VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
R 13 205
5. Kammer
bestehend aus
Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Audétat und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuarin ad hoc Caluori
URTEIL
vom 1. April 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____ und B._____,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde X._____,
Beschwerdegegnerin
und
Amt für Raumentwicklung Graubünden,
Beigeladen
betreffend Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes / Baubusse
1. B._____ und A._____ sind Miteigentümer je zur Hälfte von Parzelle 6255 mit einem Maiensässstall mit angebauter Hütte auf Territorium der Gemeinde X._____ (ehemals Y._____). Diese Parzelle befindet sich gemäss Zonenplan und Generellem Gestaltungsplan der Gemeinde Y._____ vom 23. Februar 2011 in der Landwirtschaftszone. Die Erschliessung des Grundstücks erfolgt über einen mittels Dienstbarkeit gesicherten Fussweg über Parzelle 5512, welche wiederum an die Meliorationsstrasse, Parzelle 5534, angrenzt. Südlich von Parzelle 6255 befindet sich auf den Parzellen 5512 und 5524 das im kantonalen Natur- und Landschaftsschutzinventar figurierende Flachmoor von regionaler Bedeutung FM-N._____, welches von einer Pufferzone umgeben wird. Sowohl das Flachmoor als auch die Pufferzone sind der Naturschutzzone zugewiesen.
2. Am 28. Februar 2011 reichten B._____ und A._____ das Baugesuch um Sanierung des Wohnteils und Erweiterung im Ökonomieteil des Maiensässes zu Ferien-/Wochenendaufenthaltszwecken ein. Der Wohnteil des Maiensässes solle um den erlaubten Anteil gegen innen erweitert und renoviert werden. Es würden neue Einrichtungen wie Küche und WC eingebaut. Zudem werde die brüchige Natursteinmauer durch eine Betonwand inklusive Sickerleitung ersetzt. Die tragende Holzkonstruktion werde grösstenteils beibehalten und die Fassade mit Holzbrettern erneuert, eventuell müsse das Dach punktuell verstärkt werden. Ein Wasseranschluss sei bisher nicht vorhanden, sei aber gleich wie eine Sickerleitung und eine Schmutzwassergrube vorgesehen. Die Verkehrserschliessung wurde als "vorhanden" bezeichnet.
3. Am 29. April 2011 erteilte das Amt für Raumentwicklung Graubünden (ARE) die Bewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone (BAB). Als Auflage wurde unter anderem verfügt, dass mit Ausnahme der geplanten Trinkwasserleitung, keine neuen Erschliessungsanlagen errichtet werden dürfen, und dass das geschützte regionale Flachmoor in keiner Weise, auch nicht temporär, tangiert werden dürfe. Am 19. Mai 2011 erteilte die Gemeinde die Baubewilligung gleichen Inhalts.
4. Am 30. April 2012 ersuchten B._____ und A._____ um Verlängerung der Baubewilligung für zehn Jahre. Am 6. Juni 2012 verlängerte der Gemeindevorstand die Baubewilligung um zwei Jahre bis September 2015.
5. Am 11. Juli 2013 wurde seitens der Gemeinde eine Baukontrolle durchgeführt und festgestellt, dass Bauarbeiten ausgeführt wurden, die in der Baubewilligung nicht enthalten sind. Es sei eine gekofferte, lastwagenbreite Zufahrt von der Meliorationstrasse bis zum Maiensäss erstellt worden. Die Hütte sei vollständig abgetragen und es seien neue Grundmauern erstellt worden, wobei der Boden flächendeckend um mindestens 50 cm abgesenkt worden sei. Der Stall im Südwesten, welcher hätte abgebrochen werden sollen, sei vollständig neu unterfangen worden. Der Gemeindevorstand stellte die Bauarbeiten auf Parzelle 6255 sowie für den Zufahrtsweg auf Parzelle 5512 mit Verfügung vom 16. Juli 2013 per sofort ein und bot der Bauherrschaft Gelegenheit, innert 14 Tagen zu den Vorhaltungen Stellung zu nehmen, insbesondere, wie sie gedächten, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Alle Kosten im Zusammenhang mit den nun bewilligten Arbeiten würden der Bauherrschaft überwunden. Zudem verwies der Gemeindevorstand auf die Strafbestimmungen des kantonalen Raumplanungsgesetzes, wonach mit Busse zwischen Fr. 200.-- und Fr. 40'000.-- bestraft werde, wer Bauvorschriften und Verfügungen verletze. In besonders schweren Fällen sei die Behörde an dieses Höchstmass nicht gebunden und widerrechtliche Gewinne würden eingezogen.
6. Am 21. Juli 2013 nahmen B._____ und A._____ Stellung zur Einstellungsverfügung. Dabei machten sie unter anderem geltend, bei der Zufahrt handle es sich um eine Baupiste, welche nach der Fertigstellung der Bauarbeiten komplett zurückgebaut werde und die ursprüngliche Terraingestaltung werde wiederhergestellt. Es bestehe ein entsprechendes Wegrecht als Dienstbarkeit. Die Abtragung des ehemaligen Wohnteils sei notwendig gewesen. Das Bodenniveau der Hütte sei ca. 40 cm höher als das Bodenniveau des Stalles. Sie hätten nach bestem Wissen und Gewissen gehandelt. Sie hätten das Stallbodenniveau abgesenkt, ohne dazu berechtigt gewesen zu sein und entschuldigten sich dafür. Der eigentlich abzubrechende Stall sei der Teil, der von allem im besten Zustand sei. Sie hätten dann entschieden, den Stall trotzdem nicht abzubrechen und sie seien davon ausgegangen, dass der bewilligte Ersatz brüchiger Steinwände mittels Betonmauern auch auf diesen Gebäudeteil anzuwenden sei. Der Ersatz sei sicher notwendig gewesen.
