VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 15 45
5. Kammer
VorsitzMeisser
RichterInAudétat, Moser
Aktuarin ad hocAllemann
URTEIL
vom 24. September 2015
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Rainer Metzger,
Beschwerdegegnerin
betreffend Vorbescheid in Bausachen
1. A._____ ist Eigentümerin der Parzelle 78, in X._____. Die in der Dorfkernzone gelegene Parzelle ist mit den Gebäuden Assek.-Nrn. 375 (Wohnhaus), 375-A (angebauter Stall) und 375-B (Anbau) überbaut. Das Wohnhaus und der angebaute Stall sind im Generellen Gestaltungsplan der Gemeinde als "erhaltenswerte Gebäude, 16./17. Jahrhundert" bezeichnet.
2. A._____ fragte im Verlaufe des Jahres 2013 die Gemeinde an, ob der Stall abgebrochen und durch ein Wohnhaus ersetzt werden könne. Nach einer Besichtigung vom 17. Juni 2013 hielt der Bauberater der Gemeinde in seinem Bericht vom 19. Juni 2013 fest, dass ein Abbruch des Stalles undenkbar und abzulehnen sei. Dieser sei prägend für das Ortsbild. Ein Ausbau im bestehenden Volumen und unter Berücksichtigung der Grundstruktur sei möglich. Die ursprüngliche Heustallform müsse aber ablesbar bleiben.
3. Am 22. Juli 2013 reichte A._____ bei der Gemeinde ein Baugesuch ein, worin sie um Grundsatzentscheid über einen Abbruch des Stalls und des Anbaus ersuchte. Am 24. Juli 2013 revidierte der Bauberater der Gemeinde seine erste Beurteilung und hielt einen Abbruch des Stalls unter Einhaltung verschiedener Anforderungen an den Ersatzbau für möglich.
4. Mit E-Mail vom 14. August 2013 teilte das Bauamt A._____ mit, die Baukommission und Geschäftsleitung der Gemeinde habe beschlossen, den Abbruch des Stalles unter der Bedingung der Einhaltung der Forderungen des Bauberaters gemäss Bericht vom 24. Juli 2013 zu befürworten. Die definitive Abbruchbewilligung werde erst mit der Bewilligung für den Neubau erteilt. Somit könne mit dem Baugesuch gestartet werden.
5. Mit E-Mail vom 31. März 2015 ersuchte A._____ die Gemeinde um eine Stellungnahme weshalb das Bauprojekt auf Parzelle 78 immer noch nicht als Zweitwohnung bewilligt werden könne. Gleichentags teilte ihr das Bauamt der Gemeinde mit, dass man bis zum Inkrafttreten des neuen Zweitwohnungsgesetzes samt Verordnung keine Zweitwohnungen bewilligen könne.
6. Nach verschiedenen Korrespondenzen beantragte A._____ am 17. April 2015 eine vorläufige Beurteilung der strittigen Zweitwohnungsfrage gemäss Art. 41 KRVO.
7. Mit Entscheid vom 24. April 2015 nahm der Gemeindevorstand im Sinne einer vorläufigen Beurteilung zur Anfrage von A._____ vom 17. April 2015 Stellung. Darin wurde festgehalten, für eine Anwendung von Art. 9 ZWG – wonach Zweitwohnungen innerhalb der Bauzonen in geschützten oder ortsbildprägenden Bauten Zweitwohnungen unter Bedingungen bewilligt werden dürfen – müsse das ZWG samt Verordnung zuerst in Kraft treten. Im Weiteren müsse auf kantonaler Ebene geklärt werden, in welchem Verfahren, bzw. mit welchen Instrumenten sowie gestützt auf welche Grundlagen Bauten als "geschützt" oder als "ortsbildprägend" im Sinne von Art. 9 ZWG zu bezeichnen seien. Auch sei abzuklären, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen es denkbar wäre, an bereits bestehende Festlegungen in Generellen Gestaltungsplänen anzuknüpfen.
8. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 11. Mai 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Entscheids vom 24. April 2015. Dieser basiere auf noch nicht in Kraft getretenem und nicht auf geltendem Recht. Sie sei nicht in der Lage, die Bausubstanz an den Gebäuden Assek.-Nrn. 375 und 375-A zu erhalten, deshalb müsse sie den hinteren Teil verkaufen. Als Erstwohnung liesse sich das Gebäude 375-A nicht verkaufen, als Zweitwohnung aber schon. Der Gemeindevorstand habe festgestellt, dass Art. 9 ZWG noch nicht in Kraft sei und habe aber trotzdem in diesem Sinne entschieden. Er hätte sich an die geltende Zweitwohnungsverordnung vom 22. August 2013 halten und einen positiven Bescheid geben können.
9. In ihrer Stellungnahme vom 18. Juni 2015 beantragte die Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Es treffe zu, dass sich die Baubehörde im angefochtenen Entscheid nicht mit der geltenden Zweitwohnungsverordnung auseinandergesetzt habe. Die Beschwerdeführerin habe sich aber selbst in ihrem Gesuch um eine vorläufige Beurteilung auf das neue Bundesgesetz über Zweitwohnungen berufen. Auch in der Korrespondenz habe sich die Diskussion vor allem auch um die in Betracht fallenden Bestimmungen des künftigen Zweitwohnungsgesetzes gedreht. Der Art. 5 ZwVO gestatte in landschaftsprägenden Bauten gemäss Art. 39 Abs. 2 und 3 RPV die Bewilligungen von Zweitwohnungen. Die Beschwerdeführerin übersehe jedoch, dass es sich bei diesen Bauten offensichtlich um Bauten ausserhalb der Bauzone handle und könne sich daher nicht auf diese Bestimmung berufen. Zudem wären Art. 46-49 BG zu beachten. Diese seien durch die bundesrechtlichen Regelungen nicht aufgehoben worden. Auch im Hinblick auf das künftige Recht (ZWG, insbesondere Art. 9) könne vor dessen Konkretisierung in einer Verordnung derzeit keine Bewilligung in Aussicht gestellt werden.
10. Ein zweiter Schriftenwechsel brachte für das Gericht keine wesentlichen neuen Erkenntnisse hervor.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie auf die angefochtene Verfügung wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der vorliegend angefochtene Entscheid der Beschwerdegegnerin betreffend Umsetzung ortsbildprägender Bauten vom 24. April 2015 ist weder endgültig, noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden, weshalb er ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht darstellt.
b) Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine vorläufige Beurteilung des Bauvorhabens im Sinne von Art. 41 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110). Nach Art. 41 Abs. 3 KRVO gibt die vorläufige Beurteilung weder den Gesuchstellenden Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung, noch bindet sie die entscheidende Behörde bei der Beurteilung des ordentlichen Baugesuchs und allfälliger Einsprachen. Da die vorläufige Beurteilung somit keine bindende Wirkung entfaltet, ist fraglich, ob die Beschwerdeführerin überhaupt zur Beschwerde legitimiert ist.
Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist. Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung richtig feststellt, ist nicht zu erwarten, dass die Baubehörde im gegenwärtigen Zeitpunkt bei Einreichung eines formellen Baugesuches betreffend Zweitwohnungsnutzung anders entscheiden würde als bei der hier angefochtenen vorläufigen Beurteilung. Aus diesem Grund ist die Beschwerdeführerin durch den negativen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung. Die Beschwerdeführerin ist deshalb zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten.
2. a) In formeller Hinsicht ist zunächst zu prüfen, ob der Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt wurde. Die Beschwerdeführerin rügt dies zwar nicht explizit, die Frage stellt sich aber gleichwohl, da die Beschwerdegegnerin sich im angefochtenen Entscheid bei der Beurteilung der Zweitwohnungsfrage nicht mit dem geltenden Recht auseinandergesetzt hat.
b) Der sowohl durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) als auch durch Art. 16 f. VRG gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör dient der Sachaufklärung und garantiert den von einem Entscheid Betroffenen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Das rechtliche Gehör ist somit ein verfassungsmässig geschütztes Individualrecht und hat den Charakter eines selbständigen Grundrechts (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. Zürich 2010, Rz. 1673 f.). Die betroffene Person soll sich vor Erlass des Entscheides zur Sache äussern, erhebliche Beweise einbringen, Einsicht in die Akten nehmen und an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern können, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (vgl. BGE 122 I 53 E.4a mit Hinweisen). Ebenfalls Ausfluss des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs ist die Begründungspflicht der Behörden bei Entscheiden. Die Verletzung des Gehörsanspruchs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (vgl. BGE 132 V 390 E.5.1). Nach der Rechtsprechung kann ein Verfahrensmangel, besonders eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, zwar geheilt werden, wenn die Kognition der urteilenden Instanz nicht eingeschränkt ist und den Beschwerdeführern daraus kein Nachteil erwächst. Eine Heilung ist demgegenüber immer dann ausgeschlossen, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte handelt; zudem soll sie die Ausnahme bleiben (vgl. BGE 134 I 335 E.3.1, 126 I 72 E.2).
c) Entgegen der Ausführungen der Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin in ihrem E‑Mail vom 17. April 2015 durchaus auch um Beurteilung der Zweitwohnungsfrage unter dem geltenden Recht, d.h. der Verordnung über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsverordnung; SR 702), nachgesucht. Die Beschwerdegegnerin hat sich aber im angefochtenen Entscheid vom 24. April 2015 ausschliesslich mit dem Zweitwohnungsgesetz und der neuen Zweitwohnungsverordnung auseinandergesetzt, welche noch nicht in Kraft getreten sind. Mit dem geltenden Recht dagegen hat sie sich nicht befasst. Insofern verletzt der angefochtene Entscheid das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs wird aber von der Beschwerdeführerin nicht explizit gerügt. Sie bezeichnet einzig das Abstellen auf das zukünftige Recht als Fehlentscheid. Darüber hinaus handelt es sich vorliegend nicht um eine schwerwiegende Gehörsverletzung und eine solche kann spätestens mit dem vorliegendem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht aufgrund des doppelten Schriftenwechsels als geheilt erachtet werden (vgl. BGE 137 I 195 E.2.3.2, 115 V 305 E.2h).
3. Streitig und zu prüfen ist im Folgenden, ob die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin bei der vorläufigen Beurteilung zu Recht einen abschlägigen Entscheid erteilt hat oder ob sie für die künftige Nutzung des Stalles, Assek.-Nr. 375-A, zu Zweitwohnungszwecken eine Bewilligung hätte in Aussicht stellen sollen.
4. Die Beschwerdeführerin beabsichtigt den Stall (Assek-Nr. 375-A) und den Anbau (Assek-Nr. 375-B) abzubrechen und durch ein neues Wohngebäude mit Zweitwohnungen zu ersetzen. Es stellt sich vorab die Frage, ob dies gestützt auf das geltende Recht bewilligt werden kann.
Die Beschwerdeführerin beruft sich auf Art. 5 der Zweitwohnungsverordnung, welcher das Marginale "Zweitwohnungen in landschaftsprägenden Bauten" trägt. Demnach steht ein Erreichen von einem Anteil von 20 % Zweitwohnungen in einer Gemeinde der Erteilung von Bewilligungen nach Art. 39 Abs. 2 und 3 der Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) nicht entgegen. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht vorbringt, handelt es sich bei den landschaftsprägenden Bauten gemäss Art. 39 Abs. 2 RPV indessen offensichtlich um Bauten ausserhalb der Bauzonen. Dies ergibt sich aufgrund der systematischen Stellung der Bestimmung in der Verordnung. So gehört Art. 39 RPV zum 6. Abschnitt "Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen". Bei den Bauten Assek-Nrn. 375-A und 375-B handelt es sich allerdings nicht um Bauten ausserhalb der Bauzone. Eine entsprechende Vorschrift für Bauten innerhalb der Bauzone sieht die Zweitwohnungsverordnung indessen nicht vor. Eine Bewilligungserteilung gestützt auf das geltende Recht wurde daher von der Beschwerdegegnerin zu Recht abgelehnt.
5. Sodann ist zu prüfen, ob das künftige Recht eine Zweitwohnungsnutzung zulassen würde.
Die vom Parlament beschlossenen neuen bundesrechtlichen Bestimmungen über Zweitwohnungen (Bundesgesetz über Zweitwohnungen [Zweitwohnungsgesetz, ZWG] und die Zweitwohnungsverordnung) sind noch nicht in Kraft. Gemäss Art. 9 Abs. 1 ZWG dürfen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil über 20 % innerhalb der Bauzonen in geschützten oder ortsbildprägenden Bauten neue Wohnungen ohne Nutzungseinschränkung nach Art. 7 Abs. 1 unter gewissen Voraussetzungen bewilligt werden (lit. a-c). Eine dieser Voraussetzung ist, dass die Baute in ihrem Schutzwert nicht beeinträchtigt wird (lit. a). Insbesondere die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur des Gebäudes müssen im Wesentlichen unverändert bleiben. Darüber hinaus ist festzuhalten, dass derzeit noch unklar ist, ob und inwieweit Art. 9 ZWG in den vom Bundesrat gemäss Art. 23 ZWG zu erlassenden Zweitwohnungsbestimmungen eine Konkretisierung erfahren wird. Bei den genannten Bestimmungen handelt es sich – wie von der Beschwerdeführerin hervorgebracht – um künftiges Recht, welches keine Vorwirkungen entfalten kann (vgl. PVG 2005 Nr. 27 E.2a). Daher hat die Beschwerdegegnerin zu Recht gestützt auf künftiges Recht keine Bewilligung erteilt oder eine solche in Aussicht gestellt.
6. Zu erwähnen ist weiter, dass neben dem derzeit geltenden Bundesrecht auch kantonale und kommunale Bauvorschriften zu beachten sind. Zu Recht weist die Beschwerdegegnerin deshalb auf Art. 46-49 des Baugesetzes der Gemeinde X._____ (BG) hin. Nach Art. 62 Abs. 1 BG darf bei Bauten mit nur einer Wohnung die ganze Wohnfläche nur als Hauptwohnung genutzt werden. Nach dem Zonenschema gemäss Art. 62 BG betragen die minimalen Hauptwohnungsanteile in der Dorfkernzone 25 %. Die Umnutzung des Stalles in ein Wohnhaus ist diesbezüglich einer neuen Baute gleichzustellen. Auch diese kommunalen Vorschriften schlossen einen positiven Vorbescheid zur Umnutzung des Stalls (Assek-Nr. 375-A) zu Zweitwohnungszwecken aus.
7. a) Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Beschwerdegegnerin zu Recht keine Bewilligung für die künftige Nutzung des Stallgebäudes Assek.-Nr. 375-A zu Zweitwohnungszwecken erteilt, oder eine solche in Aussicht gestellt hat. Daher erweist sich der angefochtene Entscheid vom 24. April 2015 als rechtens, was zur Abweisung der Beschwerde führt.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass, weshalb der Beschwerdegegnerin keine aussergerichtliche Entschädigung zuzusprechen ist.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'000.--
Fr.
230.--
zusammen
Fr.
1'230.--
gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilungen]