VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
R 13 146
5. Kammer
bestehend aus
Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Audétat und Vizepräsident Priuli, Aktuar Gross
URTEIL
vom 4. März 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Remo Cahenzli,
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Gion J. Schäfer,
Beschwerdegegnerin
betreffend Quartierplan "Via Y._____" (Einleitung/Sistierung)
1. Am 28. September 2012 reichte A._____ bei der Gemeinde X._____ das Baugesuch Nr. 2012-0098 ein. Gegenstand des Baugesuchs ist die Errichtung eines Mehrfamilienhauses mit Unterniveaugarage auf Parzelle 1751 in X._____. Dagegen reichten die Stockwerkeigentümer von Parzelle 1752, B._____ und C._____ Einsprache ein und beantragten die Verweigerung der Baubewilligung. Eventualiter sei ein Quartierplanverfahren einzuleiten und eine Planungszone zu erlassen. Dazu liess sich die Bauherrschaft vernehmen. Am 13. November 2012 reichten die Einsprecher eine Ergänzung zu ihrer Einsprache ein. Am 13./15. November 2012 erliess der Gemeindevorstand eine Planungszone zwecks Erlasses eines Quartierplans im Raum Via Y._____ und fasste gleichentags den Einleitungsbeschluss.
2. Am 19. November 2012 beantragte die Bauherrschaft, ihr Baugesuch sei nicht unter die am 15. November 2012 publizierte Planungszone zu stellen. Am 11./12. Dezember 2012 unterstellte der Gemeindevorstand X._____ das Baugesuch Nr. 2012-0098 der Planungszone Via Y._____ und sistierte das Baugesuch. Auf die Einsprachen trat der Gemeindevorstand infolge Gegenstandslosigkeit nicht ein.
3. Gegen den Unterstellungs-/Sistierungsbeschluss des Gemeindevorstandes vom 11./12. Dezember 2012 erhob A._____ am 14. Januar 2013 beim Verwaltungsgericht Beschwerde (Verfahren R 13 39) und beantragte, die Unterstellung des Baugesuchs Nr. 2012-0098 unter die Planungszone im Gebiet Via Y._____ und die Sistierung des Baugesuches seien aufzuheben und es sei die Gemeinde richterlich anzuweisen, das Baugesuch materiell zu behandeln. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Letzteres Gesuch wies der Instruktionsrichter mit prozessleitender Verfügung vom 15. Februar 2013 ab. Am 13. Februar 2013 stellte die Gemeinde den Antrag, das Verfahren R 13 39 sei zu sistieren bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides über die Rechtsgültigkeit der Planungszone Via Y._____. Am 27. Februar 2013 sistierte der Instruktionsrichter das Beschwerdeverfahren R 13 39 bis zum Vorliegen des rechtskräftigen Entscheides über die Gültigkeit der Planungszone Via Y._____.
4. Am 19. Oktober 2012 reichte A._____ bei der Gemeinde X._____ die Baugesuche Nr. 2012-0110 (Errichtung einer Unterniveaugarage), 2012-0111 (Neubau Mehrfamilienhaus B und Wärmepumpenanlage mit Erdwärmesonden), 2012-0112 (Neubau Mehrfamilienhaus C und Wärmepumpenanlage mit Erdwärmesonden), 2012-0121 (Neubau Mehrfamilienhaus A und Wärmepumpenanlage mit Erdwärmesonden) und 2012-0128 (Neubau Einfamilienhaus D und Wärmepumpenanlage mit Erdwärmesonden), alles auf den Parzellen 1739 und 1742 in X._____, ein. Dagegen reichten D._____ und zwölf Mitbeteiligte Einsprache ein. Am 11./12. Dezember 2012 unterstellte der Gemeindevorstand X._____ die vorerwähnten Baugesuche mit jeweils separatem Entscheid der Planungszone Via Y._____ und sistierte die Baugesuche. Die Einsprachen sistierte der Gemeindevorstand bis auf Weiteres.
5. Gegen den Unterstellungs-/Sistierungsbeschluss des Gemeindevorstandes vom 11./12. Dezember 2012 erhob A._____ am 14. Januar 2013 beim Verwaltungsgericht Beschwerde (Verfahren R 13 40) und beantragte, die Unterstellung der vorerwähnten Baugesuche unter die Planungszone im Gebiet Via Y._____ und die Sistierung der Baugesuche seien aufzuheben und es sei die Gemeinde richterlich anzuweisen, die Baugesuche materiell zu behandeln. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Letzteres Gesuch wies der Instruktionsrichter mit prozessleitender Verfügung vom 15. Februar 2013 ab. Am 25. März 2013 sistierte der Instruktionsrichter das Beschwerdeverfahren R 13 40 bis zum Vorliegen des rechtskräftigen Entscheides über die Gültigkeit der Planungszone Via Y._____.
6. Am 15. November 2012 teilte der Gemeindevorstand X._____ A._____ mit, sie werde als Eigentümerin von Parzelle 1751 im Gebiet Via Y._____ darüber informiert, dass die Gemeinde mit einer Quartierplanung die Erschliessung und somit die Überbaubarkeit des Quartiers Via Y._____ verbessern wolle. Fünf überbaute Liegenschaften würden über die private Via Y._____ erschlossen. Vier weitere Liegenschaften grenzten bergseits zwar an die Via Val V._____, seien jedoch aufgrund der grossen Bautiefe und des Gefälles nur mit grossem Aufwand zu erschliessen. Eine Parzelle sei nicht erschlossen. Die Via Y._____ sei schmal und im Einmündungsbereich in die Via W._____ mit über 20 % Gefälle sehr steil, was im Winter nicht selten zu Problemen führe.
Der Gemeindevorstand habe am 13. November 2012 beschlossen, über das Gebiet Via Y._____ eine Planungszone für zwei Jahre zu erlassen oder längstens, bis der Quartierplan rechtskräftig sei. Weiter habe er beschlossen, ein Quartierplanverfahren mit Landumlegung einzuleiten. Nach Eintritt der Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses werde der Gemeindevorstand den Quartierplan mit Landumlegung erarbeiten lassen.
7. Gegen die Planungszone erhob A._____ am 17. Dezember 2012 bei der Regierung Beschwerde und beantragte die Aufhebung des diesbezüglichen Beschlusses des Gemeindevorstandes vom 13. November 2012. Mit Entscheid vom 8., mitgeteilt am 9. Oktober 2013, wies die Regierung diese Beschwerde ab. Dagegen erhob A._____ am 11. November 2013 beim Verwaltungsgericht Beschwerde (Verfahren R 13 233) und beantragte die Aufhebung des Regierungsbeschlusses sowie des Beschlusses des Gemeindevorstandes betreffend Erlass einer Planungszone über das Gebiet Via Y._____. Am 21. November 2013 beantragte die Regierung die Abweisung der Beschwerde. Am 7. Januar 2014 beantragte auch die Gemeinde X._____ die Abweisung der Beschwerde. Am 10. Februar 2014 hielt A._____ replicando an ihren Rechtsbegehren fest.
8. Gegen die Einleitung des Quartierplanes mit Landumlegung erhob A._____ am 18. Dezember 2012 Einsprache und beantragte, der Einleitungsbeschluss sei aufzuheben und es sei das Quartierplanverfahren mit Landumlegung Via Y._____ ersatzlos einzustellen. Eventuell seien die Parzellen 1739 und 1742 aus dem Beizugsgebiet des vorgesehenen Quartierplans und aus der Planungszone zu entlassen. Subeventuell seien die Parzellen 1739 und 1742 bezüglich je einer 40 m tiefen Teilfläche ab Strassengrenze Via Val V._____ aus dem Beizugsgebiet des Quartierplans und der Planungszone zu entlassen.
Sie machte insbesondere geltend, die ihr gehörenden Parzellen 1751, 1739 und 1742 seien bereits Gegenstand verschiedener Quartierpläne gewesen. Parzelle 1751 sei im Quartierplanverfahren Via W._____ erschlossen worden. Diese Parzelle verfüge auch über ein Fuss- und Fahrwegrecht zulasten der Vorderliegerparzellen. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren R 11 30 habe die Gemeinde noch 2011 ausgeführt, weder zur Erschliessung der unüberbauten Parzellen - unter anderem 1739 und 1742 - noch - und schon gar nicht - zur Erschliessung der überbauten Parzelle 1752 sei eine Quartierplanung notwendig. Daran habe sich seither nichts geändert. Parzellen 1739 und 1742 grenzten an die 1987-1989 erstellte öffentliche Quartierstrasse Via Val V._____ und würden aufgrund der Festsetzungen im Quartierplan W._____ durch die Via Z._____ und die Via Val V._____ erschlossen und nicht etwa über die Via W._____ oder die Via Y._____.
Die Gemeinde habe regelmässig Baugesuche für Neu- bzw. Umbauten auf Parzellen an der Via Y._____ bewilligt. Die Eigentümer der von der Via Val V._____ her erschlossenen Parzellen 1741 und 4425 hätten in der Zwischenzeit ihre Grundstücke überbaut. Im Gebiet der Via Val V._____ lägen alleine für die Parzellen 1739 und 1742 und die über keine Erschliessung zur Via Val V._____ verfügende Parzelle 1713 noch keine Baubewilligungen vor.
Die Gemeinde habe 2010, von der Regierung am 18. Januar 2011 genehmigt, letztmals die Grundordnung und damit den Strassen- und Fusswegplan der Gemeinde revidiert. Dabei sei weder die private Via Y._____ neu im Strassenplan als öffentliche Erschliessungsstrasse aufgenommen, noch sei bezüglich der Parzellen 1751, 1739 und 1742 eine Quartierplanpflicht geschaffen worden.
Vom 19. Oktober bis 3. Dezember 2012 habe sie mehrere Baugesuche für eine Überbauung von den Parzellen 1739 und 1742 eingereicht. Sie habe diese Vorhaben an den geltenden Vorgaben der Grundordnung und des Quartierplans Z._____ W._____ ausgerichtet und erhebliche planerische und finanzielle Ressourcen aufgewendet, um bei den gegebenen rechtlichen Vorgaben eine sinnvolle innere Erschliessung dieser Grundstücke von der Via Val V._____ her zu erreichen. Jetzt beschliesse der Gemeindevorstand unvermittelt und entgegen der 2010 revidierten Grundordnung die Einleitung eines Quartierplanverfahrens.
Die Via Y._____ sei in der Grundordnung nicht als öffentliche Quartierstrasse ausgeschieden worden, auch nicht der mit einem beschränkten Fahrverbot versehene Abschnitt der Via W._____ zwischen der Kreuzung mit der Via Val V._____ und der Via Y._____. Sinn und Zweck des vorgesehenen Quartierplans Via Y._____ widersprächen somit der geltenden Grundordnung, weswegen der Einleitungsbeschluss rechtswidrig sei. Daran änderten die Bauvorhaben der Einsprecherin auf den Parzellen 1751, 1739 und 1742 nichts. Am 19. Mai 2011 habe die Gemeinde im Verfahren R 11 30 selber ausgeführt, dass die Parzellen 1739, 1742, 1713 und 1741 sowie die übrigen obenliegenden Parzellen bereits Gegenstand der Quartierplanung Via Val V._____ gewesen seien. Damals sei verfügt worden, dass diese Parzellen von der Via Val V._____ zu erschliessen seien. Spätestens beim Neubau auf der Parzelle 1752 hätte ein solches Begehren gestellt werden können, wobei allerdings darauf hinzuweisen sei, dass vorerst der Strassenplan hätte geändert werden müssen. Auch die Ortsplanerin sei zum Schluss gekommen, aus planerischer Sicht sei die Durchführung einer Quartierplanung nicht notwendig, um die restlichen unüberbauten Parzellen in diesem Gebiet zu erschliessen. Am 19. August 2011 habe die Gemeinde in diesem Verfahren zudem festgehalten, dass auch die Regierung die planerische Feststellung für die Erschliessung der Grundstücke entlang der Via Y._____ als genügend angesehen habe, ansonsten sie den heutigen Strassen-, Weg- und Fusswegplan nicht genehmigt hätte. Somit müsse der Gemeindevorstand zuerst die Grundordnung, namentlich den Strassen- und Fusswegplan revidieren. Allerdings werde dafür eine erhebliche Veränderung der Verhältnisse vorausgesetzt. Zudem sei die Grundordnung erst 2010/2011 revidiert worden. Deshalb dürfe darauf vertraut werden, dass diese für einen Zeitraum von mindestens zehn Jahren gelte, insbesondere dort, wo für die planmässige Erschliessung bereits erhebliche Kosten aufgewendet und gestützt auf die Grundordnung Baubewilligungen ausgestellt worden seien. 2010 sei entschieden worden, die Via Y._____ nicht als öffentliche Quartierstrasse in die Grundordnung aufzunehmen, sondern als privaten Zugang der Anstösser zur Via W._____ zu belassen. Somit fehle auch das öffentliche Interesse an einer Verbesserung der Erschliessung dieser Grundstücke und damit am geplanten Quartierplan Via Y._____. Zudem fehlten auch private Interessen der Anstösser der Via Y._____ an der Quartierplanung. Im Zusammenhang mit dem neuen Bauvorhaben auf der Parzelle 1751 hätten diese einspracheweise gegen eine Verkehrszunahme auf der Via Y._____ opponiert. Daran ändere auch die Situation von Parzelle 1713 (kein Anschluss an die Via Val V._____) nichts. Der Eigentümer dieser Parzelle habe durch die Abparzellierung von Parzelle 4425 von seiner Stammparzelle 1713 selber für den Anschluss sorgen müssen. Nachdem Parzelle 1713 auch dem Eigentümer von Parzelle 4425 gehöre, müsse kein Quartierplan für die Erschliessung dieser Parzelle erstellt werden. Zudem habe diese Parzelle zulasten von Parzelle 1741 ein Mitbenützungsrecht an der Garagenzufahrt und ein Überbaurecht für einen Verbindungsgang zwischen diesen beiden Parzellen.
