VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
R 13 227
ses
5. Kammer
bestehend aus
Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Verwaltungsrichterin Moser und Vizepräsident Priuli, Aktuarin ad hoc Seres
URTEIL
vom 1. Juli 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Luzi Bardill,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Peder Cathomen,
Beschwerdegegnerin
und
Amt für Raumentwicklung Graubünden,
Beschwerdegegner
betreffend Wiederherstellungs- und Bussverfügung
1. Mit Einschreiben vom 5. August 2013 teilte der Gemeindevorstand X._____ (nachfolgend Gemeindevorstand) A._____ mit, dass ersterer anlässlich seiner Sitzung vom 29. Juli 2013 davon Kenntnis genommen habe, dass A._____ auf "O._____" (das Gebiet liegt ausserhalb der Bauzone und in einer Landschaftsschutzzone auf ca. 2‘145 m ü. M.) eine Grube von rund 1.2 m (Länge) x 1.2 m (Breite) x 0.72 m (Tiefe) errichtet und zur Befestigung einer Abdeckung Metallrohre in die Erde gerammt habe. Der Gemeindevorstand erwäge, ihn wegen Missachtung von Art. 86, Art. 87 und Art. 89 Abs. 3 KRG und wegen Verstosses gegen Art. 57 BG zu büssen und die widerrechtlich erstellte Grube und deren Umgebung wieder in den ursprünglichen Zustand versetzen zu lassen. Es werde ihm hiermit Gelegenheit zur schriftlichen Vernehmlassung innert 20 Tagen gegeben. Ausserdem werde er ersucht, im Hinblick auf die Bussbemessung die Vermögens- und Einkommensverhältnisse der verantwortlichen Person(en) bekannt zu geben.
2. Am 26. August 2013 nahm A._____ Stellung und führte u.a. aus, der Jägergraben befinde sich entgegen den Behauptungen des Gemeindevorstandes, welcher sich offenbar auf falsche Koordinaten stütze, nicht auf Gemeindeboden sondern auf der Parzelle Nr. 1594, welche im Eigentum von B._____ stehe. Dieser habe sein Einverständnis zur Nutzung des Jägergrabens gegeben, sofern die Blache und die Metallrohre zum Ende der Jagd entfernt würden. Weiter führte A._____ aus, gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziff. 5 KRVO brauche es für Gebäude bis 5 m³ keine Baubewilligung, worunter der Jägergraben mit lediglich 1.04 m3 zu subsumieren sei.
3. Mit Schreiben vom 6. September 2013 forderte der Gemeindevorstand B._____ zur Stellungnahme auf. Mit E-Mail vom 12. September 2013 antwortete dieser, er erteile A._____ sein Einverständnis zur Erstellung des Jägergrabens auf seiner Parzelle, behalte sich jedoch ein jederzeitiges Widerrufsrecht vor.
4. Am 20. September 2013 erliess der Gemeindevorstand eine Wiederherstellungs- und Bussverfügung gegen A._____ in Sachen Widerhandlung gegen Art. 57 BG sowie Art. 86 und Art. 87 KRG. Die Erstellung des Jägergrabens verletze Art. 57 BG, weshalb dafür auch bei Vorliegen des Einverständnisses des Grundeigentümers keine Bewilligung erteilt werden könne. Zudem unterlägen Terrainveränderungen ausserhalb der Bauzone gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziff. 17 KRVO der Bewilligungspflicht. Könne eine nachträgliche Bewilligung nicht erteilt werden, habe die Bauherrschaft nach Art. 94 KRG den vorschriftswidrigen Zustand zu beseitigen, andernfalls würde Ersatz vorgenommen. Auf die Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens werde verzichtet, weil der Graben Art. 57 BG widerspreche und nicht offensichtlich bewilligt werden könne. Weiter führte der Gemeindevorstand aus, er sei gemäss Art. 95 KRG gehalten, eine Busse auszufällen, weil A._____ den Jägergraben ohne Baubewilligung in der Landschaftsschutzzone erstellt und somit gegen das Baugesetz verstossen habe. Der Gemeindevorstand verfügte, der Graben müsse zugedeckt und die Eisenpfähle entfernt werden. Der ursprüngliche Zustand des Geländes sei bis zum 30. Oktober 2013 herzustellen, unter Vorbehalt der Ersatzvornahme. Ausserdem werde A._____ in Anwendung von Art. 95 KRG wegen Widerhandlung gegen Art. 57 BG, gegen Art. 86, Art. 87 und Art. 89 KRG sowie Art. 40 Abs. 1 Ziff. 17 KRVO eine Busse von Fr. 1'000.-- auferlegt.
5. Mit Eingabe vom 21. Oktober 2013 erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) gegen die Wiederherstellungs- und Bussverfügung vom 20. September 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte die Aufhebung der Verfügung. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, er habe keine baulichen Vorkehrungen respektive Terrainveränderungen vorgenommen, weshalb hier keine Bewilligungspflicht vorliege. Weiter brachte er vor, der fragliche Murmeltierbau liege auf dem Grundstück von B._____, der sein Einverständnis zum Bodensitz gegeben habe. Selbst wenn man von einem "Bauvorhaben" ausgehen würde, sähe Art. 40 KRVO vor, dass Gebäude mit einem Volumen bis zu 5 m3 keiner Baubewilligung bedürfen, worunter der Jägergraben mit seinen Dimensionen von rund 1 m3 zu subsumieren sei. Desweitern widerspreche die Positionierung zweier mittlerer Steine dem Zweck der Landschaftsschutzzone nicht.
6. Die Gemeinde X._____ (nachfolgend Gemeinde) beantragte mit Vernehmlassung vom 5. November 2013 die Abweisung der Beschwerde. In Bezug auf die Frage der Bewilligungspflicht des Bodensitzes führte sie aus, es handle sich bei der zur Diskussion stehenden Anlage nicht um ein Gebäude im Sinne von Art. 40 Abs. 1 Ziff. 5 KRVO, weshalb dieser Ausnahmetatbestand vorliegend nicht zur Anwendung komme. Der Sachverhalt sei unter Art. 40 Abs. 1 Ziff. 17 KRVO zu subsumieren, wonach Terrainveränderungen ausserhalb der Bauzone unabhängig ihrer Ausmasse der Bewilligungspflicht unterstünden. Selbst bei Fehlen einer Bewilligungspflicht müsse der ursprüngliche Zustand wiederhergestellt werden, weil die Terrainveränderung auch gegen materielle Vorschriften verstosse. Das Gebiet liege in einer Landschaftsschutzzone gemäss Art. 57 BG, wonach Terrainveränderungen wie die vorliegende, die dem Ziel der Zone widersprächen, untersagt seien. Die Auffüllung des künstlich geschaffenen Loches sei eine notwendige und die einzige geeignete Massnahme zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes. Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des geltenden Rechts und der Gleichbehandlung aller Rechtsunterworfenen übersteige augenfällig entgegenstehende private Interessen bei Weitem. Hinsichtlich der Busse führte die Gemeinde aus, dass die Busse von Fr. 1'000.00 sachlich wie auch in der Höhe gerechtfertigt sei.
7. Am 9. November 2013 reichte das Amt für Raumentwicklung Graubünden (nachfolgend ARE GR) seine Vernehmlassung ein und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Ein BAB-Verfahren sei für den Jägerposten nicht durchgeführt worden. Es seien zur Errichtung des Jägerpostens künstliche Terrainveränderungen ausserhalb der Bauzone getätigt worden, weshalb diese baubewilligungspflichtig seien. Ausserdem sei auch gemäss Art. 40 Abs. 3 KRVO ein Baubewilligungsverfahren durchzuführen, weil hier Anzeichen dafür bestanden hätten, dass das Vorhaben Landschaftsschutzbestimmungen im Sinne von Art. 57 Abs. 2 BG verletze. Im Übrigen schloss sich das ARE GR der Argumentation der Gemeinde an.
8. Mit freiwilliger Stellungnahme vom 24. Dezember 2013 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest und machte einige ergänzende Ausführungen. Er argumentierte, eine Wiederherstellung und eine Busse könne erst dann separat verfügt werden, wenn rechtskräftig feststehe, dass eine Bewilligung nicht erteilt werden könne und ein materiell vorschriftswidriger Zustand vorliege. Gleichzeitig legte der Beschwerdeführer eine E-Mail vom 4. Dezember 2013 ins Recht, worin die Alphirtin bestätige, dass durch das vergrösserte Murmeliloch keinerlei Probleme aufgetreten seien. Ausserdem sei die Terrainveränderungen geringfügig, weshalb sich eine analoge Anwendung von Art. 40 Abs. 1 Ziff. 5 KRVO aufdränge.
9. Am 10. Januar 2014 hielt die Gemeinde duplicando an ihren Anträgen fest. Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers seien die Terrainveränderungen dem Alppersonal aufgefallen. Der Ehemann der Alphirtin, auf deren E-Mail vom 4. Dezember 2013 sich der Beschwerdeführer beziehe, hätte im Herbst 2012 eine Meldung bezüglich des Jägergrabens an ein Vorstandsmitglied der Alpgenossenschaft gemacht. Die Gemeinde argumentierte weiter, im vorliegenden Fall habe darauf verzichtet werden können, vor dem Wiederherstellungsverfahren ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen, weil die Sach- und Rechtslage klar und die Verletzung von materiellen Vorschriften offensichtlich sei und eine nachträgliche Baubewilligung nicht erteilt werden könne. Im Übrigen werde auf die Vernehmlassung vom 5. November 2013 verwiesen.
10. Mit Duplik vom 13. Januar 2014 hielt auch das ARE GR an seinen Anträgen fest. Die von der Gemeinde verfügte Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes sei nicht zu beanstanden und es habe bei der vorliegend liquiden Sach- und Rechtslage vor dem Wiederherstellungsverfahren kein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden müssen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und Verfügungen sowie die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet die Wiederherstellungs- und Bussverfügung der Gemeinde X._____ vom 20. September 2013. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ist aufgrund von Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) vorliegend zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat beschwert und folglich zur Erhebung der Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 50 VRG). Gemäss Art. 52 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen. Die am 21. Oktober 2013 der Schweizerischen Post übergebene Beschwerde wurde demzufolge frist- und formgerecht eingereicht, weshalb darauf einzutreten ist.
2. Sodann gilt es in beweisrechtlicher Hinsicht festzuhalten, dass auf den vom Beschwerdeführer beantragten Augenschein verzichtet werden kann. Der entscheiderhebliche Sachverhalt ergibt sich hinreichend aus den Akten und kann anhand der zahlreichen von Seiten des Beschwerdeführers (vgl. beschwerdeführerische Beilagen [Bf.-act.] 3 und 7) sowie von Seiten der Gemeinde (vgl. beschwerdegegnerische Beilagen [Bg.-act.] 6 – 9, 15 und 16) eingereichten Fotoaufnahmen ohne Weiteres beurteilt werden. Es ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen entscheidrelevanten Erkenntnisse aus einem Augenschein gewonnen werden könnten.
3. a) In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob für den vorliegend zu beurteilenden Jägergraben eine Baubewilligungspflicht besteht.
b) aa) Wenn sich der Beschwerdeführer auf Art. 40 Abs. 1 Ziff. 5 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110) beruft, wonach Gebäude mit einem Volumen bis zu 5 m3 keiner Baubewilligung bedürfen, verkennt er, dass es sich beim vorliegenden Jägergraben nicht um ein Gebäude handelt. Der Begriff des Gebäudes wird weder im kantonalen Raumplanungsgesetz noch im kommunalen Baugesetz geregelt. Gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wird der Begriff des Gebäudes als Unterbegriff der Baute enger interpretiert. Bei einem Gebäude handelt es sich um eine bauliche, im Boden eingelassene oder darauf stehende Anlage, die einen Raum zum Schutze von Menschen oder Sachen (dreidimensional oder in sich geschlossen bzw. mehr oder weniger vollständig abschliessend) gegen äussere Einflüsse abtrennt (vgl. PVG 2000 Nr. 58 E.3b und PVG 1989 Nr. 24). Diese Definition entspricht auch der Verwaltungsgerichtspraxis anderer Kantone, wurde vom Bundesgericht geschützt und wird auch in der Lehre verwendet (vgl. BGE 99 Ia 113 E.3; Waldmann/Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 22 Rz. 14; van den Bergh, in: Baumann/van de Bergh/Gossweiler/Häuptli/Häuptli-Schwaller/Forestier [Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 6 Rz. 6; Fritzsche/Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 2. Aufl., Wädenswil 2000, S. 291). Die Argumentation der Gemeinde und des ARE GR, wonach beim Jägergraben der Raumcharakter fehle, weil das Erdloch nur seitlich schütze und ein Dach vollständig fehle, ist demnach nicht zu beanstanden. Es handelt sich beim vorliegend zu beurteilenden Jägergraben nicht um Gebäude im Sinne von Art. 40 Abs. 1 Ziff. 5 KRVO, weshalb dieser Ausnahmetatbestand hier nicht zur Anwendung kommen kann.
bb) Dem Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden, wenn er verlangt, Art. 40 Abs. 1 Ziff. 5 KRVO müsse analog angewendet werden und er kann auch aus dem Verweis auf die Bewilligungspraxis anderer Kantone im Zusammenhang mit geringfügigen Terrainveränderungen nichts zu seinen Gunsten ableiten. Wie das ARE GR richtig ausführt, werden Terrainveränderungen ausserhalb der Bauzone (vgl. Art. 40 Abs. 1 Ziff. 17 KRVO) und insbesondere in der Landschaftsschutzzone (vgl. Art. 40 Abs. 3 KRVO i. V. m. Art. 57 Baugesetz der Gemeinde X._____ [BG]) – vgl. dazu nachstehend Erwägung 3.c und 3.d - vom abschliessenden Katalog der baubewilligungsfreien Bauten und Anlagen explizit nicht erfasst. Der klare Wille des Gesetzgebers, in diesen Fällen keinen Ausnahmetatbestand schaffen zu wollen, darf nicht über den Weg der analogen Gesetzesauslegung umgangen werden.
c) aa) Der Beschwerdeführer führt aus, er habe zur Errichtung des Jägergrabens keine baulichen Vorkehrungen getroffen respektive keine Terrainveränderungen vorgenommen. Der Haupteingang des grossen "Munggenbaus" sei mit einem stattlichen Loch ausgebildet, welches auch ohne Grabarbeiten einem Jäger genügend Platz zum Sitzen biete. Er habe lediglich zwei grössere Steine beim Eingang talwärts positioniert und ein paar „Wäslig“ zur Tarnung dazu gesetzt. Eigentliche Grabarbeiten seien keine erfolgt. Ein "Ausschorren" der Sitzfläche falle nicht unter bauliche Massnahmen. Es seien zur Errichtung des Jägerpostens auch keine baulichen Massnahmen im engeren Sinne ausgeführt worden. Für das vorübergehende Befestigen einer Blache an zwei im Boden eingelassenen Metallrohren brauche es keine behördliche Bewilligung.
bb) Demgegenüber führt die Gemeinde aus, es seien hier rund 1 m³ Erdmaterial bis zu einer Tiefe von 0.75 m auf kleinstem Raum ausgehoben und das Material seitlich deponiert worden. Solche Erdverschiebungen seien geeignet, auf Raum und Umwelt spürbare Veränderungen zu bewirken. Das ARE GR führt in seiner Vernehmlassung vom 9. November 2013 aus, auf dem vorliegenden Fotomaterial seien die rasenziegelähnlichen Kanten der äusserst grossen und gleichmässig dimensionierten "Murmeltierhöhle" zu erkennen, was beweise, dass die Grube künstlich geschaffen worden sei und nicht etwa, wie vom Beschwerdeführer behauptet, schon bestanden habe. Es sei der Gemeinde beizupflichten, dass für die Errichtung des Jägerpostens künstliche Terrainveränderungen vorgenommen worden seien.
cc) Anhand der diversen ins Recht gelegten Fotoaufnahmen (Bf.-act. 3 und 7; Bg.-act. 6 - 9, 15 und 16) lässt sich zweifellos erkennen, dass zur Errichtung des vorliegenden Jägergrabens künstliche Terrainveränderungen vorgenommen wurden. Es wurde offensichtlich Erdmaterial ausgehoben und an anderer Stelle seitlich abgelagert. Weiter wurden, wie der Beschwerdeführer selber ausführt, Steine und Grasbüschel künstlich positioniert. Schliesslich wurden zwei Metallrohre in den Boden eingelassen, um eine Blache über den Jägergraben spannen zu können. Ohne Zweifel ist für die Errichtung des vorliegenden Jägergrabens Art. 40 Abs. 1 Ziff. 17 KRVO einschlägig, wonach ausserhalb der Bauzonen Terrainveränderungen wie die hier vorgenommenen nicht ohne Bewilligung durchgeführt werden dürfen.
d) Wie die Gemeinde und das ARE GR korrekt ausführen, ist desweitern Art. 40 Abs. 3 KRVO einschlägig. Es haben vorliegend Anzeichen dafür bestanden, dass durch ein allfällig bewilligungsfreies Bauvorhaben in der Landschaftsschutzzone materielle Vorschriften, nämlich die Vorschriften bezüglich des Landschaftsschutzes gemäss Art. 57 BG, verletzt sein könnten.
e) Der Einwand des Beschwerdeführers, der Jägergraben werde auch von anderen Jägern benutzt, ist im Zusammenhang mit der Frage der Bewilligungspflicht des von ihm erstellten Jägergrabens unbehelflich. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass der Jägergraben gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziff. 17 und Art. 40 Abs. 3 KRVO i.V.m. Art. 57 BG bewilligungspflichtig ist.
4. a) Als nächstes ist die Frage zu prüfen, ob die Gemeinde zu Recht die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes angeordnet hat.
b) Gemäss dem - nach Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; 801.100) direkt anwendbaren - Art. 94 Abs. 1 KRG sind materiell vorschriftswidrige Zustände auf Anordnung der zuständigen (Bau-)Behörde zu beseitigen, gleichgültig, ob für deren Herbeiführung ein Bussverfahren durchgeführt wurde. Laut Art. 94 Abs. 3 KRG obliegt die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sowohl dem Eigentümer als auch den Personen, die den rechtswidrigen Zustand herbeigeführt haben. Kommen die Pflichtigen einer rechtskräftigen Wiederherstellungsverfügung innert Frist nicht nach, lässt die zuständige Behörde nach erfolgter Androhung die verfügten Massnahmen auf Kosten der Säumigen durch Dritte vornehmen. Unabdingbare Voraussetzung für die Anordnung einer Wiederherstellung ist also das Vorliegen eines materiell vorschriftswidrigen Zustandes. Nur wenn die materielle Vorschriftswidrigkeit einer baulichen Massnahme bejaht werden kann, darf die Wiederherstellung angeordnet werden. Dagegen führt eine bloss formelle Baurechtswidrigkeit nicht zur Wiederherstellung (vgl. PVG 2007 Nr. 30 E.3a).
c) Bevor die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes verlangt (bzw. der rechtswidrige Zustand geduldet) werden kann, ist bei illegal erstellten Bauten grundsätzlich vorab deren Rechtswidrigkeit in einem nachträglichen Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Die zuständige Behörde kann die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes erst anordnen, wenn feststeht, dass ein materiell baurechtswidriger Zustand vorliegt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.17/2004 vom 19. Mai 2004 E.2.2.6; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 10 119 vom 17. Mai 2011 E.1a). In der Lehre wird das Vorgehen der Baubehörden, die den Sachentscheid über die nachträgliche Bauverweigerung mit dem Befehl zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes verbinden, als aus prozessökonomischen Gründen geboten beschrieben (vgl. Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, Diss., Zürich 1999, S. 130; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss., Zürich 1991, N. 396). In Fällen, in denen die Sach- und Rechtslage klar und die Verletzung von materiellen Vorschriften offensichtlich ist und von vornherein feststeht, dass eine nachträgliche Baubewilligung nicht erteilt werden kann, muss im Hinblick auf die Prozessökonomie ausnahmsweise auf die Verfahrensaufteilung respektive auf ein separates, vor dem Verfahren betreffend der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes durchzuführendes Baubewilligungsverfahren, welches sowieso zu einem abschlägigen Entscheid führen würde, verzichtet werden können. Die verfügende Baubehörde muss hier in der Wiederherstellungsverfügung auf alle massgeblichen Punkte eingehen und insbesondere die Frage der materiellen Baurechtswidrigkeit behandeln, so dass das rechtliche Gehör des Verfügungsadressaten auch in dieser Hinsicht gewahrt wird.
d) aa) Auch bei Vorliegen einer materiellen Baurechtsverletzung sind die Voraussetzungen für eine Abbruchverfügung jedoch noch nicht vollständig erfüllt; solche Zwangsmassnahmen rechtfertigen sich vielmehr erst dann, wenn sie notwendig sind und verhältnismässig erscheinen (anstelle vieler: VGU R 99 105 vom 16. Dezember 1999 E.3b). Die Notwendigkeit eines Eingriffs ergibt sich aus dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der verletzten Baurechtsvorschriften. Von der Anordnung der Beseitigung derartiger Bauten kann ausnahmsweise, bei Vorliegen besonderer Umstände, abgesehen werden. So kann der Abbruch nach der bundesgerichtlichen Praxis etwa unterbleiben, wenn die formell rechtswidrige Baute nachträglich bewilligt werden kann oder wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder kein ausreichendes öffentliches Interesse für die Beseitigung besteht, ebenso, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, er sei zur Bauausführung ermächtigt, und der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustandes nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegen-stehen (vgl. BGE 108 Ia 216 E.4, 104 Ib 301 E.5b, 102 Ib 66 E.2a). Der Schutz des Vertrauens rechtfertigt sich aber nur, wenn der Bauherr die ihm nach den Umständen zumutbare Sorgfalt und Aufmerksamkeit hat walten lassen. Wer trotz vorhandenen und sich nach objektiven Massstäben aufdrängenden Zweifeln über die Tragweite einer Baubewilligung (ohne entsprechende Abklärungen bei der verfügenden Behörde) Bauarbeiten vornimmt, kann sich gegenüber einem Abbruchbefehl nicht mit Erfolg auf den Schutz seines guten Glaubens berufen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 14. Februar 1979 in ZBl 80 [1979] S. 309 ff. E.4b). Als Grundsatz muss in diesem Zusammenhang gelten, dass sich der Bauwillige selber um die Zulässigkeit seines Handelns zu kümmern hat (vgl. PVG 1993 Nr. 29 E.2). Die Verhältnismässigkeit im Sinne des Übermassverbots besagt demgegenüber, dass der Eingriff nicht weiter gehen darf, als es der Zweck erheischt. Mit anderen Worten ist das mildeste Mittel zur Erreichung des gesetzmässigen Zustandes zu wählen. Dementsprechend ist auf einen umfassenden Abbruch zu verzichten, wenn der gesetzmässige Zustand durch einen Teilabbruch erreicht werden kann. Werden die Notwendigkeit und die Verhältnismässigkeit im so verstandenen Sinne bejaht, erfolgt eine Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen an der Durchsetzung der Zwangsmassnahme und den privaten Interessen am Festhalten am gesetzeswidrigen Zustand. Auf diese Interessenabwägung kann verzichtet werden, wenn der Abbruchbefehl schon an der Notwendigkeit bzw. der Verhältnismässigkeit im oben verstandenen Sinne scheitert. Zur Rüge, dass ein Abbruchbefehl nicht notwendig oder unverhältnismässig ist, werden sowohl der Gut- als auch der Bösgläubige zugelassen. Bösem Glauben wird erst bei der Interessenabwägung Rechnung getragen (vgl. BGE 108 Ia 217 E.4b; VGE 264/83). Dies erhellt aus dem Umstand, dass auch der Bösgläubige vor nicht notwendigen und unverhältnismässigen Verwaltungshandlungen geschützt werden soll. Folglich ist das Verhalten, das zum Abbruchbefehl geführt hat, erst bei der Interessenabwägung angemessen zu berücksichtigen. Anders zu entscheiden führte dazu, dem Abbruchbefehl Strafcharakter zukommen zu lassen (vgl. Art. 95 KRG). Dies ist aber einer allfälligen Busse vorbehalten (vgl. VGU R 04 8 vom 13. Mai 2004 E.3a).
bb) Da generell ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Einhaltung der baurechtlichen Ordnung besteht, sind jedoch kaum Fälle denkbar, in denen es trotz grösserer Abweichungen von den Bauvorschriften als durch ein schützenswertes Interesse abgedeckt erscheint, eine widerrechtliche Baute stehen zu lassen. Es darf deshalb bei materiell rechtswidrigen Bauten höchstens dann von einem Abbruchbefehl abgesehen werden, wenn die Abweichung sehr geringfügig ist und die berührten allgemeinen Interessen den aus dem Abbruch für den Eigentümer erwachsenen Schaden nicht zu rechtfertigen vermögen (vgl. PVG 1989 Nr. 29; BGE 111 Ib 213 E.6b; Beeler, Die widerrechtliche Baute, Diss., Zürich 1984, S. 79; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1992, N. 924). Dem Interesse der Bauherrschaft am Schutze getätigter Investitionen ist dabei grundsätzlich nur geringes Gewicht einzuräumen (vgl. BGE 111 Ib 213 E.6b: Verlust von Fr. 2 Mio. zuzüglich Abbruchs- und Wiederherstellungskosten bei einer gravierenden Baurechtswidrigkeit nicht ausreichend). In der Doktrin wird mitunter sogar postuliert, dass rein pekuniäre Interessen in diesem Zusammenhang generell keine Berücksichtigung finden dürfen (so Beeler, a.a.O., S. 78). Weiter wird zudem die Ansicht vertreten, dass es selbst bei Geringfügigkeit der Rechtsverletzung nicht angehe, die Einhaltung klarer Gesetzesbestimmungen mit Berufung auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit aufzugeben. Das Verhältnismässigkeitsprinzip dürfe nicht dazu führen, ein zweites Mal materielle Gesichtspunkte anzuwenden; es gehe nicht um Kapitulation vor faktischen Zwängen, sondern um ein in Extremfällen gebotenes Abweichen vom starren Recht (Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel u.a. 1990, Nr. 56 B VI d, S. 174 mit zahlreichen Hinweisen). Nach bestätigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann sich selbst ein Bauherr, der sich nicht in gutem Glauben befindet, gegenüber dem Abbruchbefehl auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berufen. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutze der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (vgl. BGE 111 Ib 213 E.6, 108 Ia 218 E.4b und zu alldem auch PVG 2007 Nr. 30 E.4a und 4b).
e) aa) Das Gebiet "O._____", in dem der vorliegend zu beurteilende Jägergraben erstellt wurde, liegt in der Landschaftsschutzzone (vgl. Beilage ARE GR [ARE-act.] 2 und 3).
Art. 57 Abs. 1 und Abs. 2 BG lauten wie folgt:
Die durchgeführte Terrainveränderung widerspricht dem Zonenzweck offensichtlich. In der Landschaftsschutzzone sollen die Natur- und Kulturlandschaften geschützt werden. Das Graben eines Lochs für einen Jäger ist weder dem Schutz von Naturlandschaften noch demjenigen von Kulturlandschaften förderlich. Solche künstliche Veränderungen der Landschaft sollen durch die zitierte Bestimmung gerade verhindert werden. Es handelt sich beim Jägergraben desweitern auch nicht um eine Anlage der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung, so dass auch diese Ausnahme nicht zum Tragen kommt. Dementsprechend zielt die Argumentation des Beschwerdeführers, eine enge Auslegung der Gesetzesbestimmungen würde zu einem hochgradig unsinnigen Ergebnis führen und sei bar jeglichen gesunden Menschenverstandes, ins Leere. Gleichermassen kann der Beschwerdeführer auch aus der Bestätigung der Alphirtin (vgl. Bf.-act. 6), dass in Bezug auf das Murmeliloch keinerlei Probleme bemerkt worden seien, nichts für sich ableiten. Die Aussagen der Alphirtin stehen ausserdem laut den Ausführungen der Gemeinde in Widerspruch zur Meldung ihres Ehemannes an die Alpgenossenschaft im Herbst 2012, womit deren Glaubhaftigkeit zumindest in Frage gestellt ist. Im Lichte des soeben Ausgeführten ist die Auffassung der Gemeinde und des ARE GR zu schützen und von einer klaren Verletzung von Art. 57 Abs. 2 BG auszugehen.
bb) Die Verletzung von Art. 57 Abs. 2 BG ist - wie vorstehend in Erwägung 4e/aa erläutert - offensichtlich und die Sach- und Rechtslage klar, womit von vornherein festgestanden hat, dass eine nachträgliche Baubewilligung nicht erteilt werden könnte. Dementsprechend konnte vorliegend auf die Verfahrensaufteilung respektive auf ein separates, vor dem Verfahren betreffend der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes durchzuführendes Baubewilligungsverfahren verzichtet werden. Ein solches nachträgliches Baubewilligungsverfahren würde nur einen unnötigen prozessualen Leerlauf bedeuten, zumal die Gemeinde, wie diese richtigerweise darstellt, in der angefochtenen Verfügung auf alle massgeblichen Punkte (materielle Baurechtswidrigkeit, Verhältnismässigkeit, Straftatbestand und Verschulden) eingegangen ist. Dem Beschwerdeführer sind durch die gleichzeitige Durchführung beider Verfahren keinerlei Nachteile entstanden und sein rechtliches Gehör wurde komplett gewahrt, was er zu Recht auch nicht bestreitet. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die von der Gemeinde verfügte Wiederherstellung ohne vorherige separate Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens nicht zu beanstanden ist.
cc) Schlussendlich ist die Verhältnismässigkeit der von der Gemeinde angeordneten Auffüllung des Jägergrabens als Massnahme zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu überprüfen. Ohne Zweifel handelt es sich bei der Auffüllung um die einzige geeignete Massnahme und es kommt keine mildere Massnahme in Frage. Die Notwendigkeit der angeordneten Massnahme ergibt sich aus dem öffentlichen Interesse der Einhaltung der verletzten Baurechtsvorschrift zum Schutze der Landschaftsschutzzone. Die Terrainveränderung kann desweitern weder nachträglich bewilligt werden noch ist die Abweichung vom Erlaubten gering. Der Beschwerdeführer befand sich in Bezug auf die Widerrechtlichkeit der Erstellung des Jägergrabens nicht in gutem Glauben, zumal er bereits im Jahre 2005 wegen eines ähnlichen Vorgehens im Zusammenhang mit einem Jägergraben gebüsst worden war (vgl. Bg.-act. 1). Das öffentliche Interesse an der Einhaltung der baurechtlichen Ordnung überwiegt im vorliegenden Fall auch die entgegenstehenden Interessen des Beschwerdeführers. Damit steht fest, dass die von der Gemeinde verfügte Wiederherstellung auch im Hinblick auf die Verhältnismässigkeit und die Notwendigkeit der Massnahme rechtens ist.
f) Die Beschwerde erweist sich somit in Bezug auf die von der Gemeinde verfügte Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes als unbegründet und ist in diesem Umfang abzuweisen.
5. a) Zu klären bleibt schlussendlich die Frage der Rechtmässigkeit der mit der angefochtenen Verfügung verhängten Busse in der Höhe von Fr. 1'000.--.
b) aa) Nach Art. 95 KRG wird mit Busse zwischen Fr. 200.-- und Fr. 40‘000.-- bestraft, wer das KRG oder darauf beruhende Erlasse und Verfügungen des Kantons oder der Gemeinden verletzt. In besonders schweren Fällen, insbesondere bei Gewinnsucht, ist die zuständige Behörde an dieses Höchstmass nicht gebunden. Widerrechtliche Gewinne werden nach den Bestimmungen des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) eingezogen (Abs. 1). Strafbar ist die vorsätzliche oder fahrlässige Widerhandlung (Abs. 2).