7. Am 30. August 2013 verfügte der Gemeindevorstand eine nachträgliche Bewilligung für den Abbruch und Wiederaufbau und die Änderungen an der Maiensässhütte mit Absenkung der Bodenplatte sowie für die Unterfangung der Stallgebäude. Im Übrigen gälten die genehmigten Baupläne und der ursprüngliche Zustand sei wiederherzustellen bzw. gemäss Baubewilligung auszuführen (Ziff. 1). Für die Übertretung der gesetzlichen Bestimmungen und der Auflagen in der Baubewilligung bezüglich dem Umbau der Maiensässhütte wurde eine Busse von Fr. 2‘000.-- ausgesprochen (Ziff. 2). Der Zufahrtsweg sei innerhalb eines Jahres zurückzubauen und das Flachmoor unter Aufsicht einer Umweltbaubegleitung, in Person von C._____, wiederherzustellen. Der Umweltbaubegleiter habe ein Weisungsrecht gegenüber der Bauherrschaft, überwache und dokumentiere die Schutz- und Wiederherstellungsarbeiten und habe das Recht, die Bauarbeiten notfalls zu stoppen; dies alles unter Kosten zulasten der Bauherrschaft (Ziff. 3). Für die Übertretung der gesetzlichen Bestimmungen und der Auflagen in der Baubewilligung bezüglich der Erschliessungsanlagen und dem Eingriff in das regionale Flachmoor wurde eine Busse von Fr. 5‘000.-- ausgesprochen (Ziff. 4). Die Einstellungsverfügung werde aufgehoben, insofern die Bauarbeiten zu einer Wiederherstellung des gesetzlichen Zustands dienen und die Verfügungen des Kantons und der kommunalen Baubehörden eingehalten würden (Ziff. 5). Im Übrigen würden die gesetzlichen Bestimmungen gelten (Ziff. 6).
8. Dagegen erhoben B._____ und A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 25. September 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Sie beantragten, die temporäre Baupiste werde nach Abschluss der Bauarbeiten in den ursprünglichen Zustand versetzt. Dies könne ohne Aufsicht einer Umweltbaubegleitung geschehen, da das geschützte Flachmoor nicht tangiert worden sei. Die Busse von Fr. 5‘000.-- sei zu erlassen. Zudem stellten sie den Antrag auf Rückerstattung der Kosten für das Ausmessen der Baupiste von Fr. 712.80. Zur Begründung führten sie im Wesentlichen an, sie hätten die temporäre Baupiste in Absprache mit dem Eigentümer des betroffenen Grundstücks erstellt. In der angefochtenen Verfügung sei fälschlicherweise davon ausgegangen worden, die Baupiste führe durch die Naturschutzzone respektive das inventarisierte Flachmoor. Sie hätten ein Ingenieurbüro damit beauftragt, die Baupiste auszumessen und die genauen Abstände zum Flachmoor aufzuzeigen. Die Piste respektive die Böschung sei an der nächstgelegensten Stelle immer noch 3.71 m vom Flachmoor entfernt. Dieses sei somit nicht tangiert.
9. Am 31. Oktober 2013 beantragte das beigeladene ARE die Abweisung der Beschwerde. Aus dem Bestehen einer privatrechtlichen Dienstbarkeit oder dem Einverständnis des Grundeigentümers könne für die Erstellung der Baupiste nichts abgeleitet werden. In einem naturkundlich sehr heiklen Gebiet sei aus einem Trampelpfad eine ca. 150 m lange und rund 3 m breite gekofferte und mit schweren Motorfahrzeugen befahrbare Zufahrtsstrasse errichtet worden. Eine nachträgliche Bewilligung für die Zufahrtsstrasse sei offensichtlich unter keinem Titel möglich, weshalb zu Recht die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verfügt worden sei. Aus den Stellungnahmen des ANU ergebe sich, dass die Moorvegetation des fraglichen Flachmoors durch den Strassenbau ca. 60 m nach dem Platz auf der Meliorationstrasse auf einer Länge von ca. 5 m beeinträchtigt und der Wasserhaushalt des Flachmoors durch die Abgrabungen nachhaltig gestört worden sei. Zudem sei die als Schutzgürtel dienende Pufferzone beeinträchtigt worden. Die Zufahrtsstrasse stelle einen in der Naturschutzzone unzulässigen Ausbau dar. Die Zufahrtsstrasse habe damit das Flachmoor in Mitleidenschaft gezogen und verstosse klar gegen die Bestimmungen des Natur- und Landschaftsschutzes. Aufgrund des komplexen und umfangreichen Eingriffs könne eine sachgerechte Ausführung der Wiederherstellungsmassnahmen nur durch den Beizug eines Umweltbaubegleiters sichergestellt werden. Die Ausfällung der Baubusse sei gerechtfertigt. Die Beschwerdeführer hätten sich über die in der BAB-Bewilligung vom 29. April 2011 enthaltene Auflage hinweggesetzt. Ihnen habe bewusst sein müssen, dass der Bau der Zufahrtsstrasse mit diesen Abmessungen in einem naturkundlich offensichtlich heiklen und durch eine Naturschutzzone überlagerten Gebiet zu Konflikten mit der Gesetzgebung führen könnte. Was die Kosten für die Ausmessung der Baupiste anbelange, werde auf das kantonale Recht verwiesen, wonach derjenige, der den Aufwand durch Gesuche aller Art oder durch sein Verhalten verursacht, kostenpflichtig wird. Die Beschwerdeführer hätten es sich selbst zuzuschreiben, dass sie trotz des Verbots eine Zufahrtsstrasse gebaut hätten und dafür einen entsprechenden Planungsaufwand hatten. Daher bestehe kein Anspruch auf Rückerstattung der Kosten für die durchgeführte Bestandesaufnahme der Zufahrtsstrasse.
10. Am 5. November 2013 beantragte die Gemeinde (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Die ausgeführten Bauarbeiten widersprächen der Bewilligung und den Auflagen, eine Projektänderung sei ihr nie angezeigt worden. Das geschützte Flachmoor sei gemäss dem Amt für Natur und Umwelt (ANU) durch den Zufahrtsweg betroffen. Die Zufahrtsstrasse sei durch die Naturschutzzone geführt worden, in welcher neue Bauten und Anlagen nicht gestattet seien und bestehende Bauten und Anlagen nur erneuert werden dürfen. Die Erstellung des Zufahrtsweges sei damit zonenwidrig und habe zu einem unerlaubten Eingriff und zur Zerstörung eines Teils des Naturschutzgebietes geführt. Der Zufahrtsweg sei nicht genehmigungsfähig, auch nicht als Baupiste, und der Rückbau und die Wiederherstellung seien erforderlich. Der Eintrag eines Fusswegrechts als Dienstbarkeit im Grundbuch sei keine Ermächtigung, sich über die öffentlich-rechtlichen Bestimmungen hinwegzusetzen. Die Busse von Fr. 5'000.-- sei für die Übertretung der gesetzlichen Bestimmungen und der Auflagen in der Baubewilligung vom 19. Mai 2011 bzw. der BAB-Bewilligung vom 29. April 2011 bezüglich der Erschliessungsanlagen und dem Eingriff in das regionale Flachmoor in Anwendung der kantonalen Bestimmung auferlegt worden. Deren Verhältnismässigkeit sei gegeben, da die Kosten für die Erstellung und den Rückbau der Zufahrtsstrasse wesentlich höher einzuschätzen seien. Die Strasse habe eine Länge von beinahe 150 m und eine Breite von etwa 3 m inklusive Böschungen und sei gekoffert. Es handle sich um einen schweren Eingriff. Der Bauherrschaft werde aufgrund des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit eine Frist von einem Jahr für den Rückbau und die Wiederherstellung eingeräumt. Aufgrund des Ausmasses der Schäden im Naturschutzbereich sei eine fachmännische Umweltbaubegleitung gerechtfertigt.
11. Am 15. November 2013 hielten die Beschwerdeführer replicando an ihren Anträgen fest. Ihnen sei nicht bewusst gewesen, dass die Strecke vom Ende der Meliorationstrasse bis zum Maiensäss in einer Naturschutzzone liege. Sie seien nur darauf hingewiesen worden, dass das Flachmoor nicht tangiert werden dürfe. Der Begriff "Naturschutzzone" respektive "Pufferzone" sei nie erwähnt worden. Sie hätten nach bestem Wissen und Gewissen gehandelt. Das Flachmoor sei nicht tangiert. Sie verfügten über ein im Grundbuch eingetragenes Wegrecht. Die Baupiste entspreche exakt dieser Linienführung. Es wäre Aufgabe des Grundbuchamtes gewesen, sie auf eine Zonenverletzung aufmerksam zu machen. Auch bei den grundbuchamtlichen Katasterplänen sei nirgends eine Naturschutzzone eingezeichnet. Sie hätten keine Kenntnis von einer Stellungnahme des ANU vom 19. April 2011, nur von der gleichentags erlassenen Amtsverfügung desselben. Darin sei nichts bezüglich Flachmoor, Pufferzone oder Baupiste erwähnt. Die Frage stelle sich, ob ihnen da wichtige Dokumente vorenthalten worden seien. Auch in der BAB-Bewilligung des ARE und in der Baubewilligung der Gemeinde sei nichts von diesen Punkten erwähnt. Gemäss geometrischer Vermessung der Baupiste verletze der Zufahrtsweg das Flachmoor nicht. Die Baupiste könne zudem nicht mit schweren Motorfahrzeugen befahren werden. Ausgangslage sei gemäss eingetragener Dienstbarkeit ein Fussweg von 1 m Breite. Dienstbarkeiten sollten auch öffentlich-rechtlichen Zonenvorschriften genügen müssen. In den Plänen sei die Naturschutzzone nicht vermerkt.
12. Am 25. November 2013 hielt auch die Beschwerdegegnerin an ihren Anträgen fest. Die Naturschutzzone sei im Zonenplan der Gemeinde, welcher beispielsweise über Internet zugänglich sei, eingetragen. Den Beschwerdeführern sei auferlegt worden, ausser der neuen Trinkwasserleitung keine neuen Erschliessungsanlagen zu errichten. Darüber hätten diese sich bedenkenlos hinweggesetzt. Ein Gesuch für einen Zufahrtsweg sei nie gestellt worden. Gemäss Baueingabe seien in der Naturschutzzone keinerlei Bauarbeiten vorgesehen gewesen. Solche wären auch nie bewilligt worden. Zudem befinde sich der Teil von Parzelle 5512 zwischen dem Ende der Meliorationstrasse und der Maiensässhütte, wo die provisorische Zufahrtsstrasse errichtet worden sei, im Gewässerschutzbereich. Gemäss Bestätigung des ANU sei das Flachmoor vom Eingriff durch den Zufahrtsweg betroffen.
13. Am 27. November 2013 verzichtete das ARE auf die Einreichung einer weiteren Stellungnahme. Soweit die Beschwerdeführer die fehlende Stellungnahme des ANU beanstandeten, werde darauf hingewiesen, dass diese den Akten der Vernehmlassung vom 31. Oktober 2013 beigelegt worden seien.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt in vorliegender Angelegenheit bildet die Verfügung des Gemeindevorstands vom 30. August 2013. Angefochten und zu prüfen ist dabei, die den Beschwerdeführern auferlegte Verpflichtung, beim Rückbau der Zufahrtsstrasse und der Wiederherstellung des Flachmoors einen Umweltbaubegleiter beizuziehen (Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung), sowie die auferlegte Busse für die Übertretung der gesetzlichen Bestimmungen und der Auflagen in der Baubewilligung bzw. der BAB-Bewilligung bezüglich der Erschliessungsanlagen und dem Eingriff in das regionale Flachmoor von Fr. 5‘000.-- (Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung). Darüber hinaus verlangen die Beschwerdeführer die Rückerstattung der Kosten für das Ausmessen der Baupiste von Fr. 712.80.
2. In formeller Hinsicht machen die Beschwerdeführer zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, indem sie ausführen, sie hätten keine Kenntnis von einer Stellungnahme des Amts für Natur und Umwelt (ANU) vom 19. April 2011 gehabt, sondern nur von deren gleichentags erlassenen Amtsverfügung. Dies trifft so nicht zu. In der BAB-Bewilligung vom 29. April 2011 sind die der Bewilligung zu Grunde liegenden Unterlagen aufgeführt, unter anderem auch die Stellungnahme des ANU vom 19. April 2011 und die Bewilligung zur Errichtung oder Änderung von Anlagen in besonders gefährdeten Bereichen vom 19. April 2011. Bei Letzterer handelt es sich um die von den Beschwerdeführern als bekannt bezeichnete Amtsverfügung des ANU, bei Ersterer eben um die Stellungnahme des ANU, von welcher die Beschwerdeführer behaupten, keine Kenntnis zu haben. Demnach wurde den Beschwerdeführern – entgegen ihrer Behauptung – die Existenz dieser Stellungnahme angezeigt. Hätten sie diese einsehen wollen, hätten sie deren Edition ohne weiteres beantragen können. Die Beschwerdeführer legen weder dar, dass ihnen eine verlangte Akteneinsicht verweigert wurde, noch gibt es Anhaltspunkte dafür. Zudem hat das beigeladene ARE die Stellungnahme des ANU auch im vorliegenden Verfahren ediert. Die Beschwerdeführer hätten das Aktenstück deshalb auch in diesem Verfahren einsehen bzw. zur Einsicht verlangen können. Der verfassungsrechtlich gewährte Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) verleiht den Beschwerdeführern lediglich einen Anspruch, die Akten am Sitz der Behörde einzusehen. Ein Anspruch, die Akten nach Hause mitzunehmen, folgt daraus nicht. Deshalb sind die Behörden auch nicht verpflichtet, den Parteien sämtliche Akten in Kopie zuzustellen (BGer, Urteil 5A_146/2009 vom 1. April 2009 E.3.1). Es reicht, wenn die Parteien von deren Existenz wissen. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs kann deshalb nicht die Rede sein.
3. a) Materiellrechtlich strittig und zu prüfen ist zunächst, ob die Beschwerdeführer zu Recht verpflichtet wurden, beim Rückbau der Zufahrtsstrasse und der Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands einen Umweltbaubegleiter beizuziehen. Die Beschwerdeführer machen dagegen namentlich geltend, sie hätten von einer Naturschutzzone nichts gewusst und das geschützte Flachmoor sei nicht tangiert. Die Widerherstellung könne deshalb ohne Aufsicht einer Umweltbaubegleitung erfolgen.
b) Die Beschwerdeführer führen zur Begründung zunächst an, sie hätten von einer Naturschutzzone nichts gewusst. Diese ist indessen im öffentlich zugänglichen Zonenplan der Gemeinde eingetragen und entfaltet als Teil des Nutzungsplans für jedermann Verbindlichkeit (Art. 21 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG; SR 700]). Der geltende Zonenplan wurde am 23. Februar 2011 von der Gemeindeversammlung beschlossen und von der Regierung am 5. Juli 2011 genehmigt. Das Baugesuch datiert vom 28. Februar 2011 und die Baubewilligung wurde am 19. Mai 2011 von der Gemeinde erteilt. Baugesuche werden nach Art. 89 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) nach dem Recht beurteilt, das zur Zeit des Entscheids gilt. Die erst nach Erteilung der Baubewilligung erfolgte Genehmigung des Zonenplans durch die Regierung ist für das Inkrafttreten des Zonenplans konstitutiv, weshalb dieser im Zeitpunkt der Bewilligung zwar noch nicht in Kraft stand. Gemäss Art. 48 Abs. 6 KRG entfalten Beschlüsse über den Erlass oder die Änderung der Grundordnung aber bis zur Genehmigung der Vorlage durch die Regierung die Wirkung einer kommunalen Planungszone, sodass die betreffende Zonierung zur Zeit der Gesuchseinreichung bzw. zur Zeit der Bewilligung dennoch bereits beachtlich war. Im Übrigen ersuchten die Beschwerdeführer am 30. April 2012 um Verlängerung der Baubewilligung; damals war die Naturschutzzone längst rechtskräftig ausgeschieden und zu beachten.
c) Weiter führen die Beschwerdeführer an, sie seien nie auf die Naturschutzzone aufmerksam gemacht worden, weder im Baubewilligungsverfahren noch in der abschliessenden BAB-Bewilligung. Dies geschah jedoch aus dem einfachen Grund, dass das gesamte nachgesuchte Bauvorhaben lediglich Parzelle 6255 betrifft, die Teil der Landwirtschaftszone und nicht der Naturschutzzone ist. Über Parzelle 6255 hinaus haben die Beschwerdeführer – ausser für die Erstellung der auch nicht in der Naturschutzzone zu liegen kommenden Wasserleitung – kein Gesuch um Bewilligung für zu erstellende oder zu ändernde Bauten und/oder Anlagen gestellt, insbesondere nicht für die Erstellung einer Erschliessung (im Formular A des Baugesuchs haben sie unter Erschliessung, Strasse, Weg, Zufahrt das Feld "vorhanden" angestrichen und nicht das Feld "vorgesehen"). Damit bestand für die Bewilligungsbehörden auch keinen Anlass, diesbezüglich in der Bewilligung etwas zu vermerken respektive zu bewilligen. Im Gegenteil wurde von den Bewilligungsbehörden verfügt, dass ausser der projektierten Wasserleitung keine weiteren Erschliessungsanlagen erstellt werden dürften. Selbstverständlich ist es auch nicht Aufgabe des Grundbuchamtes, Grundeigentümer über das Bestehen öffentlich-rechtlicher Eigentumsbeschränkungen zu unterrichten.
d) Die Beschwerdeführer sind sodann der Ansicht, dass das Flachmoor von regionaler Bedeutung gar nicht tangiert worden sei, weshalb auf eine Umweltbaubegleitung verzichtet werden könne. Dazu verweisen sie auf eine von ihnen in Auftrag gegebene geometrische Ausmessung der Baupiste. Demnach würde die Baupiste an der nahegelegensten Stelle noch einen Abstand zum Flachmoor von 3.71 m haben.
Es trifft zwar zu, dass die Baupiste nicht direkt durch das im Inventar aufgenommene Flachmoor führt (vgl. die Dokumente der geometrischen Vermessung, eingereicht als Beilagen der Beschwerdeführer). Sie durchschneidet aber eine im kommunalen Zonenplan rechtskräftig festgelegte Naturschutzzone, die neben dem Inventarobjekt FM-N._____ auch einen Schutzgürtel, die sogenannte Pufferzone, um das inventarisierte Gebiet herum, überlagert. Erst durch diese kommunale Naturschutzzone kann das Inventarobjekt FM-N._____ im Sinne von Art. 6 Abs. 3 und Art. 7 lit. a des Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz im Kanton Graubünden (KNHG; BR 496.000) geschützt werden. Die Aufnahme des Flachmoors in das Inventar hat nämlich gemäss Art. 4 ff. KNHG für sich selbst gesehen lediglich amtsinterne Wirkung (Art. 6 Abs. 1 KNHG) und würde im Baubewilligungsverfahren per se keine Wirkung entfalten (Art. 6 Abs. 2 KNHG). Für die Rechtswirkung der Naturschutzzone verweist Art. 9 Abs. 1 lit. c des Baugesetzes der Gemeinde Y._____ (BG) auf Art. 33 KRG. Nach Art. 33 Abs. 2 KRG sind in Naturschutzzonen neue Bauten und Anlagen sowie Eingriffe wie Ent- oder Bewässerungen und Düngungen nicht gestattet. Bestehende Bauten und Anlagen dürfen – abgesehen von baulichen Eingriffen zur Renaturierung oder Revitalisierung sowie angepasste landwirtschliche Nutzung im Rahmen der Pflegemassnahmen – nur erneuert werden. Der Ausbau eines 150 m langen Fusswegs zu einer 3 m breiten gekofferten Baupiste geht auf jeden Fall über die zulässige Erneuerung von bestehenden Bauten und Anlagen hinaus, weshalb die Baupiste in der Naturschutzzone eindeutig zonenwidrig ist. Zudem führt die Baupiste zwar nicht direkt durch das inventarisierte Flachmoor selbst, jedoch durch den rund um das inventarisierte Flachmoor herum angelegten Schutzgürtel, die sogenannte Pufferzone. Pufferzonen haben die Aufgabe das Flachmoor zu schützen und insbesondere die Aufrechterhaltung des notwendigen Wasserhaushaltes zu gewährleisten. Zur Sicherstellung dieser Funktion überlagert die Naturschutzzone nicht nur das inventarisierte Objekt, sondern auch diesen Schutzgürtel. Die erstellte Baupiste ist damit in der Naturschutzzone nach Art. 33 Abs. 2 KRG nicht nur zonenwidrig, sondern beeinträchtigt auch die sensible Schutzfunktion der Pufferzone. Nach den Feststellungen des fachkundigen ANU in dessen Stellungnahmen vom 28. und 29. Oktober 2013 hat die Baupiste aber nicht nur die Pufferzone beeinträchtigt; vielmehr durchquert die Baupiste auf einer Länge von etwa 5 m die eigentliche Moorvegetation. Zudem dürfte durch die Anlage der – oberhalb des Inventarobjektes verlaufenden – Baupiste der Wasserhaushalt des inventarisierten Flachmoores gestört worden sein. Die erstellte Baupiste verstösst damit nicht nur gegen die in der Baubewilligung auferlegte Verpflichtung, ausser der neuen Trinkwasserleitung keine neuen Erschliessungsanlagen zu errichten, sondern auch gegen materielles Recht. Daran ändert ein mittels privatrechtlicher Dienstbarkeit gesichertes Fusswegrecht nichts.
e) Eine Umweltbaubegleitung wird angeordnet, wenn die sachgerechte Umsetzung und der Erfolg einer entsprechenden Massnahme unter Einhaltung des materiellen Umweltrechts nur gewährleistet werden kann, wenn die Umsetzung durch eine oder mehrere Fachpersonen begleitet wird. Dabei ist im Besonderen das Verhältnismässigkeitsprinzip zu berücksichtigen. Ausschlaggebende Kriterien sind etwa, wenn Projekte erhebliche Umweltauswirkungen haben, schutzwürdige Lebensräume oder Gewässer betroffen sind, besondere Fachkenntnisse erforderlich sind, damit gesetzliche Vorschriften und Auflagen eingehalten werden können oder die angeordneten Massnahmen weiter konkretisiert werden müssen. Die gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Umweltbaubegleitung ergibt sich damit aus dem materiellen Umweltrecht im weiteren Sinne, wozu auch die Regeln über den Natur- und Heimatschutz zählen. Im Bereich des Natur- und Heimatschutzes ergibt sich die Notwendigkeit der Umweltbaubegleitung aus Art. 18 Abs. 1ter des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451), wonach der Verursacher, dann wenn sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden lässt, für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz zu sorgen hat. Damit wird die zuständige Behörde zugleich verpflichtet, wo schutzwürdige Lebensräume betroffen sind, die notwendigen Schutz-, Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen festzulegen. Dabei müssen die zuständigen Behörden auch über die Gestaltung und die ökologischen Ziele der Massnahmen verfügen, was namentlich bei komplexen und umfangreichen Eingriffen in sensible Lebensräume oft nicht zum Voraus bis ins Detail möglich ist. In diesen Fällen wird die Umweltbaubegleitung zum geeigneten Instrument für die Konkretisierung und Umsetzung der Massnahmen (vgl. BAFU [Hrsg.], Umweltbaubegleitung mit integrierter Erfolgskontrolle, Einbindung in den Bau und Betrieb eines Vorhabens, Umwelt-Wissen 36/07, Bern 2007, S. 49; BAFU [Hrsg.], UVP-Handbuch, Richtlinie des Bundes für die Umweltverträglichkeitsprüfung, BAFU 2009, S. 4; BUWAL [Hrsg.], Wiederherstellung und Ersatz im Natur- und Landschaftsschutz, Leitfaden Nr. 11, Bern 2002, S. 82 m.H. auf den SIA-Leitfaden „Landschaftsgerecht planen und bauen“).
f) Die erstellte Baupiste führt durch die Naturschutzzone und ein Gebiet, welches als Pufferzone dem Schutz des Flachmoors dienen soll. Zudem hat die Baupiste nach Feststellung des ANU den Wasserhaushalt des Flachmoores gestört und damit direkt auch das inventarisierte Objekt tangiert. Im Übrigen hält es das ANU für sehr schwierig, die Strasse ohne dauernde Schäden für das inventarisierte Flachmoor zurückzubauen. Das Koffermaterial müsse abgeführt und das ausgehobene Material wieder so eingebaut und verdichtet werden, dass keine Drainagewirkung entstehe. Der Weg müsse mittels Direkteinsaat begrünt und das Trassee dürfe während mindestens zweier Jahre nicht beweidet werden. Obwohl die Baupiste also nicht durch das inventarisierte Flachmoor selbst führt, tangiert sie dieses in erheblichem Ausmass. Demnach ist es unbehelflich, wenn die Beschwerdeführer mit dem Nachweis, dass die Baupiste nicht durch das inventarisierte Objekt führt, belegen wollen, dass das Flachmoor nicht beeinträchtigt worden sei. Die Erstellung der Baupiste hat nach Feststellung des ANU eindeutig zu einer Beeinträchtigung des Flachmoors geführt, welche eine fachkundige Wiederherstellung verlangt. Die Beschwerdeführer verfügen offenbar weder über das erforderliche Fachwissen, noch – das haben sie mit ihrem bisherigen Verhalten eindeutig gezeigt – über die notwendige Sensibilität im Umgang mit einem ökologisch derart empfindlichen Gebiet. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführern für die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands einen fachkundigen Umweltbaubegleiter zur Seite stellt, welcher die Einhaltung des materiellen Rechts gewährleistet. Diesbezüglich ist die Beschwerde folglich abzuweisen.
5. a) Sodann verlangen die Beschwerdeführer sinngemäss die Aufhebung der Busse für die Übertretung der gesetzlichen Bestimmungen und der Auflagen in der Baubewilligung bzw. der BAB-Bewilligung bezüglich der Erschliessungsanlagen und des Eingriffs in das regionale Flachmoor von Fr. 5‘000.--. Die Baubusse für die Übertretung der gesetzlichen Bestimmungen und der Auflagen in der Baubewilligung bezüglich des Umbaus der Maiensässhütte im Betrag von Fr. 2'000.-- wurde nicht angefochten.
b) Nach Art. 95 KRG wird mit Busse zwischen Fr. 200.-- und Fr. 40‘000.-- bestraft, wer das KRG oder darauf beruhende Erlasse und Verfügungen des Kantons oder der Gemeinden verletzt. In besonders schweren Fällen, insbesondere bei Gewinnsucht, ist die zuständige Behörde an dieses Höchstmass nicht gebunden. Widerrechtliche Gewinne werden nach den Bestimmungen des Schweizerischen Strafgesetzbuches eingezogen (Abs. 1). Strafbar ist die vorsätzliche oder fahrlässige Widerhandlung (Abs. 2).
c) Gemäss Art. 357 der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) haben die zur Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen eingesetzten Verwaltungsbehörden die Befugnisse der Staatsanwaltschaft (Abs. 1). Dabei richtet sich das Verfahren sinngemäss nach den Vorschriften über das Strafbefehlsverfahren (Abs. 2), das heisst nach den Art. 352–356 StPO. Ist der Übertretungstatbestand nicht erfüllt, so stellt die Übertretungsstrafbehörde das Verfahren mit einer kurz begründeten Verfügung ein (Abs. 3). Gemäss Art. 4 und 44 des Einführungsgesetzes zur Schweizerischen Strafprozessordnung (EGzStPO; BR 350.100) richtet sich das Verfahren zur Verfolgung und Beurteilung von Straftaten nach kommunalem Recht – wie vor Inkrafttreten der StPO – nach dem Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100; vgl. dazu auch Urteil des Bundesgerichts 6B_844/2013/6B_890/2013/6B_891/2013 vom 20. Februar 2014, E.2.2.1). In der Botschaft der Regierung wird dazu ausdrücklich ergänzt, dass das Gleiche auch gelte, wenn die Gemeinden durch Gesetz zur Verfolgung und Beurteilung von kantonalen Straftatbeständen ermächtigt werden (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 13/2009-2010, Umsetzung Schweizerische Straf- und Zivilprozessordnung auf Gesetzesstufe, S. 830). Das per 1. November 2005 in Kraft getretene und immer noch gültige Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden bestimmt in Art. 95 Abs. 3, dass die kommunale Baubehörde zuständig für die Bestrafung durch Baubussen ist. Diesbezüglich hat sich demnach durch die Inkraftsetzung der Schweizerischen Strafprozessordnung auf Stufe der Gemeinden nichts geändert, weshalb auch die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts grundsätzlich massgeblich bleibt.
d) In formeller Hinsicht ist zunächst zu prüfen, ob mit dem von der Gemeinde gewählten Vorgehen der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör im Baubussenstrafverfahren gewahrt worden ist. Wie soeben dargestellt richtet sich das Verfahren zur Verfolgung und Beurteilung von Straftaten nach kommunalem sowie kantonalem Recht nach dem VRG. Dieses hält in Art. 16 Abs. 1 explizit fest, dass die Behörde den von einem Entscheid Betroffenen Gelegenheit zur schriftlichen oder mündlichen Stellungnahme zu geben hat. Darauf kann sie lediglich verzichten, wenn sofortiges Handeln notwendig ist (Abs. 2). Auch die StPO erwähnt im Zusammenhang mit dem Begriff und der Stellung der Parteien in Art. 107 den Anspruch auf rechtliches Gehör. Namentlich haben die Parteien danach das Recht, Akten einzusehen, an Verfahrenshandlungen teilzunehmen, einen Rechtsbeistand beizuziehen, sich zur Sache und zum Verfahren zu äussern sowie Beweisanträge zu stellen. Diese Prozessgarantien werden durch die sich unmittelbar aus der BV sowie der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) ergebenden individuellen Verfahrensrechten ergänzt.
e) Aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV bzw. Art. 6 Ziff. 3 EMRK verankerten Anspruch auf rechtliches Gehör, welcher einen unabdingbaren Teilaspekt des allgemeinen Grundsatzes des fairen Verfahrens im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK bildet, ergibt sich das Recht des Beschuldigten, an der Sachverhaltsabklärung mitzuwirken. Dieses Mitwirkungsrecht umfasst insbesondere das Recht des Einzelnen, sich vor Erlass eines entsprechenden Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise vorzubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweismittel mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 125 I 113 E.2a, 118 Ia 19 E.1c; Steinmann in: Ehrenzeller Bernhard/ Mastronardi Philippe/Schweizer Rainer J./Vallender Klaus A. [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2008, Art. 29 Rz. 21 ff.). Gemäss Art. 32 Abs. 2 BV bzw. Art. 6 Ziff. 3 lit. a EMRK besitzt der Angeschuldigte ferner das Recht, innert möglichst kurzer Frist in einer für ihn verständlichen Sprache in allen Einzelheiten über die Art und den Grund der gegen ihn erhobenen Beschuldigungen in Kenntnis gesetzt zu werden. Damit soll er in die Lage versetzt werden, seine Verteidigung wirksam vorzubereiten. Dabei sind nicht nur die Taten bekannt zu geben, die begangen zu haben er verdächtigt wird, sondern es sind auch Angaben über die juristische Einordnung derselben zu machen (vgl. hierzu Vest in: Ehrenzeller/ Mastronardi/Schweizer/Vallender, a.a.O., Art. 32 Rz. 23; Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Auflage, Kehl/Strassburg/Arlington 1996, S. 295; PVG 2003 Nr. 37, 1999 Nr. 52, 1997 Nr. 55, 1993 Nr. 4).
f) In PVG 2003 Nr. 37 hat das Verwaltungsgericht die umschriebene Praxis mit Blick auf den Inhalt einer Aufforderung zur Vernehmlassung präzisiert und festgehalten, Minimalanforderung sei, dass die Behörde dem Beschuldigten vorhalte, welche Norm er nach Ansicht der Behörde verletzt haben solle. Überdies sei ihm der gesetzliche Strafrahmen mitzuteilen und er sei aufzufordern, über seine persönlichen Einkommens- und Vermögensverhältnisse Auskunft zu geben (vgl. zu alldem auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 11 34 vom 15. November 2011).
g) Vorliegend hat die Gemeinde den Beschwerdeführern in der Einstellungsverfügung vom 16. Juli 2013 aufgezeigt, welchen strafbaren Verhaltens sie bezichtigt werden, aufgrund welcher Rechtsnorm ihnen eine Strafe droht und wie der gesetzliche Strafrahmen festgesetzt ist. Indessen hat die Gemeinde die Beschwerdeführer nicht aufgefordert, über ihre persönlichen Einkommens- und Vermögensverhältnisse Auskunft zu geben und ihnen somit ihr diesbezügliches Mitwirkungsrecht bei der Festsetzung der Busshöhe vorenthalten. Das Vorgehen der Gemeinde in Bezug auf die Festsetzung der Busshöhe genügt den strengen verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht. Die Verletzung des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör führt zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung, unabhängig davon, ob die verfahrensrechtlichen Mängel einen Einfluss auf das Ergebnis hatten, denn der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur (vgl. statt vieler BGE 132 V 387 E.5.1, 127 V 431 E.3d/aa; sowie Steinmann in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, a.a.O., Art. 32 N. 32). Somit ist die angefochtene Bussverfügung von Fr. 5‘000.-- aufgrund des formellen Mangels bei der Festsetzung der Busshöhe unter diesbezüglicher Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Angelegenheit zur neuen Beurteilung der Busshöhe unter ordnungsgemässer Durchführung des Busstrafverfahrens an die Gemeinde zurückzuweisen. Die Gemeinde ist dabei ausdrücklich gehalten, den Beschwerdeführern das ihr zustehende Mitwirkungsrecht zu gewähren und ihnen Gelegenheit zu geben, über ihre persönlichen Einkommens- und Vermögensverhältnisse Auskunft zu geben, damit überprüft werden kann, ob die Busse im Betrag von Fr. 5'000.-- angemessen ist.
6. a) Darüber hinaus beantragen die Beschwerdeführer, die Rückerstattung der Kosten für die geologische Vermessung der von ihnen errichteten Strasse im Umfang von Fr. 712.80, was nichts anderes heissen kann, als dass die Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen wären.
b) Gemäss Art. 96 Abs. 1 KRG erheben die Gemeinden für ihren Aufwand im Baubewilligungsverfahren und in weiteren baupolizeilichen Verfahren Gebühren. Auslagen für Leistungen Dritter wie Fachgutachten, Beratungen sowie Grundbuchkosten sind der Gemeinde zusätzlich zu vergüten. Gemäss Art. 96 Abs. 2 KRG ist kostenpflichtig, wer den Aufwand durch Gesuche aller Art oder durch sein Verhalten verursacht hat.
c) Die Ausmessung der von den Beschwerdeführern errichteten Strasse war angesichts der Tatsache, dass die Strasse offensichtlich die Naturschutzzone durchschneidet, nicht nötig. Selbst wenn dies anders gewesen wäre und die Beschwerdegegnerin die Vermessung selber veranlasst hätte, wäre sie gemäss Art. 96 Abs. 2 KRG zur Überwälzung dieser Kosten auf die Beschwerdeführer befugt gewesen, sodass im Endeffekt diese Kosten ohnehin durch die Beschwerdeführer zu tragen wären und die Beschwerde auch diesbezüglich abzuweisen ist.
7. Zusammenfassend ergibt sich damit, dass die Beschwerde aus formellen Gründen teilweise gutzuheissen ist, soweit das rechtliche Gehör bei der Festsetzung der Busshöhe verletzt worden ist, im Übrigen aber abgewiesen wird. Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, den Parteien die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2‘500.-- gestützt auf Art. 73 VRG je zur Hälfte aufzuerlegen. Aussergerichtliche Entschädigungen nach Art. 78 VRG sind keine zuzusprechen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Ziff. II.4. der Verfügung des Gemeindevorstandes X._____ vom 30. August 2013 wird aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur ordnungsgemässen Durchführung des Bussstrafverfahrens an die Gemeinde X._____ zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2‘500.--
Fr.
466.--
zusammen
Fr.
2'966.--
gehen unter solidarischer Haftung zur Hälfte zulasten von A._____ und B._____ und zur anderen Hälfte zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
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