VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 19 5
5. Kammer
VorsitzMeisser
RichterAudétat, Racioppi
AktuarRogantini
URTEIL
vom 3. Dezember 2019
in der Streitsache
A._____,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde Vaz/Obervaz,
Beschwerdegegnerin
betreffend Verpachtung Landwirtschaftsland
1. A._____ ist Landwirt in der Gemeinde Vaz/Obervaz. Er ist seit dem 1. Dezember 1998 unter anderem Pächter der im Gemeindeeigentum stehenden Parzelle N.1_____ im Gebiet Zorten (act. C.3 und C.4). Ebenso pachtet er die gemeindeeigene Parzelle N.2_____ im Gebiet Fusò.
2. Der Gemeindevorstand Vaz/Obervaz erliess am 5. Juli 2018 ein neues Verpachtungsreglement (nachfolgend: VR) und stützte sich dabei auf ein im Jahr 2015 neu erlassenes Flur-, Weide- und Alpgesetz der Gemeinde (nachfolgend: FWAG) ab. Das VR enthält unter anderem folgende Bestimmungen:
Art. 3 Aufteilung nach Fraktionen
Fraktionen Lain, Muldain, Zorten und Sporz
Bewirtschafter der Stammfraktionen und der Fraktion Sporz.
Fraktionen Tgantieni, Lenzerheide und Valbella
Bewirtschafter der Fraktionen Tgantieni, Lenzerheide und Valbella
Art. 4 Zuteilungskriterien
3. Gestützt auf Art. 19 Abs. 1 und 2 FWAG, wonach der Gemeindevorstand landwirtschaftlich nutzbare Flächen, die nicht von der Alpgenossenschaft gepachtet sind, in der Gemeinde wohnhaften Landwirten zur Nutzung überlässt und mit ihnen in der Regel einen Pachtvertrag mit einer festen Pachtdauer von zwölf Jahren abschliesst, schrieb der Gemeindevorstand Vaz/Obervaz am 13. Juli 2018 unter anderem die zwei oben erwähnten Parzellen zur Neuverpachtung im Amtsblatt Mittelbünden aus (act. C.5).
4. Am 20. Juli 2018 bewarb sich A._____ um die Pacht der Parzellen N.1_____ und N.2_____ (act. C.6). Er führte aus, erstere Parzelle liege sehr nahe bei seinem Stall (Parzelle N.4_____) und angrenzend zu seiner Wiese (Parzelle N.5_____), letztere liege ebenfalls direkt neben einer von ihm bewirtschafteten Wiese (Parzelle N.6_____).
In der Folge bewarb sich am 31. Juli 2018 auch B._____ um die Pacht der Parzelle N.1_____, nebst einer weiteren hier nicht interessierenden Parzelle N.7_____ im Gebiet Casoja (act. C.7). Weitere Bewerbungen für die Parzelle N.1_____ gingen gemäss Akten nicht ein.
5. Die Gemeinde Vaz/Obervaz erliess am 21. Dezember 2018 zwei separate Verfügungen. Mit der ersten, ausschliesslich an A._____ adressierten (act. C.9), hielt sie fest, dass sie ihm lediglich die Parzelle N.2_____ zur Pacht überlasse, und mit der zweiten, die ausschliesslich an B._____ ging (act. C.10), dass sie die Parzelle N.1_____ ihm verpachte. Beide Verfügungen enthielten den Hinweis, dass gegen sie jeweils innert 30 Tagen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden geführt werden könne.
6. Gegen den ihm eröffneten, betreffend die Parzelle N.1_____ negativen Entscheid hat A._____ am 10. Januar 2019 (Poststempeldatum 11. Januar 2019) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erhoben (act. A.1; vgl. act. B.1). Seit dem 1. April 2016 gelte ein neues Alp- und Weidegesetz [das FWAG] und der Gemeindevorstand habe am 5. Juli 2018 auch ein neues Verpachtungsreglement [das VR] erlassen. Aufgrund dieser neuen Gesetzesgrundlagen hätten auch die landwirtschaftlichen Betriebe der Bauern betreffend Fraktionszugehörigkeit überprüft werden sollen. Der Bauer werde der Fraktion zugeteilt, in welcher sein Betrieb stehe. Der Beschwerdeführer rügt nun, der Zuschlag zur Neuverpachtung von Parzelle N.1_____ sei an einen Bauern vergeben worden, dessen Betrieb in Lenzerheide stehe (Parzelle N.3_____). Dies widerspreche Art. 3 VR. Die Verpachtung der Parzelle N.1_____ solle dem Bewirtschafter der Stammfraktionen zugeteilt und somit an ihn vergeben werden.
7. Zur Stellungnahme eingeladen (act. D.1) hat die Gemeinde nach ersuchter (act. D.2) und gewährter Fristerstreckung (act. D.3) mit Schreiben vom 8. Februar 2019 (Poststempeldatum 11. Februar 2019) die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge beantragt (act. A.2).
Sie führt darin aus, laut Art. 3 VR würden die zur Verpachtung gelangenden landwirtschaftlichen Nutzflächen in zwei Fraktionen eingeteilt: einerseits "Lain, Muldain, Zorten und Sporz" für die Bewirtschafter der Stammfraktionen (Lain, Muldain und Zorten) und der Fraktion Sporz, und andererseits "Tgantieni, Lenzerheide und Valbella" für die Bewirtschafter jener Fraktionen. Die Zuteilungskriterien seien in Art. 4 VR geregelt. Das erste Kriterium sei, Landwirte, welche in der Gemeinde Vaz/Obervaz wohnten und deren Betrieb in der Fraktion liege, in welcher Land verpachtet werde.
Der durch B._____ bewirtschaftete Hauptbetrieb liege ausserhalb des Siedlungsgebiets zwischen den beiden Fraktionen im Gebiet Canius. Dieser Betrieb sei, was die Nutzung der Heimweiden anbelange, seit jeher traditionsgemäss der Fraktion "Lain, Muldain, Zorten und Sporz" bzw. den dazugehörigen Stammfraktionen (Lain, Muldain und Zorten) zugeteilt. Deshalb sei der Betrieb auch beim Verfahren für die Neuverpachtung der ausgeschriebenen Parzellen dieser Fraktion zugeteilt worden. Für die Neuvergabe der hier interessierenden Parzelle N.1_____ hätten sich sowohl der Beschwerdeführer wie auch B._____ beworben. Beide würden die Kriterien in Bezug auf diese Parzelle gleichwertig erfüllen, da die Betriebe beider Bewerber derselben Fraktion angehörten, in welcher auch die Parzelle N.1_____ liege. Gemäss Art. 4 Ziff. 3 VR genössen zugelassene Bewerber, welche noch keine Gemeindeparzelle in Pacht oder Gebrauchsleihe hätten, gegenüber den übrigen Bewerbern Vorrang. Laut Art. 4 Ziff. 6 VR entscheide das Los über die Zuteilung bei mehreren zugelassenen Bewerbern, welche die Kriterien gleichwertig erfüllten. Das sei hier der Fall gewesen.
Um allen Kriterien des VR gerecht zu werden, sei aufgrund der sich präsentierenden Ausgangslage folgendes Vorgehen gewählt worden: Der Beschwerdeführer und B._____ seien auf den 19. Dezember 2018 zur Auslosung ins Gemeindehaus in Lenzerheide eingeladen worden. Der Beschwerdeführer habe sich durch seine Ehefrau vertreten lassen, B._____ sei persönlich anwesend gewesen. Die Gemeinde sei durch den Gemeindevorstand und Departementsvorsteher Bau und Landwirtschaft, die Gemeindeschreiber-Stellvertreterin und den Gemeindeschreiber vertreten gewesen. Den Anwesenden sei erläutert worden, dass zuerst mittels Los entschieden werde, welche Parzelle zuerst zur Vergabe gelange. Falls dies die Parzelle N.2_____ sei, erfolge der Zuschlag für die Parzelle N.1_____ automatisch an B._____, weil in diesem Fall Art. 4 Ziff. 3 VR zur Anwendung gelange. Andernfalls werde die Parzelle N.1_____ verlost und der Beschwerdeführer erhalte – unabhängig vom Ausgang – den Zuschlag für die Parzelle N.2_____, da sich ausser ihm niemand für letztere Parzelle beworben habe. Die Anwesenden hätten sich mit dem Prozedere einverstanden erklärt. Bei der Auslosung der Reihenfolge habe der Losentscheid ergeben, dass zuerst der Zuschlag für die Parzelle N.2_____ erfolge. Dieser sei automatisch an den Beschwerdeführer gefallen, weil keine weiteren Bewerbungen für diese Parzelle vorgelegen hätten. Somit habe sich auch die Auslosung der Parzelle N.1_____ erübrigt, denn diese sei B._____ zugefallen, welcher noch keine Gemeindeparzelle in Pacht oder Gebrauchsleihe gehabt habe. Der Vergabeentscheid sei beiden Bewerbern am 21. Dezember 2018 schriftlich mitgeteilt worden.
Die Vergabe der Parzelle N.1_____ durch die Gemeinde sei korrekt erfolgt. Das Vorgehen sei den Bewerbern klar kommuniziert worden und sowohl die als Vertreterin anwesende Ehefrau des Beschwerdeführers, als auch der Mitbewerber B._____ hätten sich mit dem Prozedere für die Verlosung einverstanden erklärt und an dieser teilgenommen. Dass in der Folge nun der Losentscheid durch den Beschwerdeführer nicht akzeptiert werde, widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben. Die Ausgangslage, wonach der Betrieb von B._____ seit jeher der Fraktion "Lain, Muldain, Zorten und Sporz" zugeschlagen worden sei, sei dem Beschwerdeführer bekannt gewesen. Eine Anfechtung des Umstandes, dass der Betrieb auch für die anstehende Neuverpachtung der landwirtschaftlichen Nutzflächen dieser Fraktion zugeteilt werde, hätte vor der Verlosung erfolgen müssen, indem sich der Beschwerdeführer schon gar nicht erst auf diese eingelassen hätte.
8. In seiner Replik vom 20. Februar 2019 (act. A.3) führt der Beschwerdeführer aus, er habe vor dem Losentscheid nicht gewusst, wer sein Mitbewerber sei. Das Ökonomiegebäude von B._____ stehe ohne Zweifel in Lenzerheide (Replikbeilage 1, act. B.4), während hingegen das Ökonomiegebäude des Beschwerdeführers in Zorten stehe (Replikbeilage 2, act. B.5). Hätte sich der Beschwerdeführer um eine Parzelle in Lenzerheide beworben, hätte er keine Chance gehabt. Dies zeige, dass es gar nie zum Aufgebot für einen Losentscheid durch die Gemeinde hätte kommen dürfen (Fraktionszuteilung der Bewirtschafter, Art. 3 VR). Sein Betrieb liege in Zorten in unmittelbarer Nähe der Parzelle N.1_____.
Bei der letzten Vergabe im Jahr 2002 sei nur auf den Bewirtschafter der Nachbarparzelle geachtet worden, um so eine umweltschonende Bewirtschaftung zu gewährleisten. Die Vergabe habe der damalige Departementsvorsteher Landwirtschaft der Gemeinde geführt. Die Bauern seien damit einverstanden gewesen. Die Landwirtschaft sei in steter Bewegung und verändere sich laufend; so auch die Gesetze. Alle alten Gewohnheiten seien spätestens mit der neuen Gesetzgebung (FWAG und VR) unterbunden worden, auch das alte Vergabeverfahren von 2002.
Er habe sich für die Parzellen N.1_____ und N.2_____ beworben, weil er momentaner Pächter beider Wiesen sei und beides Nachbarparzellen seiner Wiesen seien. Die Parzelle N.1_____ sei für ihn sehr wichtig und seine absolut favorisierte Bewerbungsparzelle. Er bewirtschafte diese Wiese zwei bis viermal pro Jahr, jene der Parzelle N.2_____ hingegen nur einmal, jeweils etwa Mitte Juli, nachdem die Rehkitze fortgezogen seien, die im Frühjahr oft dort liegen würden. Die Wiese auf der Parzelle N.2_____ zeichne sich durch ihre steile Hanglage aus und werde durch Handarbeit bewirtschaftet. Jeder Bauer in der Fraktion habe bereits genügend steile Wiesen, so auch er, weshalb er vermutlich der einzige Bewerber für die Parzelle N.2_____ gewesen sei. Er solle nun diese Wiese (N.2_____) weiter zur Pacht erhalten und die bedeutende, seinem Stall nahegelegene Wiese (N.1_____) mit einem mehrfachen Ertrag an B._____ aus Lenzerheide abgeben, der laut Art. 3 VR der Fraktion "Tgantieni, Lenzerheide und Valbella" angehöre. Er könne nicht verstehen, weshalb die Bewerbung von B._____ für seine Fraktion akzeptiert worden sei.
Laut Pachtvertrag der Parzelle N.1_____ dürfe er mindestens noch die Jahre 2019 und 2020 bewirtschaften. Darauf sei aber ebenso die Parzelle N.8_____ aufgeführt. Es stelle sich die Frage, weswegen diese nicht ausgeschieden oder gekündigt worden sei. Die Parzelle N.1_____ in Zorten solle ihm, A._____ in Zorten, als rechtmässigen Bewerber der Fraktion "Lain, Muldain, Zorten und Sporz" zugewiesen werden. Sollte seinem Recht nicht entsprochen werden, trete er mit diesem Schreiben von der Bewerbung für die Parzelle N.2_____ zurück und schlage die Pacht aus.
9. Mit Duplik vom 28. Februar 2019 (act. A.4) hat die Gemeinde Vaz/Obervaz an ihren Anträgen und Ausführungen festgehalten. Darüber hinaus macht sie im Wesentlichen geltend, der Mitbewerber sei aufgrund seiner Anwesenheit bei der Verlosung bekannt gewesen und gegen die vor der Durchführung der Verlosung dargelegten Regeln sei weder von der Vertreterin des Beschwerdeführers noch vom Mitbewerber interveniert worden. Ansonsten hätte die Verlosung erst gar nicht durchgeführt werden können. Die Parzelle N.8_____ sei schliesslich nicht ausgeschrieben worden, weil ihre Fläche nur 17 Aren betrage und nur Parzellen ab einer Fläche von 25 Aren ausgeschrieben würden.
10. Der vom Instruktionsrichter am 17. Oktober 2019 (act. D.7) beigeladene B._____ hat sich nicht geäussert.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Zunächst ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer formell betrachtet lediglich die ihn betreffende Verfügung angefochten hat, nicht jedoch diejenige für den hier beigeladenen B._____. Indessen ist dies darauf zurückzuführen, dass er von der Gemeinde nur erstere erhalten hat, die zweite hingegen ausschliesslich an B._____ ging. Es liegt auf der Hand, dass es keinen Sinn macht, bei einer erfolgreichen Anfechtung der den Beschwerdeführer betreffenden Verfügung nicht auch die den Beigeladenen betreffende Verfügung aufzuheben. Insofern sind im Rahmen dieses Beschwerdeverfahrens beide Verfügungen gemeinsam durch das hier zuständige Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zu beurteilen (siehe Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 31. August 2006 [VRG; BR 370.100]).
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit ohne Weiteres einzutreten.
2. Strittig und zu prüfen ist, ob die Gemeinde die Bewerbung des beigeladenen B._____ für die Verpachtung der gemeindeeigenen Parzelle N.1_____ im Gebiet Zorten zu Recht berücksichtigt hat und ob das Vergabeverfahren für die Verpachtung rechtlich korrekt durchgeführt wurde. Letztlich geht es vor allem um die Frage, zu welcher Fraktion der Betrieb von B._____ gehört.
3. Die Fraktioneneinteilung der Gemeinde Vaz/Obervaz ist nicht klar und einheitlich geregelt. Die Gemeindeverfassung enthält dazu keine Bestimmungen. Als einschlägige Gemeindeerlasse kommen in erster Linie das durch Urnenabstimmung angenommene Flur-, Weide- und Alpgesetz vom 29. November 2015 (nachfolgend: FWAG), das am 1. April 2016 in Kraft getreten ist (act. C.1; im Internet zugänglich auf der offiziellen Seite der Gemeinde Vaz/Obervaz https://www.vazobervaz.ch/assets/Gesetze-und-Reglemente/8-Volkswirtschaft/802-Flur-Weide-und-Alpgesetz-160401.pdf, zuletzt besucht am 16. Juni 2020), und das gestützt darauf vom Gemeindevorstand erlassene Reglement über die Verpachtung und Gebrauchsleihe von landwirtschaftlich nutzbaren Flächen vom 5. Juli 2018 (Verpachtungsreglement, nachfolgend: VR), das gleichentags in Kraft trat (act. C.2; im Internet zugänglich auf der offiziellen Seite der Gemeinde Vaz/Obervaz https://www.vazobervaz.ch/assets/Gesetze-und-Reglemente/8-Volkswirtschaft/80201-Verpachtungsreglement.pdf, zuletzt besucht am 16. Juni 2020) in Frage. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass das FWAG als Gesetz im formellen Sinn über den Vorschriften des VR steht, insbesondere auch in Bezug auf die Frage der Fraktioneneinteilung.
3.1. Weder das FWAG noch das VR enthalten eine saubere, abschliessende Aufzählung oder Definition der Fraktionen. Art. 3 VR etwa nennt deren sieben, namentlich Lain, Muldain, Zorten, Sporz, Tgantieni, Lenzerheide und Valbella, und scheint Stammfraktionen von anderen Fraktionen zu unterscheiden. Demgegenüber führt das FWAG – zusätzlich zu den sieben in Art. 3 VR erwähnten Fraktionen (siehe Art. 12 Abs. 1 Ziff. 1 ["Heimweiden"] lit. c ["Grossviehweiden"] FWAG mit Muldain, Zorten und Lain sowie Art. 12 Abs. 1 Ziff. 2 ["Maiensässweiden"] lit. c ["Grossviehweiden"] FWAG mit Lenzerheide, Sporz, Tgantieni, Valbella) – auch Crapera (so ausdrücklich in Art. 12 Abs. 1 Ziff. 2 ["Maiensässweiden"] lit. c ["Grossviehweiden"] FWAG und in Art. 16 Abs. 7 ["c. Maiensässweiden"] FWAG) und Canius (Art. 16 Abs. 6 ["b. Heimweiden"] FWAG) als weitere Fraktionen auf; total also neun Fraktionen. Da, wie erwähnt, das FWAG als Gesetz im formellen Sinn dem VR vorgeht, ist hier von insgesamt neun Fraktionen auszugehen, einschliesslich Crapera und Canius als eigene Fraktionen.
3.2. Klar und unbestritten ist, dass der auf der Parzelle N.4_____ liegende Betrieb von A._____ ebenso wie die hier in Pacht zu vergebende gemeindeeigene Parzelle N.1_____ in Zorten liegt. Streitig ist hingegen, ob der Betrieb von B._____, seinerseits auf der Parzelle N.3_____ gelegen, ebenfalls zur Fraktion Zorten gehört oder vielmehr der Fraktion Lenzerheide zugerechnet werden muss, wie dies der Beschwerdeführer behauptet, oder etwa gar noch einer anderen Fraktion angehört.
3.3. Die Gemeinde stellt sich auf den Standpunkt, dass seit jeher für die Auswahl des Pächters analog die Bestimmungen über die Nutzung der Heimweiden angewendet würden. Diese sind in Art. 16 Abs. 6 ["b. Heimweiden"] FWAG enthalten, der wie folgt lautet:
Die Heimweiden sind den Fraktionen Muldain, Zorten, Canius und Lain zugeteilt. Jeder Landwirt darf, unter Vorbehalt der von allen Fraktionen gemeinsam zu nutzenden Heimweiden, nur die Heimweide benützen, die der Fraktion zugeteilt ist, in der sich sein Betrieb befindet.
3.4. Wenn nun aber Canius eine eigene Fraktion bildet und die Regelung über die Nutzung der Heimweiden für die hier strittige Verpachtung analog anzuwenden ist, wie dies die Gemeinde will und was auch nicht willkürlich erscheint, liegt der Hof von B._____ (Parzelle N.3_____) gemäss Karte klar in der Fraktion Canius (vgl. etwa die Lage der Parzelle N.3_____ auf dem mit dem Suchbegriff "Canius" und der Auswahl "Flurname: Canius, Vaz/Obervaz" resultierenden Kartenausschnitt auf der Webseite https://geogr.mapplus.ch/viewer/geogr/?lang=de&basemap=av&blop=1&x=2761473.9260042&y=1175078.3258463&zl=8&hl=0&layers=, zuletzt besucht am 16. Juni 2020) und damit nicht in derselben Fraktion wie die zu verpachtende, hier Streitgegenstand bildende Parzelle N.1_____. Somit hat die Gemeinde die in ihrem Eigentum stehende Parzelle N.1_____ zu Unrecht an B._____ als Landwirt zugeteilt, der zwar in der Gemeinde wohnhaft ist, dessen Betrieb aber nicht in der Fraktion Zorten liegt. Mit diesem Vorgehen hat sie gegen Art. 4 Abs. 1 VR verstossen.
3.5. Hat es von vornherein an den Voraussetzungen für eine Verlosung unter zwei Bewerbern gefehlt, welche in Bezug auf die Neuvergabe der Pacht an der Parzelle N.1_____ beide die Zuschlagskriterien gleichwertig erfüllt haben, muss nicht geprüft werden, ob die erst nach Durchführung der Verlosung erfolgte Anfechtung des Zuschlags – wie von der Gemeinde behauptet – rechtsmissbräuchlich oder treuwidrig ist.
4. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet und die zwei zusammenhängenden Verfügungen der Gemeinde Vaz/Obervaz vom 21. Dezember 2018 sind in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
5. Bei diesem Verfahrensausgang muss die Gemeinde als unterliegende Partei die Kosten des Verfahrens tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG), wobei hier die Staatsgebühr unter Berücksichtigung aller Umstände des Falles und des entstandenen Aufwands auf Fr. 2'000.-- festgelegt wird (vgl. Art. 75 Abs. 2 VRG). Auf eine teilweise Auferlegung der Kosten an den beigeladenen B._____ wird verzichtet, zumal er sich nicht am Verfahren beteiligt hat (vgl. Art. 40 Abs. 2 VRG e contrario). Es steht weder der Gemeinde noch dem Beigeladenen ein Anspruch auf Parteientschädigung zu. Dem obsiegenden Beschwerdeführer, der nicht anwaltlich vertreten war, wird ebenso wenig eine Parteientschädigung zugesprochen, zumal er nicht geltend macht und nicht ersichtlich ist, dass ihm durch den Rechtsstreit notwendige Kosten verursacht wurden (Art. 78 Abs. 1 VRG).
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügungen der Gemeinde Vaz/Obervaz vom 21. Dezember 2018 werden aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'000.--
Fr.
324.--
Zusammen
Fr.
2'324.--
gehen zulasten der Gemeinde Vaz/Obervaz und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilungen]