VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 19 34
5. Kammer
VorsitzMeisser
RichterAudétat, Racioppi
AktuarGross
URTEIL
vom 7. Juli 2020
in der Streitsache
A._____ und B._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Placi Berther,
Beschwerdeführer
gegen
Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden,
Beschwerdegegner
und
Meliorationskommission C._____,
Beschwerdegegnerin 1
und
Schätzungskommission der Gesamtmelioration C._____,
Beschwerdegegnerin 2
betreffend Auflageprojekt (Änderung D._____-weg)
1. A._____ und B._____ sind Eigentümer von Parzellen 6727 und 6728 in X._____, Val C._____. Die Grundstücke werden seit ca. 20 Jahren durch ihre 35 bis 40 Schafe und sechs Esel abgeweidet oder gemäht.
2. Die Gesamtmelioration C._____ wurde am 28. Oktober 2002 von der Gemeindeversammlung C._____ beschlossen. Die Gemeinde ist Trägerin der Gesamtmelioration, welche durch die Meliorationskommission durchgeführt wurde.
3. Das Projekt Gesamtmelioration C._____ wurde vom 11. Mai bis 11. Juni 2007 öffentlich aufgelegt. Der Grundeigentümer E._____ erhob dort Einsprache gegen die Linienführung des D._____-wegs Nr. 54. Aufgrund dieser Einsprache nahm die Meliorationskommission eine Projektänderung vor, die vom 9. November bis 10. Dezember 2007 zur Einsichtnahme aufgelegt wurde. Gegen die neue Linienführung des D._____-wegs Nr. 54 gingen keine Einsprachen ein. Das (abgeänderte) Auflageprojekt wurde sodann mit Departementsverfügung vom 11. August 2008 genehmigt.
4. Am 15. März 2016 ging bei der Meliorationskommission eine Anfrage von A._____ und B._____ betreffend Linienführung des Weges Nr. 54 ein. Am 16. Juli 2016 antwortete die Meliorationskommission mittels (formlosen) Schreibens A._____, dass die Kommission die Erschliessungssituation anlässlich der Begehung vom 18. Mai 2016 erneut beurteilt habe. Sie sei dabei zum Schluss gekommen, dass an der Linienführung des Weges Nr. 54 gemäss genehmigten Auflageprojekts keine Änderungen vorgenommen würden.
5. Vom 1. November bis 12. Dezember 2016 wurde eine Änderung des Auflageprojekts Gesamtmelioration C._____ öffentlich aufgelegt. Dagegen erhoben A._____ und B._____ am 9. Dezember 2016 Einsprache an die Schätzungskommission der Gesamtmelioration C._____, mit dem Vorschlag einer neuen Linienführung des D._____-wegs Nr. 54.
6. Mit Stellungnahme vom 15. März 2017 beantragte die Meliorationskommission auf die Einsprache sei nicht einzutreten, weil der D._____-weg Nr. 54 Bestandteil des rechtskräftigen Auflageprojekts (von 2007) sei. Zudem sei eine alternative Wegführung aufgrund der topographischen Verhältnisse nur mit nicht vertretbarem Kostenaufwand realisierbar.
7. Mit Verfügung vom 2. April 2019 entschied das Departement für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) auf die Einsprache von A._____ und B._____ vom 9. Dezember 2016 nicht einzutreten.
Mit erfolgter Änderungsauflage vom 11. November bis 12. Dezember 2016 sei die Linienführung von Weg Nr. 54 nicht geändert worden. Folglich hätten A._____ und B._____ gegen die 2007 aufgelegten Auflagepläne Einsprache erheben müssen. Die Einsprache vom 9. Dezember 2016 sei daher verspätet und darauf nicht einzutreten.
Im Übrigen wäre die Umsetzung der Vorschläge der Einsprechenden mit hohem Aufwand verbunden und brächte nur geringen landwirtschaftlichen Nutzen, weshalb die Einsprache auch inhaltlich nicht gerechtfertigt wäre.
8. Dagegen erhoben A._____ und B._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 16. Mai 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen, der Departementsentscheid vom 2. April 2019 sei aufzuheben und zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen der Beschwerdeführer an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei die Erschliessung der Parzellen der Beschwerdeführer und Nachbarn über das Gemeindegebiet festzulegen, unter Verzicht der Begründung einer landwirtschaftlichen Dienstbarkeit zur internen Erschliessung der Parzellen wie im Auflageprojekt festgelegt. Subeventualiter sei zumindest die Linienführung der festgelegten landwirtschaftlichen Dienstbarkeit auf den Parzellen der Beschwerdeführer und Nachbarn möglichst nahe an den Rand der Grundstücksflächen zu versetzen. Es gebe keine Begründung, wieso das Departement nicht auf ihre Einsprache hätte eintreten dürfen. Weiter wurden ausgedehnte Erwägungen vorgebracht, weswegen die Linienführung abzuändern wäre.
9. Mit Stellungnahme vom 5. Juni 2019 beantragte das DVS (nachfolgend Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Eventualiter sei das Verfahren an den Beschwerdegegner zur neuerlichen Beurteilung zurückzuweisen.
Weil sich die Einsprache der Beschwerdeführer auch gegen das Auflageprojekt (Änderung D._____-weg) gerichtet habe, habe die Schätzungskommission die Einsprache auch dem Beschwerdegegner zugestellt.
Im angefochtenen Entscheid vom 2. April 2019 sei nur über die Einsprache bezüglich Änderung Auflageprojekt entschieden worden, nicht jedoch über den Teil, der in die Zuständigkeit der Schätzungskommission falle. Diese habe aber noch nicht entschieden, weshalb gegenwärtig gar kein anfechtbarer erstinstanzlicher Entscheid betreffend Neuzuteilung etc. vorliege. Der Beschwerdegegner sei daher auf die geltend gemachte Änderung hinsichtlich Neuzuteilung (dazu gehöre auch die Eintragung oder Verschiebung von Wegrechten) nicht eingetreten, was insbesondere die Rechtsbegehren Ziff. 2.a) und Ziff. 2.b) betreffe, aber auch das Rechtsbegehren Ziff. 1., soweit in der Begründung der Beschwerde Bezug auf die Dienstbarkeiten genommen werde.
Die Beschwerdeführer seien der Ansicht, ihr Rechtsbegehren tangiere die öffentliche Auflage von 2007 nicht. Gleichzeitig schlügen sie eine Verlegung des Wegs Nr. 54 zumindest als Variante vor, was nicht verständlich sei. Die Beschwerdeführer unterschieden nicht ausreichend zwischen den baulichen Massnahmen zur Erschliessung (zuständige Einspracheinstanz: DVS) sowie den Wegrechten zur Erschliessung ohne bauliche Massnahmen (zuständige Einspracheinstanz: Schätzungskommission).
Die Wegrechte ab dem D._____-weg Nr. 54 zu den einzelnen Grundstücken in X._____ blieben ohne bauliche Massnahmen. Dazu sei im Zuge des Einspracheverfahrens von den Beschwerdeführern kein Antrag gestellt worden. Darauf könnte infolge Verspätung ohnehin nicht eingetreten werden. Das Begehren der Beschwerdeführer bedeute ein Gesuch um Widerruf (nach Art. 25 Abs. 1 lit. a VRG) des (seit 2008) rechtskräftig festgelegten Verlaufs des Wegs Nr. 54. Hier liege aber kein Widerrufsgrund vor, da keine Änderung der damaligen Sach- und Rechtslage erfolgt sei. Die Neuzuteilung habe kaum Veränderungen gebracht, nur die Parzellengrenzen seien minim angepasst worden. Die Situation habe sich für die Beschwerdeführer durch die Neuzuteilung weder in rechtlicher noch tatsächlicher Weise massgeblich geändert. Sie hätten schon bei der ursprünglichen Auflage wissen müssen, dass ihre Grundstücke nicht direkt durch einen Weg erschlossen würden. Gründe, mit denen sie heute eine Verschiebung des Wegs Nr. 54 beantragten, hätten sie schon damals (2007) geltend machen können. Somit sei auch unter dem Blickwinkel des Widerrufs kein Eintreten möglich. Dies gelte umso mehr, als damals die Linienführung umstritten gewesen sei.
Zur Begründung des Eventualantrags brachte der Beschwerdegegner vor, dass er im vorliegenden Verfahren einen Nichteintretensentscheid gefällt und sich noch nicht im Detail mit den Vorschlägen der Beschwerdeführer auseinandergesetzt habe. Deswegen seien seine Ausführungen materiell im angefochtenen Entscheid summarisch ausgefallen und der Eventualantrag auf Rückweisung zum Variantenvergleich gestellt worden.
10. Mit Vernehmlassung vom 4. Juni 2019 beantragte die Meliorationskommission (nachfolgend Beschwerdegegnerin 1) kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Begründung dazu lautete im Wesentlichen gleich wie diejenige des Beschwerdegegners.
11. Mit Stellungnahme vom 6. Juni 2019 teilte die Schätzungskommission (nachfolgend Beschwerdegegnerin 2) dem Gericht mit, dass das Begehren betreffend Durchgangsrechte die Neuzuteilung betreffe und diese sei von ihr noch nicht beurteilt worden. Die Beschwerdegegnerin 2 sei diesbezüglich erste Rechtsmittelinstanz. In dieser Angelegenheit liege somit derzeit noch kein anfechtbarer erstinstanzlicher Entscheid von ihr vor.
12. Mit Replik vom 24. Juni 2019 hielten die Beschwerdeführer unverändert an ihren Rechtsbegehren in der Beschwerde fest und vertieften nochmals ihre Argumente gegen den angefochtenen Nichteintretensentscheid vom 2. April 2019 des Beschwerdegegners.
13. Mit Duplik vom 5. Juli 2019 hielt der Beschwerdegegner unverändert am angefochtenen Entscheid und den Anträgen in seiner Stellungnahme fest.
14. Mit Duplik vom 26. Juli 2019 hielt die Beschwerdegegnerin 1 unverändert an ihren Anträgen in der Vernehmlassung vom 4. Juni 2019 fest.
15. Die Beschwerdegegnerin 2 beteiligte sich nicht weiter am Verfahren.
16. Am 23. August 2019 reichten die Beschwerdeführer (freiwillig) eine Triplik ein. Ihre Rechtsbegehren blieben darin unverändert.
17. Am 20. November 2019 reichten die Beschwerdeführer beim Gericht noch verschiedene Unterlagen (als Beweismittel) zur Kenntnisnahme nach.
18. Am 22. November 2019 verzichtete der Beschwerdegegner sowie am 26. November 2019 die Beschwerdegegnerin 1 auf eine Stellungnahme dazu.
Auf die weiteren Vorbringen und Argumente der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide der kantonalen Departemente, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden können. Der vorliegend angefochtene kantonale Departementsentscheid vom 2. April 2019, mit dem der Beschwerdegegner auf die Einsprache der Beschwerdeführer vom 9. Dezember 2016 nicht eintrat, ist weder endgültig noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt er ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar. Als Adressaten des angefochtenen Entscheids sind die Beschwerdeführer berührt und weisen ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung auf, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert sind (Art. 50 Abs. 1 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.1. In materieller Hinsicht strittig und zu prüfen ist, ob der Nichteintretensentscheid des Beschwerdegegners vom 2. April 2019 korrekt erfolgte, oder ob dieser verpflichtet gewesen wäre, auf das Begehren der Beschwerdeführer betreffend Auflageprojekt (Änderung des Weges Nr. 54) einzutreten und somit über eine neue Linienführung des D._____-weges Nr. 54 samt (Fein-) Erschliessung ihrer Parzellen 6727 und 6728 zu befinden. Es geht hier folglich um die Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheids.
2.2.1. Einleitend ist allgemein zur Organisation, zur Zuständigkeit sowie zu den Verfahrensabläufen gemäss Meliorationsgesetz des Kantons Graubünden (MelG; BR 915.10) festzuhalten: Nach Art. 7 Abs. 1 MelG ist Träger der Melioration bei gemeinschaftlichen Unternehmen die aus den beteiligten Grundeigentümern bestehende Genossenschaft. Die Genossenschaft stellt eine öffentlich-rechtliche Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit dar. Die Trägerschaft kann in den in Art. 17 MelG erwähnten Fällen auch die Gemeinde und der Kanton sein (Art. 7 Abs. 2 MelG). Laut Art. 10 MelG sind die Organe einer Genossenschaft, die Genossenschaftsversammlung, der Genossenschaftsvorstand, die Schätzungskommission und die Rechnungsrevisoren. Gemäss Art. 12 Abs. 2 MelG sollen Güterzusammenlegungen ausser der Arrondierung der Grundstücke und den Weganlagen auch weitere Verbesserungen von gemeinschaftlichem Interesse umfassen, die notwendig sind, um die Ertragsfähigkeit des Bodens zu erhalten oder zu erhöhen oder seine Bewirtschaftung zu erleichtern, oder die zur rationellen Einteilung des neuen Bestandes beitragen (Gesamtmelioration). Nach Art. 13 Abs. 3 MelG darf von der Auflage der Neuzuteilung bis zu deren Rechtskraft die Nutzungsordnung (laut Raumplanung) nicht geändert werden. Gemäss Art. 23 Abs. 4 MelG wird die Bewertung der Grundstücke durch die Schätzungskommission vorgenommen. Nach Ablauf der Einsprachefrist wird die Bewertung für die Beteiligten grundsätzlich verbindlich und kann bei der Neuzuteilung nicht mehr angefochten werden (Art. 24 MelG). Ist die Gemeinde Trägerin des Unternehmens, ist das Enteignungs- und Schätzungsverfahren gemäss Enteignungsgesetz durchzuführen (Art. 27 Abs. 4 MelG). Die Neuzuteilung ist durch den Genossenschaftsvorstand zu beschliessen (Art. 28 Abs. 2 MelG). Bei der Bereinigung der beschränkten dinglichen Rechte ist im Rahmen der Neuzuteilung unter Beizug eines Grundbuchfachmannes zu prüfen, ob diese weiterbestehen und dementsprechend auf die neuen Grundstücke zu verlegen sind (Art. 32 Abs.1 Satz 1 MelG). Der Unterhalt soll nach Abschluss der Meilorationswerke in der Regel von der Gemeinde vorgenommen werden. Dienen die Weganlagen dem allgemeinen Verkehr, ist die Gemeinde zur Übernahme der Anlagen und deren Unterhalt verpflichtet. Die Abtretung an die Gemeinde erfolgt entschädigungslos (Art. 34 Abs. 3 MelG).
2.2.2. Zum Rechtsschutz wird in Art. 37 MelG stipuliert: Rechtsmittelinstanzen sind die Schätzungskommission und das kantonale Verwaltungsgericht. Laut Art. 38 Abs. 1 lit. c MelG gilt: Verfügungen und sowie dazugehörige Planunterlagen und Verzeichnisse sind während einer Frist von 30 Tagen öffentlich aufzulegen, insbesondere das Auflageprojekt. Weiter wird in Art. 39 Abs. 1 Satz 1 und 2 MelG bestimmt: Gegen sämtliche Verfügungen können die Betroffenen während der Auflagefrist bzw. innert 30 Tagen seit Zustellung der Verfügung bei der Schätzungskommission eine mit einem Antrag und einer schriftlichen Begründung versehene Einsprache erheben. Die Einsprache ist unverzüglich der erlassen(d)en Behörde zur Vernehmlassung zuzustellen. Kommt keine Einigung zustande, erlässt die Schätzungskommission einen schriftlich begründete (Einsprache-) Entscheid, der den Parteien innert 30 Tagen nach der mündlichen Verhandlung zu eröffnen ist (Art. 40 Abs.1 MelG). Gemäss Art. 43 MelG können sowohl die betroffenen Grundeigentümer wie auch die Träger des Unternehmens gegen die Entscheide der Schätzungskommission innert 30 Tagen seit Zustellung beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben. Einsprachen gegen das Auflageprojekt richten sich (indes) nach Art. 44bis ff.
2.2.3. Zur Projektgenehmigung wird in Art. 44bis MelG speziell vorgeschrieben: Gegen das Auflageprojekt kann innert der Auflagefrist schriftlich beim zuständigen Departement Einsprache erhoben werden. Zur Einsprache ist berechtigt, wer vom Auflageprojekt berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung geltend machen kann (Art. 44ter Abs. 1 lit. a MelG). Art. 44quater Abs. 1 MelG vervollständigt: Das zuständige Departement entscheidet über die Projekteinsprachen und genehmigt das Auflageprojekt. Es berücksichtigt dabei nebst dem Meliorationszweck alle massgebenden Anliegen, insbesondere die Interessen der Raumplanung, des Natur- und Heimatschutzes und des Umweltschutzes. Laut Art. 44quater Abs. 2 wird die Projektgenehmigung im Kantonsamtsblatt und auf ortsübliche Weise publiziert.
Aufgrund dieser gesetzlichen Vorgaben (insbesondere E.2.2.2.-2.2.3.) ist hier ebenfalls der angefochtene Nichteintretensentscheid zu beurteilen.