bb) Gemäss Art. 357 der Schweizerzischen Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) haben die zur Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen eingesetzten Verwaltungsbehörden die Befugnisse der Staatsanwaltschaft (Abs. 1). Dabei richtet sich das Verfahren sinngemäss nach den Vorschriften über das Strafbefehlsverfahren (Abs. 2), das heisst nach den Art. 352–356 StPO. Ist der Übertretungstatbestand nicht erfüllt, so stellt die Übertretungsstrafbehörde das Verfahren mit einer kurz begründeten Verfügung ein (Abs. 3). Gemäss Art. 4 und Art. 44 des Einführungsgesetzes zur Schweizerischen Strafprozessordnung (EGzStPO; BR 350.100) richtet sich das Verfahren zur Verfolgung und Beurteilung von Straftaten nach kommunalem Recht – wie vor Inkrafttreten der StPO – nach dem VRG (vgl. dazu auch Urteil des Bundesgerichts 6B_844/2013/6B_890/2013/6B_891/2013 vom 20. Februar 2014, E.2.2.1). In der Botschaft der Regierung wird dazu ausdrücklich ergänzt, dass das Gleiche auch gelte, wenn die Gemeinden durch Gesetz zur Verfolgung und Beurteilung von kantonalen Straftatbeständen ermächtigt werden (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 13/2009-2010, Umsetzung Schweizerische Straf- und Zivilprozessordnung auf Gesetzesstufe, S. 830). Das per 1. November 2005 in Kraft getretene und immer noch gültige KRG bestimmt in Art. 95 Abs. 3, dass die kommunale Baubehörde zuständig für die Bestrafung durch Baubussen ist. Diesbezüglich hat sich demnach durch die Inkraftsetzung der Schweizerischen Strafprozessordnung auf Stufe der Gemeinden nichts geändert, weshalb auch die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts grundsätzlich massgeblich bleibt.
cc) Der Beschwerdeführer hat - wie vorstehend in den Erwägungen 3 und 4 ausgeführt - gegen diverse Bestimmungen des kommunalen und kantonalen Baurechts verstossen, weshalb die Gemeinde gestützt auf Art. 95 KRG eine Bussverfügung gegen den Beschwerdeführer erlassen durfte.
c) aa) In formeller Hinsicht ist zu prüfen, ob mit dem von der Gemeinde gewählten Vorgehen der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör im Baubussenstrafverfahren gewahrt worden ist.
bb) Wie soeben dargestellt, richtet sich das Verfahren zur Verfolgung und Beurteilung von Straftaten nach kommunalem sowie kantonalem Recht nach dem VRG. Dieses hält in Art. 16 Abs. 1 explizit fest, dass die Behörde den von einem Entscheid Betroffenen Gelegenheit zur schriftlichen oder mündlichen Stellungnahme zu geben hat. Darauf kann sie lediglich verzichten, wenn sofortiges Handeln notwendig ist (Abs. 2). Auch die StPO erwähnt im Zusammenhang mit dem Begriff und der Stellung der Parteien in Art. 107 den Anspruch auf rechtliches Gehör. Namentlich haben die Parteien danach das Recht, Akten einzusehen, an Verfahrenshandlungen teilzunehmen, einen Rechtsbeistand beizuziehen, sich zur Sache und zum Verfahren zu äussern sowie Beweisanträge zu stellen. Diese Prozessgarantien werden durch die sich unmittelbar aus der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) sowie der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) ergebenden individuellen Verfahrensrechten ergänzt.
cc) Aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV bzw. Art. 6 Ziff. 3 EMRK verankerten Anspruch auf rechtliches Gehör, welcher einen unabdingbaren Teilaspekt des allgemeinen Grundsatzes des fairen Verfahrens im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK bildet, ergibt sich das Recht des Beschuldigten, an der Sachverhaltsabklärung mitzuwirken. Dieses Mitwirkungsrecht umfasst insbesondere das Recht des Einzelnen, sich vor Erlass eines entsprechenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise vorzubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweismittel mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (vgl. BGE 125 I 113 E.2a, 118 Ia 17 E.1c; Steinmann in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Art. 29 Rz. 21 ff.). Gemäss Art. 32 Abs. 2 BV bzw. Art. 6 Ziff. 3 lit. a EMRK besitzt der Angeschuldigte ferner das Recht, innert möglichst kurzer Frist in einer für ihn verständlichen Sprache in allen Einzelheiten über die Art und den Grund der gegen ihn erhobenen Beschuldigungen in Kenntnis gesetzt zu werden. Damit soll er in die Lage versetzt werden, seine Verteidigung wirksam vorzubereiten. Dabei sind nicht nur die Taten bekannt zu geben, die begangen zu haben er verdächtigt wird, sondern es sind auch Angaben über die juristische Einordnung derselben zu machen (vgl. hierzu Vest in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, a.a.O., Art. 32 Rz. 23; Peukert, in: Frowein/Peukert [Hrsg.], Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 3. Aufl., Kehl 2009, S. 253 ff.; PVG 2003 Nr. 37, 1999 Nr. 52, 1997 Nr. 55, 1993 Nr. 4).
dd) In PVG 2003 Nr. 37 hat das Verwaltungsgericht die umschriebene Praxis mit Blick auf den Inhalt einer Aufforderung zur Vernehmlassung präzisiert und festgehalten, Minimalanforderung sei, dass die Behörde dem Beschuldigten vorhalte, welche Norm er nach Ansicht der Behörde verletzt haben solle. Überdies sei ihm der gesetzliche Strafrahmen mitzuteilen und er sei aufzufordern, über seine persönlichen Einkommens- und Vermögensverhältnisse Auskunft zu geben (vgl. zu alldem VGU R 11 34 vom 15. November 2011 E.2b und E.3a-c sowie R 13 205 vom 1. April 2014 E.5b-f).
ee) Vorliegend hat die Gemeinde den Beschwerdeführern mit Schreiben vom 5. August 2013 in Kenntnis gesetzt, dass beabsichtigt werde, die Wiederherstellung des widerrechtlich erstellten Jägergrabens zu verfügen und ihm eine Busse aufzuerlegen. Dabei wurde dem Beschwerdeführer bekannt gegeben, welche Normen er nach Ansicht der Gemeinde verletzt habe und aufgrund welcher Rechtsnormen ihm eine Strafe drohe. Es wurde ihm Gelegenheit gegeben, dazu schriftlich Stellung zu nehmen. Ausserdem wurde der Beschwerdeführer ersucht, seine Vermögens- und Einkommensverhältnisse zur Bemessung der Bussenhöhe bekannt zu geben. Der Beschwerdeführer wurde im zitierten Schreiben allerdings nicht darüber aufgeklärt, wie der gesetzliche Strafrahmen (gemäss Art. 95 Abs. 2 KRG Busse zwischen Fr. 200.-- und Fr. 40'000.--) festgesetzt ist. Es wurde vom Beschwerdeführer allerdings zu Recht nicht beanstandet, dass ihm im Schreiben vom 5. August 2013 der Bussenrahmen nicht präsentiert wurde und auf die betreffende Bestimmung (Art. 95 KRG) nicht hingewiesen wurde. Im vorliegenden Fall schadet dieses Versäumnis nämlich nichts, weil sich die Busse ohnehin am untersten Rand des Bussenrahmens bewegt und dem Beschwerdeführer daraus kein Rechtsnachteil erwachsen ist.
d) Die Bussenhöhe wird vom Beschwerdeführer grundsätzlich nicht beanstandet. Der Beschwerdeführer bringt auch sonst kaum Argumente vor, welche gegen die Ausfällung einer Busse sprechen würden. Er führt lediglich aus, der im Jahr 2005 (in der Tat viel aufwändiger erstellte) Jägerbunker (vgl. Bg.-act. 2 und 3) sei nicht mit dem vorliegende zu beurteilenden Jägergraben vergleichbar. Daraus will der Beschwerdeführer vermutlich ableiten, der im Jahr 2005 erstellte Jägerbunker und damit auch der Gesetzesverstoss sei viel grösser gewesen als beim nun zu beurteilende Jägerloch. Gleichzeitig sei er aber im Jahr 2005 mit einer tieferen Busse (Fr. 500.--) geahndet worden als im jetzigen Zeitpunkt, wo die Gemeinde mit der angefochtenen Verfügung eine Busse von Fr. 1'000.-- ausgesprochen habe. Dies ändert aber nichts daran, dass die Ausfällung einer Busse und auch deren Höhe gerechtfertigt ist. Wie die Gemeinde richtig ausführt, ist das Verschulden des Beschwerdeführers als eventualvorsätzlich wenn nicht sogar vorsätzlich zu beurteilen. Er hat sich nach dem Verfahren im Jahr 2005 - wo er wegen eines ähnlichen Vorfalles in unmittelbarer Nähe im Zusammenhang mit der Erstellung eines widerrechtlichen Jägerbunkers mit Fr. 500.-- gebüsst wurde - zum wiederholten Male über Gesetzesbestimmungen hinweggesetzt. Seine wiederholten Verstösse gegen die Bauvorschriften müssen als schwerwiegend betrachtet werden, zumal die Baubewilligung auch nachträglich nicht mehr erteilt werden kann, weil sich der Graben in der Landschaftsschutzzone befindet. Die verletzten Rechtsgüter - die klare Trennung von Bauzone und Nichtbauzone sowie der Schutz der Landschaft - schliessen eine Qualifizierung der Angelegenheit als Bagatellfall aus. Die Schaffung einer Gefahr für Vieh und Menschen im Alpweidegebiet und der Beweggrund, sich Vorteile für den Jagderfolg zu verschaffen, fallen zusätzlich zu Lasten des Beschwerdeführers ins Gewicht. Nachdem der Beschwerdeführer trotz Aufforderung keine Angaben zu seinem Einkommen und Vermögen gemacht hat, erweist sich die Busse von Fr. 1'000.--, welche sich am unteren Rande des Ermessenspielraumes von Art. 95 KRG bewegt, als absolut angemessen und vertretbar.
e) Dementsprechend ist die vorliegende Beschwerde hinsichtlich der Bussverfügung unbegründet und auch in diesem Zusammenhang abzuweisen.
6. a) Die angefochtene Wiederherstellungs- und Bussverfügung vom 20. September 2013 erweist sich demzufolge in jeder Beziehung als rechtens und verhältnismässig, was zu ihrer Bestätigung und somit zur vollumfänglichen Abweisung der vorliegenden Beschwerde führt. Die im angefochtenen Entscheid festgelegte Wiederherstellungsfrist vom 30. Oktober 2013 wird sinngemäss verlängert auf den 30. Tag seit Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils. Die weiteren Modalitäten der Wiederherstellung bleiben unverändert.
b) Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens werden die Gerichtskosten nach Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich dem unterliegenden Beschwerdeführer auferlegt. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG e contrario steht dem anwaltlich vertretenen, unterliegenden Beschwerdeführer keine aussergerichtliche Entschädigung zu. Eine aussergerichtliche Entschädigung an die Gemeinde und an das ARE GR wird nicht gewährt, da diese lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegten (vgl. Art. 78 Abs. 2 VRG).
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Die Wiederherstellung gemäss Ziff. 3.1. des angefochtenen Entscheides ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils vorzunehmen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'000.--
Fr.
544.--
zusammen
Fr.
1'544.--
gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
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