Bewegtbilder, Filmsequenzen oder Videos.»
2. Gegen die vorgenannte Auflage erhob die A._____ AG Beschwerde beim Gemeinderat der Gemeinde B._____, welche mit Entscheid vom 19. Mai 2020, mitgeteilt am 26. Mai 2020, abgewiesen wurde.
3. Dagegen reichte die A._____ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 24. Juni 2020 (Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ein und beantragte folgendes:
«1. Der Entscheid des B._____ Gemeinderats SRB.2020.381 vom 19. Mai 2020 sei aufzuheben und die Auflage gemäss Ziff. 4.1 des Entscheids des Departement Bau Planung Umwelt (BPU) DV-BPU.2020.34 vom 3. Februar 2020 sei aufzuheben.
2. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
3. Unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.»
Begründend führte die Beschwerdeführerin sinngemäss an, dass aus dieser Auflage implizit ein Verbot für Fremdreklame beim bestehenden LED-Bildschirm (Pylon) hervorgehe. Dieser Pylon sei jedoch gar nicht Teil des Baugesuchs vom 2. Dezember 2019 gewesen. Der Pylon sei bereits im Jahr 2016 bewilligt worden, ohne dass eine Einschränkung betreffend Fremdreklame verfügt worden wäre. Da dieser seitdem weder geändert noch erneuert wurde, dürfe die Baubehörde auf die bereits bestehende Reklameeinrichtung gar nicht zurückkommen. Weiter gehe die Begründung des Gemeinderats fehl, dass der Pylon nicht den gestalterischen Vorgaben für Fremdreklame entspreche. Für gestalterische Belange könne nicht von Relevanz sein, ob auf einem Werbeträger Eigen- oder Fremdreklame präsentiert werde. Darüber hinaus könne weder der kommunalen noch der kantonalen Gesetzgebung eine gesetzliche Grundlage entnommen werden, welche das Anbringen von Fremdreklame auf privatem Grund unzulässig mache. Folglich bestehe keine Grundlage für ein Verbot von Fremdreklame.
4. Mit Vernehmlassung vom 23. Juli 2020 beantragte die Gemeinde B._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin. Begründend führte sie an, dass der bestehende Pylon am 4./6. Mai 2016 durch das zuständige Departement ausschliesslich für Eigenreklame bewilligt worden sei. Fremdreklame sei im damaligen Baugesuch nicht beantragt worden. Durch die Auflage in der Verfügung vom 3. Februar 2020 sei das Verbot von Fremdreklame einzig wiederholt worden. Das Verbot würde somit auch dann gelten, wenn die Auflage in Ziff. 4.1 vom Verwaltungsgericht aufgehoben werde. Die Baubehörde könne zudem jederzeit eine Anpassung bestehender Reklamen an den rechtskonformen Zustand vorsorglich sichern. Ausserdem entspreche der bestehende Pylon nicht den gestalterischen Vorgaben für Fremdreklame.
5. Replicando erweiterte die Beschwerdeführerin am 20. August 2020 ihre Rechtsbegehren um nachstehenden Antrag:
«2. Es sei festzustellen, dass die Schaltung von Fremdreklame auf dem bestehenden Pylon vor dem E._____ zulässig ist.»
Nebstdem vertiefte sie ihre Argumentation. Es könne für das Orts- und Strassenbild sowie die Verkehrssicherheit keinen Unterschied machen, ob Eigen- oder Fremdreklame auf dem Pylonen geschaltet werde. Ebenso werde diese Differenzierung im Gesamtkonzept der Gemeinde nicht gemacht. Die vorgegebenen Formen und Ausrichtungen gälten für Eigen- und Fremdreklame gleichermassen.
6. In der Duplik vom 14. September 2020 beantragte die Beschwerdegegnerin das Nichteintreten auf den neuen Antrag der Beschwerdeführerin, weil die Rechtsbegehren nicht mehr geändert bzw. erweitert werden dürfen. Weiter vertiefte sie ihre bereits in der Vernehmlassung vorgebrachte Argumentation. Dass der bestehende Pylon die gestalterischen Vorgaben nicht erfülle, könne zudem anlässlich eines gerichtlichen Augenscheins näher aufgezeigt werden.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und in dem angefochtenen Entscheid vom 26. Mai 2020 wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 26. Mai 2020, mit welchem die Beschwerde der Beschwerdeführerin gegen die Auflage Ziff. 4.1 des Baubescheids vom 3. Februar 2020 abgelehnt wurde, ist weder endgültig noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt er ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht dar. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des Beschwerdeentscheids betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Überprüfung, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist (Art. 50 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist demnach insoweit einzutreten (Art. 38 und Art. 52 Abs. 1 VRG), als sich die darin gestellten Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin als zulässig erweisen (vgl. E.2.1 ff.).
2.1. Art. 51 Abs. 2 VRG hält fest, dass die Parteien Rechtsbegehren, die sie im vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben, nicht ausdehnen können (sog. Erweiterungsverbot; inkl. Einhaltung des gesetzlichen Instanzenzugs). Das streitberufene Gericht darf demnach nur über Fragen urteilen, zu welchen die Vorinstanz Stellung bezogen hat oder – aufgrund der Einsprachebegehren – Stellung hätte beziehen müssen (vgl. dazu bereits PVG 1971 Nr. 84 sowie PVG 1990 Nr. 83). Nur das Vorbringen neuer Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge, welche das ursprünglich gestellte Rechtsbegehren zu stützen vermögen, ist zulässig (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 12 181 vom 28. Februar 2013 E.1a).
2.2. Vorliegend forderte die Beschwerdeführerin im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahren, dass Ziff. 4.1 des Baubescheids vom 3. Februar 2020 dahingehend abzuändern sei, dass die Bewilligung für Reklamevorrichtungen nicht auf Eigenreklamen beschränkt ist (Akten der Beschwerdeführerin [Bf-act.] 2, S. 1). In der Beschwerde vor dem Verwaltungsgericht beantragt die Beschwerdeführerin die vollständige Aufhebung der Auflage Ziff. 4.1. Damit verlangt sie unter anderem auch die Aufhebung des ebenfalls in Ziff. 4.1 verfügten Verbots von Reklame mittels Bewegtbilder, Filmsequenzen oder Videos. Sie geht dadurch mit ihrer Beschwerde in unzulässiger Weise über die in ihrer Einsprache vom 20. Februar 2020 effektiv gestellten Rechtsbegehren hinaus, obwohl sie dieselbe bereits damals hätte stellen können. Im vorliegenden Fall ist der Streitgegenstand folglich einzig die Frage, ob die Beschwerdegegnerin zurecht den Antrag der Beschwerdeführerin, wonach Ziff. 4.1 des Baubescheids vom 3. Februar 2020 dahingehend abzuändern sei, dass die Bewilligung für Reklamevorrichtungen nicht auf Eigenreklamen beschränkt sein soll, abgewiesen hat.
2.3. Die Beschwerdeführerin stellt zudem den Eventualantrag, es sei festzustellen, dass die Schaltung von Fremdreklame auf dem bestehenden Pylonen zulässig sei. Die Beschwerdegegnerin beanstandet, dass die Beschwerdeführerin damit ihre Rechtsbegehren im Verhältnis zu den ursprünglichen Beschwerdeanträgen auf unzulässige Weise ausdehne. Feststellungsentscheide sind subsidiär zu Leistungs- und Gestaltungsentscheiden (Urteil des Bundesgerichts 2C_410/2014 vom 22. Januar 2015 E.1.2.2 m. H. a. BGE 135 II 60 u. a.). Im vorliegenden Fall bildet der Streitgegenstand bereits den Antrag der Beschwerdeführerin, dass Ziff. 4.1 des Baubescheids vom 3. Februar 2020 abzuändern sei. Aufgrund der Subsidiarität des Eventualantrags auf Feststellung kann deshalb im vorliegenden Fall offenbleiben, ob es sich dabei um eine Erweiterung des Streitgegenstandes handelt. Auf Ziff. 2. des Rechtsbegehrens ist jedenfalls nicht einzutreten.
3. In formell-rechtlicher Hinsicht ist noch der prozessuale Antrag der Beschwerdegegnerin zu prüfen, wonach bei Bedarf ein Augenschein durchzuführen ist, um die Missachtung der Ästhetikvorschriften durch den bestehenden Pylonen aufzuzeigen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf auf weitere Beweisvorkehren verzichtet werden, wenn sich schon aufgrund der abgenommenen Beweise eine Überzeugung über den rechtserheblichen Sachverhalt bilden lässt und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung angenommen werden kann, dass weitere Beweiserhebungen an diesem Beweisergebnis nichts mehr zu ändern vermögen (sog. antizipierte Beweiswürdigung, BGE 140 I 285 E.6.3.1 m. H.). In vorliegenden Fall ist das Gericht bereits zu einer Überzeugung gelangt und ein weiterer Beweis würde an dieser nichts ändern. Daher ist auf die Durchführung eines Augenscheines zu verzichten.
4.1. In materieller Hinsicht streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin über den bestehenden Pylonen mit Baubescheid vom 3. Februar 2020 verfügen durfte. Wird eine Baubewilligung nicht angefochten, erwächst sie in Rechtskraft. Als Folge davon darf eine rechtskräftig gewordene Baubewilligung von einer Behörde inhaltlich nicht mehr voraussetzungslos abgeändert werden (BGE 143 II 1 E.5.1; 137 I 69 E.2.2 f.; 136 II 177 E.2.1). Nachfolgend ist deshalb in erster Linie zu prüfen, ob das Abspielen von Fremdreklame auf dem bestehenden Pylonen bereits mit Baubescheid vom 4. Mai 2016 bewilligt worden ist.
4.2. Das Baubewilligungsverfahren hat zum Zweck, dass die Behörde das Bauprojekt im Interesse der Öffentlichkeit und der Nachbarschaft vor seiner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung überprüft (BGE 139 II 134 E.5.2 m. w. H.). Das Baugesuch hat alle für die baurechtliche Beurteilung des Vorhabens erforderlichen Angaben zu enthalten (Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 6. Auflage 2016, S. 344). So kann insbesondere nur das von der Behörde bewilligt werden, was aus den Plänen mit hinreichender Klarheit hervorgeht und somit kann auch nur dies in Rechtskraft erwachsen. Bloss schematische Darstellungen in Projekteingabeplänen genügen nicht und die Bauherrin bzw. der Bauherr trägt in Fällen von unklaren oder missverständlichen Plänen die Folgen unklarer Planinhalte (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_344/2017 vom 17. April 2018 E.3.1; 1C_148/2011 vom 28. Juli 2011 E.3.3; 1P.791/2006 vom 13. November 2007 E. 3.3 und 1P.728/2006 vom 16. Februar 2006 E.2). Der rechtmässig bewilligte Zustand wird denn auch regelmässig aufgrund der Baubewilligung sowie der Baugesuchsunterlagen, insbesondere den damals eingereichten und bewilligten Plänen, bestimmt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_576/2011 vom 27. August 2012 E.3; 1C_202/2012 vom 8. Januar 2014 E.4.1; VGU R 16 86 E.3c).
4.3. Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, dass der Pylon am 4. Mai 2016 bewilligt worden sei, ohne dass eine Einschränkung betreffend Fremdreklame verfügt worden sei. Im Rubrum des Baubescheids vom 4. Mai 2016 werden verschiedene, voneinander unabhängige Objektklassen aufgezählt. Eine Auflage welche in Bezug auf den Pylonen lediglich die Aufschaltung von Eigenreklame zulässt, sei im damaligen Baubescheid vom 4. Mai 2016 nicht angeordnet worden. Dazu werde im vorgedruckten Reklamegesuch nicht zwischen Fremd- und Eigenreklame unterschieden, damit habe eine Gesuchstellerin bzw. ein Gesuchsteller gar nicht die Möglichkeit, sich für oder gegen Fremdreklame zu entscheiden. Darüber hinaus bestehe der Sinn und Zweck eines Pylonen darin, dass geschaltete Werbung in gewissen Zeitabständen wechselhaft gezeigt werde. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, wie die Beschwerdegegnerin aus einer naturgemäss statistischer Fotomontage einen Rückschluss auf den angeblichen Gesuchinhalt ziehen könne.
4.4. Die Beschwerdegegnerin führt sinngemäss an, dass im Baubescheid vom 4. Mai 2016 nur die zum damaligen Zeitpunkt beantragte Eigenreklame bewilligt worden sei. Dies sei damals von der Bauherrschaft anerkannt worden, deshalb könne nicht mehr darauf zurückgekommen werden. Die Auflage Ziff. 4.1 im Baubescheid vom 3. Februar 2020 habe nicht zum Zweck auf die Bewilligung vom 4. Mai 2016 zurückzukommen, sie sei lediglich eine Bestätigung des Fremdreklameverbots, welches bereits im Jahr 2016 von der Baubehörde verfügt worden sei. Die Baubewilligung vom 4. Mai 2016 schliesse die Erstellung von Fremdreklamen mangels entsprechendem Baugesuch ausdrücklich aus. Im Rubrum des Baubescheids vom 4. Mai 2016 sei der Begriff der Eigenreklame als Oberbegriff für die Nutzung der danach aufgeführten Reklamearten zu verstehen. Dies ergebe sich auch aus den damals eingereichten Plänen, welche verbindlich seien. Die Argumentation, der damaligen Gesuchstellerin sei nicht bewusst gewesen, dass die Differenzierung von Eigen- und Fremdreklame im Baugesuch bewilligungstechnisch eine Rolle spiele, sei unglaubwürdig. Die Beschwerdeführerin sei damals durch einen Architekten vertreten worden, dessen Architekturbüro sich seit vielen Jahren mit dem kommunalen Baugesetz und den Reklamevorschriften auskenne. Der Gesuchstellerin wäre deshalb zumutbar gewesen, den entsprechenden Vermerk im Baugesuch und den Plänen anzubringen. Der von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Hinweis, dass sich aus dem Zweck eines Pylonen ergibt, dass per se Fremdwerbung abgespielt werde, sei unbegründet, weil mehrere verschiedene Betriebe in der Liegenschaft der Beschwerdeführerin eingemietet seien.
4.5. Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass der bestehende Pylon bereits Gegenstand des Baubescheids vom 4. Mai 2016 war (Akten der Beschwerdegegnerin [Bg-act.] 2) und diese Baubewilligung in formelle Rechtskraft erwachsen ist. Fraglich ist jedoch, für welche Art von Reklame eine Baubewilligung vorliegt. Im Baubescheid vom 4. Mai 2016 wurde nachfolgendes verfügt:
«Der Gesuchstellerin wird die Bewilligung für die eingangs umschriebene Reklameeinrichtung unter den nachfolgenden Bedingungen erteilt. »
Betreffend Reklameeinrichtungen wurde im Baubescheid vom 4. Mai 2016 folgendes festgehalten:
«Eigenreklame, Leuchtkasten an Fassade, Leuchtschrift auf Flachdach sowie Pylon freistehend.»
Der Begriff «Eigenreklame» steht an erster Stelle. Der Begriff grenzt sich von den nachfolgend aufgeführten Bezeichnungen insofern ab, dass mit Eigenreklame keine Reklameeinrichtung, sondern die Reklameart bestimmt wird. Die Bezeichnung «Eigenreklame» ist jedoch als Überbegriff zu verstehen, welche die Nutzung der danach aufgezählten Reklameeinrichtungen definiert und deshalb mit den aufgeführten Reklameeinrichtungen zusammenhängend zu lesen ist. Insofern kann der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringt, dass der Begriff als eine selbständige Objektklasse und unabhängig zu den nachfolgend aufgeführten Reklameeinrichtungen zu verstehen sei. Die Nennung der Reklameart wäre zwecklos, wenn sie sich nicht auf eine Reklameeinrichtung beziehen würde. Zudem kommt hinzu, dass sich der Wortlaut «Fremdreklame» dem Baubescheid vom 4. Mai 2016 nicht entnehmen lässt. Aus heutiger Sicht betrachtet erschiene jedoch der Klarheit dienlich, wenn die Beschwerdegegnerin die Reklameart als Oberbegriff klar mit einem Doppelpunkt hervorgehoben hätte oder im Rubrum die Reklameart mit einer selbständigen Zeile verfügt hätte.
Gemäss Vorbringen der Beschwerdeführerin lasse sich aus den damaligen eingereichten Plänen nicht erkennen, für welches Produkt oder für welche Firma der Pylon zum Zeitpunkt «der Aufnahme» gerade wirbt. Nach oben zitierter bundesgerichtlicher Rechtsprechung trägt die Bauherrin die Folge von unklaren Gesuchen. Eine Baubehörde kann nur das bewilligen, was aus den Plänen mit hinreichender Klarheit hervorgeht. Es wäre der Beschwerdeführerin zumutbar gewesen, im damaligen Baugesuch oder in den eingereichten Plänen darauf hinzuweisen, dass sie beabsichtige auf dem LED-Bildschirm Fremdreklame abzuspielen. Aus dem Zweck eines LED-Bildschirms, wonach abwechslungsweise verschiedene Sequenzen darauf abgespielt werden, geht nicht mit hinreichender Klarheit hervor, dass darauf Fremdreklamen gezeigt werden. Ein LED-Bildschirm kann auch für das Abspielen von verschiedenen Sequenzen von Eigenwerbung verwendet werden. Im vorliegenden Fall könnte dies umso mehr zutreffen, weil unbestrittenermassen im Gebäude der Beschwerdeführerin verschiedene Unternehmen eingemietet sind.
Daraus ergibt sich, dass der Standpunkt der Beschwerdegegnerin, wonach anlässlich der Baubewilligung vom 4. Mai 2016 ausschliesslich die Reklameart der Eigenreklame bewilligt worden sei, aufgrund der vorliegenden Akten nicht zu beanstanden ist. Es ist an dieser Stelle jedoch festzuhalten, dass sich aus dem Baubescheid vom 4. Mai 2016 einzig ergibt, dass die Reklameart der Fremdreklame nicht Teil der Baubewilligung war und die Beschwerdegegnerin deshalb mit der verfügten Auflage Ziff. 4.1 des Baubescheids vom 3. Februar 2020 nicht auf einen rechtskräftigen Baubescheid zurückgekommen ist. Wenn die Beschwerdegegnerin jedoch anführt, dass die Auflage einzig eine Bestätigung des bereits verfügten Fremdreklameverbotes sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Im Baubescheid vom 4. Mai 2016 wurde kein Fremdreklameverbot verfügt.
5.1. Weil nach oben Gesagtem für das Abspielen von Fremdreklame keine rechtskräftige Baubewilligung vorliegt, ist hiernach zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin mit Ziff. 4.1 das Abspielen von Fremdreklame auf dem bestehenden Pylonen mittels Baubescheid vom 3. Februar 2020 untersagen durfte.
5.2. Nach Art. 27 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet (Abs. 1). Sie umfasst insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (Abs. 2). In den Schutzbereich dieses verfassungsmässigen Rechts fallen damit auch das gewerbsmässige Aushängen von Plakaten auf privatem Grund sowie das entgeltliche Überlassen solcher Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an einen Vertragspartner eigener Wahl. Die Wirtschaftsfreiheit gilt aber nicht absolut, sondern kann unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1). Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder sonst durch kantonale Regalrechte begründet sind (Abs. 4). Mit weiteren staatlichen Monopolen können auch Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit bzw. die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) vorgenommen werden. Die Verfolgung rein fiskalischer Interessen ist nicht zulässig (vgl. BGE 128 I 3 E.3a; 125 I 209 E.10a; VGU R 13 241 E.2a, R 07 109 E.1b; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, N 720).
Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom. Das gilt namentlich auch für den Erlass von Vorschriften über Reklamevorrichtungen (vgl. dazu Art. 24 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]; sowie Urteil des Bundesgerichts 1P.554/1991 vom 12. Oktober 1992, in: ZBl Nr. 94 [1993] S. 133 ff. E.2b). Ferner sind die Gemeinden - unter Vorbehalt der Zuständigkeit von Bund und Kanton - mit der Sorge für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheits-, Strassen-, Bau-, Feuer‑, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei betraut (sog. «niedere Polizei»). Die Gemeinden sind somit auch unter polizeilichen Aspekten zur Reglementierung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundesrechtlich umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenverkehr, welcher in der Zuständigkeit des Kantons verbleibt. Den Gemeinden ist folglich selbst überlassen, in eigener Kompetenz Vorschriften über das Reklamewesen zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken geniessen die Gemeinden deshalb in diesem Bereich Autonomie (vgl. BGE 128 I 3 E.2b; VGU R 14 26 E.2b; R 13 241 E.2b). Weiter steht den Gemeinden bei der Auslegung von Ästhetikfragen bzw. bei der Prüfung der Frage der Eingliederung von Bauten und Anlagen in eine bestehende Umgebung ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in welchen das Gericht nur eingreift, wenn die Gemeinde diesen Spielraum missbraucht oder überschritten hat (statt vieler VGU R 06 105 E.4a)
Die Reglementierung des Reklamewesens entspricht einem öffentlichen Interesse und ist zur Wahrung der Verkehrssicherheit und für die Landschafts- und Ortsbildpflege sogar unumgänglich. Diese polizeilichen Interessen rechtfertigen es grundsätzlich, in die Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie einzugreifen (VGU R 14 26 E.2c; R 04 40 E.2; PVG 2001 Nr. 30). Die Gemeinde kann im Rahmen der ihr nach kantonalem Recht zustehenden Kompetenzen, das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach deren Gestaltung und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen und Gebäude überhaupt untersagen. Der Beschwerdegegnerin ist es nach der Praxis des Bundesgerichts nicht verwehrt, die Modalitäten der Plakatierung im Zuge eines ihr ganzes Gebiet erfassenden Gesamtkonzepts zu regeln. Was die Montage von Fremdreklamen betrifft, ist es zulässig, wenn eine Gemeinde, um die Zahl der Werbetafeln und Reklamen aus ästhetischen Gründen möglichst tief zu halten, Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen generell verbietet und dort bloss Eigenreklamen zulässt. Lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund ist (wäre) ein unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie (zum Ganzen BGE 128 I 3 E.4b; Urteile des Bundesgerichts 1C_538/2010 vom 18. Mai 2011 E.3.5; 1P.84/2006 vom 5. Juli 2006 E.3.1; VGU R 14 26 E.2c).
5.3. Die Beschwerdeführerin führt an, dass es für gestalterische Belange nicht von Relevanz sein dürfe, ob auf einem Werbeträger Eigen- oder Fremdreklame präsentiert werde. Die gestalterischen Vorgaben gemäss kommunalem Gesamtkonzept fänden für Eigen- und Fremdreklame gleichermassen Anwendung. Würde der bestehende Pylon nicht den gestalterischen Vorgaben des Gesamtkonzepts entsprechen, hätte der Pylon von Anfang an nicht genehmigt werden dürfen. Jedoch wurde der Pylon mit Baubescheid vom 4. Mai 2016 mit dem kommunalen Gesamtkonzept als im Einklang stehend betrachtet.
5.4. Die Beschwerdegegnerin bringt an, dass bei Fremdreklamen gemäss kommunalem Recht besondere Ästhetikbestimmungen gelten. Der bestehende Pylon entspreche nicht den gestalterischen Vorgaben für Fremdreklamen gemäss Art. 15 Abs. 1 Reklamereglement und den verlangten Plakatständern und/oder Leuchtplakaten im Gesamtkonzept. Es gehe nicht darum, ob Eigen- oder Fremdreklamen auf der Werbefläche platziert werde, sondern darum, welche Art von Werbeträge Verwendung finden soll, sobald Fremdreklame auf privatem Grund vorgesehen ist.
5.5. Die Beschwerdeführerin bestreitet vorab das Vorliegen von besonderen Gestaltungsvorschriften für Fremdreklamen. Die Beschwerdegegnerin stützt sich bei ihrer Argumentation auf das kommunale Baugesetz und Reklamereglement. Gemäss Art. 17 Abs. 1 des Baugesetzes der Gemeinde B._____ (BauG; Nr. 611) sind Reklamen und Hinweistafeln im Rahmen des vom Gemeinderats zu erlassenden Reklamereglements gestattet, soweit sie das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild sowie die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigen. Aus Art. 17 Abs. 3 BauG kann entnommen werden, dass der damalige Gesetzgeber in der Regel einzig Eigenreklame für Reklamen auf privatem Grund zulassen wollte. Dieser Absatz wurde jedoch von der Regierung des Kantons Graubünden im Jahr 2006 nicht genehmigt und findet, wie auch die Beschwerdegegnerin in ihrem Entscheid vom 26. Mai 2020 festgehalten hat, keine Anwendung (Bf-act. 3, S. 3). Art. 17 Abs. 1 BauG verweist auf das kommunale Reklamereglement. Art. 3 des Reklamereglements der Gemeinde B._____ (RB 614) unterstellt das Anbringen, Ersetzen und Abändern von Reklamen einer Bewilligungspflicht. Als Fremdreklame gilt das Werben für Firmen, Betriebe, Produkte, Dienstleistungen, Veranstaltungen, Ideen und dergleichen, die mit dem Standort der Reklame in keinem örtlichen Zusammenhang stehen. Darunter fällt auch die ständigen Einrichtungen für Wechselplakate (vgl. Art. 5 Reklamereglement). Unter Eigenreklame wird das Werben für Firmen, Betriebe, Produkte, Dienstleistungen, Veranstaltungen, Ideen und dergleichen, die mit dem Standort der Reklame in einem örtlichen Zusammenhang stehen, verstanden. Der örtliche Zusammenhang ist gegeben, wenn die Reklame am Gebäude selbst oder in dessen unmittelbarer Nähe angebracht ist (vgl. Art. 6 Reklamereglement). Reklamen sind im Rahmen des vom Gemeinderat zu erlassenden Gesamtkonzepts für Werbung im öffentlichen Raum auf das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild sowie auf den Charakter der einzelnen Liegenschaften abzustimmen (vgl. Art. 9 Abs. 1 Reklamereglement). Weiter haben sich Reklamen harmonisch in ihrer Umgebung und in die bestehenden baulichen oder gestalterischen Elemente einzufügen. Sie müssen in ihrer Grösse, Ausführung und Häufigkeit in einem ausgewogenen Verhältnis zu ihrer Umgebung stehen (vgl. Art. 9 Abs. 2 Reklamereglement). Fremdreklamen dürfen nicht an Fassaden angebracht werden und auf privatem Grund haben sie in Form und Ausrichtung den Plakaten auf öffentlichem Grund zu entsprechen (vgl. Art. 15 Abs. 1 Reklamereglement). Damit wird, wie bereits schon in den allgemeinen Gestaltungsvorschriften in Art. 9 Abs. 1 Reklamereglement, erneut auf das kommunale Gesamtkonzept für Werbung im öffentlichen Raum verwiesen.
Der Geltungsbereich des Gesamtkonzepts umfasst sämtliche Plakatstellen und plakatähnliche Werbeträgern, die im öffentlichen Raum wirksam sind. Der Wortlaut subsumiert darunter ausdrücklich auch Fremdreklame und Eigenreklame auf privatem Grund (zum Ganzen Gesamtkonzept - Werbung im öffentlichen Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, September 2011, S. 3 Ziff. 1.2). Je nach Gemeindegebiet werden verschiedene restriktivere Einschränkungen für Fremdreklamen vorgesehen. So ist Fremdreklame in heterogenen Gemeindegebieten nur entlang der Haupterschliessungsachse gestattet (Gesamtkonzept - Werbung im öffentlichen Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, September 2011, S. 6 Ziff. 2.6 ff.). Das Vorliegen dieser Voraussetzung wird im vorliegenden Fall von keiner Partei bestritten, weil sich die Parzelle D._____ im heterogenen Gemeindegebiet an der Haupterschliessungsachse befindet. Weiter sieht das Gesamtkonzept spezifische Masse für Werbeträger vor. So müssen Leuchtplakate mit dem Plan Lumière übereinstimmen (Gesamtkonzept - Werbung im öffentlichen Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, September 2011, S. 12 Ziff. 3.5). Zudem sollten Drehautomaten nicht an verkehrstechnisch exponierten Lagen stehen (Gesamtkonzept - Werbung im öffentlichen Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, September 2011, S. 13 Ziff. 3.6). Darüber hinaus werden spezifische bauliche Vorgaben für Plakatwerbestellen vorgesehen. Die Plakatformate, das Trägermaterial sowie die wichtigsten Masse und Abstände sind normiert. Die Standardisierung der Plakatwerbestellen und ihre räumliche Anordnung soll zu einer Vereinheitlichung führen, die sich harmonisch ins Gemeindebild integriert (Gesamtkonzept - Werbung im öffentlichen Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, September 2011, S. 14 Ziff. 4). Betreffend Masse und Formate werden folgende Normierungen vorgesehen:
F 4: 90.5 cm breit x 128 cm hoch, Weltformat, traditionelle Schweizer Fläche: 1.16 m2
F 200: 120 cm breit x 170 cm hoch, Euro-City Plakatformat, Fläche: 2.04 m2
F 12: 271.5 cm breit x 128 cm hoch, Breitformat (Fläche von drei F 4), Fläche: 3.48 m2
F 24: 268.5 cm breit x 256 cm hoch, Grossformat, Fläche: 6.87 m2
Im vorliegenden Fall handelt es sich um einen LED-Bildschirm, welcher abwechselnde Sequenzen zeigt. Fraglich ist, ob der LED-Bildschirm unter den Begriff «Plakatwerbestelle» fällt, weil die darauf gezeigte Werbung elektronisch wechselt. Bei Erlass des Gesamtkonzepts im Jahr 2011 war die Technik unbestrittenermassen nicht auf dem gleichen Stand wie zum jetzigen Zeitpunkt. Der angestrebte Zweck der Beschwerdegegnerin, die sie mit den baulichen Vorgaben umsetzen will, lässt sich jedoch ohne Weiteres auf Pylonen übertragen. Es ist sachlich vertretbar, wenn die Beschwerdegegnerin auch bei LED-Bildschirmen eine Vereinheitlichung anstrebt. Der Pylon stellt deshalb eine Plakatwerbestelle dar und fällt unter den Anwendungsbereich der baulichen Vorgaben im Gesamtkonzept.
In den von der Beschwerdeführerin eingereichten Bauplänen vom 2. Dezember 2019 ist der Pylon mit einer Höhe von 5 m eingezeichnet (Bg-act 1.4). Der Pylon erfüllt damit die Voraussetzungen der baulichen Vorgaben für Plakatwerbestellen offensichtlich nicht und steht bereits deshalb im Widerspruch zum Gesamtkonzept. Ob der Pylon, wie von der Beschwerdegegnerin weiter beanstandet, die Vorgaben für Leuchtplakate erfüllt, kann deshalb vorliegend offenbleiben.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Pylon hätte bereits am 4. Mai 2016 nicht genehmigt werden dürfen, wenn er die gestalterischen Vorgaben nicht erfülle. Wie oben festgestellt, wurde der Pylon am 4. Mai 2016 einzig für Eigenreklame bewilligt (E.4.5). Es ist deshalb zu prüfen, ob die Normierungen und die vorgesehenen Plakatformate im Gesamtkonzept auch für Eigenreklame Anwendung finden. Grundsätzlich fällt in den sachlichen Anwendungsbereich des Gesamtkonzepts Eigen- und Fremdreklame auf privatem Grund (Gesamtkonzept - Werbung im öffentlichen Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, September 2011, S. 3 Ziff. 1.2). Daraus lässt sich jedoch nicht schliessen, dass jede aufgeführte Anordnung und Vorgabe im Gesamtkonzept für beide Reklamearten gleichermassen gelten. So werden spezifische Regelungen je nach Reklameart im Gesamtkonzept vorgesehen. Die baulichen Vorgaben sind für «Plakatwerbestellen» bestimmt. Fraglich ist, ob darunter einzig Werbeträger mit Fremdreklame oder auch Plakatwerbestellen mit Eigenreklame zu subsumieren sind. Der von der Beschwerdegegnerin angestrebte Zweck der Vereinheitlichung lässt sich nicht ohne Weiteres auf Eigenreklame übertragen, da Eigenreklamen je nach Unternehmen in den unterschiedlichsten Formaten, Trägermaterialien und Anordnungen auftreten. Dazu kommt, dass die Gemeinde nach bundesgerichtliche Rechtsprechung das Interesse nach Eigenreklame höher zu gewichten hat, als das Interesse an Fremdreklame (BGE 128 I 3 E.4b). Die Beschwerdegegnerin darf folglich das Werben für Eigenreklame weniger weit einschränken, als das Werben für Fremdreklame. Darüber hinaus lässt sich bei den im Gesamtkonzept aufgeführten baulichen Vorgaben folgender Abschnitt entnehmen:
«Die Plakatwerbestellen sind wo immer möglich freistehend zu erstellen. In Ausnahmefällen sind Wandmontagen möglich.»
Dieser Wortlaut spricht ebenfalls dafür, dass die baulichen Vorgaben einzig für Fremdreklamen Anwendung finden. Betreibt ein Unternehmen Werbung für Firmen, Produkte, Dienstleistungen etc., die mit dem Standort der Reklame in einem örtlichen Zusammenhang steht, sind Wandmontagen der Regelfall (vgl. Art. 6 Abs. 2 Reklamereglement). Dazu kommt, dass im Gesamtkonzept betreffend baulichen Vorgaben einzig Beispielbilder mit Fremdreklame angeführt sind (Gesamtkonzept - Werbung im öffentlichen Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, September 2011, S. 14 - 16, Ziff. 4). Unter dieser Optik ist die von der Beschwerdegegnerin vorgebrachte Argumentation, dass für Fremdreklame spezifische Gestaltungsvorschriften vorgesehen sind, nicht zu beanstanden.
Die Beschwerdegegnerin bewegt sich mit dem Gesamtkonzept in dem nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zulässigen Rahmen. Danach darf eine Gemeinde ein Plakatkonzept mit ortsbildschützerischen und ästhetischen Schranken vorsehen. Lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund könnte sich als unverhältnismässig erweisen. Indem die Beschwerdegegnerin für Plakatwerbeträger bestimmte Normierungen und Masse vorsieht, verbietet sie Fremdreklamen nicht generell und ausnahmslos. Sie normiert die Plakatwerbestellen um eine Vereinheitlichung und harmonische Eingliederung ins Gemeindebild anzustreben. Damit sieht sie ortsbildschützerische und ästhetische Schranken vor. Der Beschwerdeführerin kann deshalb nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringt, dass es für gestalterische Belange nicht von Relevanz sein dürfe, ob Eigen- oder Fremdreklame abgespielt werde. Es ist zulässig, dass die Beschwerdegegnerin das Abspielen von Fremdreklame auf dem bestehenden Pylonen aus ästhetischen Gründen untersagt hat.
6. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag auf Änderung der Auflage Ziff. 4.1 des Baubescheids vom 3. Februar 2020, wonach das Abspielen von Fremdreklame auf dem bestehenden Pylonen zu genehmigen sei, nicht durchdringt. Wenn sich die Beschwerdegegnerin auf nichterfüllte gestalterische Vorschriften beruft, um die Auflage Ziff. 4.1 des Baubescheids zu begründen, erweist sich ihre Argumentation als sachlich halt- und vertretbar.
7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der unterliegenden Beschwerdeführerin. Die Staatsgebühr wird ermessensweise auf total CHF 1'500.-- festgelegt (vgl. Art. 75 Abs. 2 VRG). Diese geht zusammen mit den Kanzleiauslagen zulasten der unterliegenden Beschwerdeführerin. Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine Parteienentschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Vorliegend besteht kein Anlass, davon abzuweichen, weshalb der Beschwerdegegnerin keine aussergerichtliche Entschädigung zuzusprechen ist.
III. Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die Gerichtskosten, bestehend aus
CHF
1'500.--
CHF
447.--
zusammen
CHF
1'947.--
gehen zulasten der A._____ AG.
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