2.2.4. Im konkreten Fall verhält es sich in tatsächlicher Hinsicht so, dass seit dem Projekt der Gesamtmelioration von 2007 die Linienführung des Weges Nr. 54 nicht mehr geändert worden ist (vgl. Akten des Beschwerdegegners [Bg-act.], Plan Nr. 833-1.6.4 vom 5. November 2007 [Geändertes Auflageprojekt; Projektplan Wegebau – siehe "rot gepunktete Linie"] mit Plan Nr. 833-BG.1 vom 2. November 2016 [Situationsplan 1: 5000] - siehe "grün markierte Wegstrecke mit Länge 750 m"). Die letzte Projektänderung erging somit 2007 auf Begehren des benachbarten Grundeigentümers (F._____) und endete im (zweiten und geänderten) Auflageprojekt vom November 2007. Weil die damals vorgenommene letzte Änderung im "streitigen" Verfahren zustande gekommen ist – sich die Behörden also damals mit der Linienführung des D._____-wegs Nr. 54 aufgrund einer Einsprache näher befassten – ist davon auszugehen, dass die Wegführung damals eingehend geprüft wurde. Die aufgelegte Projektänderung von 2016, gegen welche die Beschwerdeführer am 9. Dezember 2016 Einsprache (an die Beschwerdegegnerin 2) erhoben hatten, betraf nun aber gerade nicht die Streckenführung des D._____-wegs Nr. 54 (siehe Plan Nr. 833-BG.1 vom 2. November 2016), sondern bezog sich einzig auf die (Fein-) Erschliessung der Parzellen 6727 und 6728 der Beschwerdeführer (vgl. Bg-act. 1.1 mit Plan aus der Vogelperspektive – zum einen mit "gelb gestricheltem Fussweg" als denkbare Feinerschliessungsvariante und zum anderen mit Abänderungsvorschlag der Beschwerdeführer mittels "blau durchgehend eingezeichneter Fusswege" über das übrige Gemeindegebiet). Der gleichzeitig aufgelegte Plan Nr. 833-AG.1 betreffend "Noch zu bauende Güterstrassen, Zufahrten und Wanderwege" vom 2. November 2016 ("rot markierte Wegstücke"; oft/meist als Verlängerung der grün markierten D._____-wege; so auch in Plan Nr. ___-BG.1 rot markiert), hat bloss informativen Charakter und beinhaltet insbesondere keine neue Linien-/Streckenführung des hier allein interessierenden D._____-wegs Nr. 54 (grüne Markierung mit 'Zusatz/Verlängerung rot' markiert).
2.2.5. Aufgrund der bereits rechtskräftig erstellten Pläne (2007/2008) sowie der (objektiv bloss geringfügigen) Änderung des Auflageprojekts (2016/2017), welche die Linienführung des D._____-wegs Nr. 54 von 2007 nicht tangierte, ist dem Beschwerdegegner daher Recht zu geben, dass die Beschwerdeführer schon dannzumal gegen die 2007 aufgelegten Auflagepläne hätten Einsprache erheben müssen, was sie aber nachweislich nicht getan haben, weshalb ihre Einsprache vom 9. Dezember 2016 nun verspätet ist. Der Beschwerdegegner ist deshalb nicht darauf eingetreten, was mangels fristgerechter Anfechtung des fallrelevanten Beschwerdeobjekts (Auflagepläne 2007/2008) korrekt ist und vor dem streitberufenen Verwaltungsgericht deshalb zur Abweisung der Beschwerde vom 16. Mai 2019 führt.
2.2.6. Der Vollständigkeit halber sei lediglich erwähnt, dass auch keine Gründe für einen Widerruf erkennbar sind. Laut Art. 25 Abs. 1 VRG kann eine Verwaltungsbehörde einen rechtskräftigen Entscheid von Amtes wegen oder auf Gesuch hin ändern oder aufheben, wenn sich die Sach- oder Rechtslage gegenüber der ursprünglichen Entscheidungsgrundlage geändert hat (lit. a) und nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen dem Widerruf entgegenstehen (lit. b). Im konkreten Fall hat sich weder die ursprüngliche Entscheidungsgrundlage seit dem rechtskräftigen Auflageprojekt 2007/2008 geändert noch vermögen die privaten Interessen der Beschwerdeführer an einer (gemäss ihnen besseren) Erschliessung ihrer Parzellen 6727 und 6728 das überwiegende öffentliche Interesse an der Beibehaltung der bisherigen Linienführung des D._____-weges Nr. 54 zu überwiegen. Das Nichteintreten des Beschwerdegegners im angefochtenen Entscheid vom 2. April 2019 war somit auch unter diesem Aspekt rechtens, weshalb hier an der Abweisung der Beschwerde kein Weg vorbeiführt.
3.1. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG den Beschwerdeführern – unter sich solidarisch haftend – aufzuerlegen. Das Gericht erachtet dabei ermessensweise eine Staatsgebühr von Fr. 1'500.-- (zzgl. Kanzleigebühren) als angemessen und gerechtfertigt.
3.2. Aussergerichtlich steht dem Beschwerdegegner gestützt auf Art. 78 Abs. 2 VRG (gleich wie auch den Beschwerdegegnerinnen) keine Parteientschädigung zu, da er (und sie) lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt haben.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'500.--
Fr.
344.--
zusammen
Fr.
1'844.--
gehen unter solidarischer Haftung zulasten von A._____ und B._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
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