Das Beizugsgebiet umfasste kein einheitliches, zusammenhängendes Gebiet, weil es nicht angehe, dass die ganze Bautiefe zwischen der Via Y._____ und der Via Val V._____ nun von unten erschlossen werden sollten, weil das Ziel des vorgesehenen Quartierplans damit unterlaufen würde und dies auch dem Quartierplan Z._____ W._____ entgegenstehe. Zudem würden nicht alle hier bergseits an die Via Val V._____ angrenzenden Grundstücke miteinbezogen, sondern nur drei und zwar mit Ausnahme der erst kürzlich überbauten Parzelle 4425.
Die Baugesuche für die Parzellen 1739 und 1742 zeigten, dass diese Parzellen genügend erschlossen seien. Auf jeden Fall seien die Parzellen 1739 und 1742 zumindest in einer 40 m tiefen Teilfläche ab Strassengrenze Via Val V._____ aus dem Beizugsgebiet zu entlassen, das heisse, soweit diese schon durch die Bauvorhaben gemäss den von ihr eingereichten Baugesuchen auf diesen Parzellen einer der Grundordnung und dem Quartierplan Z._____ W._____ entsprechenden inneren Erschliessung von oben zugeführt worden seien. Mit den verbleibenden Restflächen wäre es möglich, die mit dem Quartierplan verfolgte Zielsetzung einer Verbesserung der Erschliessung der Grundstücke an der Via Y._____ zu realisieren.
Eine allfällige Verbreiterung der Via Y._____ oder bergseitige Verschiebung derselben sei nicht notwendig und werde von ihr bestritten. Die vorhandene Strassenbreite von 3 m entspreche den Bedürfnissen und stehe mit den VSS-Normen für Zufahrten im Einklang.
9. Am 22. März 2013 forderte A._____ die Gemeinde X._____ auf, das Einspracheverfahren an die Hand zu nehmen, damit spätestens innert Monatsfrist ein entsprechender Sachentscheid ergangen sei. Andernfalls werde sie Beschwerde wegen Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung einreichen.
10. Am 10., mitgeteilt am 17. April 2013, sistierte der Gemeindevorstand X._____ das Einspracheverfahren bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides über die Planungszone für das Gebiet Via Y._____.
Zwar treffe es zu, dass grundsätzlich Einsprachen innert vernünftiger Frist behandelt werden sollten bzw. darüber entschieden werden solle. Die Baubehörde wolle nichts verzögern. Sie sei aber der Meinung, es mache wenig Sinn, über die sehr umfangreiche Einsprache zu entscheiden, bevor nicht die Regierung über die Planungsbeschwerde gegen den Erlass der Planungszone Via Y._____ entschieden habe. Die Planungszone habe verfügt werden müssen, weil die Baubehörde beabsichtige, die heutige private Via Y._____ als öffentliche Quartierstrasse im Strassen- und Fusswegplan der Gemeinde aufzunehmen und anschliessend gestützt auf diese planerische Festsetzung im Rahmen eines Quartierplanverfahrens, verbunden mit einer Landumlegung, die dafür notwendige Strassenparzelle auszuscheiden und anschliessend zu bauen. Dabei müsse auch die Strassenführung gegenüber dem heutigen Zustand verbessert werden bzw. die Einfahrt der neuen Quartierstrasse in die Via W._____ nach Norden verschoben werden, wozu auch von der Einsprecherin entsprechend Land benötigt werde. Die Baubehörde sei überzeugt, dass auch das Bauland der Einsprecherin mit der neu geplanten Strassenführung besser erschlossen werden und damit eine qualitativ bessere Überbauung erreicht werden könne.
Falls die Regierung die Planungsbeschwerde der Einsprecherin gutheisse, was zur Aufhebung der Planungszone führte, wäre eine Revision des Strassenplanes nicht möglich und führte dazu, dass der Beschluss betreffend Einleitung des Quartierplanverfahrens ebenfalls aufgehoben werden müsste. Die dagegen erhobenen Einsprachen wären dann gegenstandslos geworden und die der Planungszone unterstellten Baubewilligungsgesuche würden dann materiell behandelt und entschieden. Deswegen habe die Baubehörde beschlossen, das Einspracheverfahren bis zum Vorliegen des Entscheides der Regierung über die Beschwerde Vogel gegen die Planungszone zu sistieren.
11. Dagegen erhob A._____ (Beschwerdeführerin) am 29. April 2013 Beschwerde und beantragte, der Entscheid vom 10./17. April 2013 betreffend Sistierung des Einspracheverfahrens sei aufzuheben. Der Gemeindevorstand X._____ sei gerichtlich anzuweisen, die Einsprache der Beschwerdeführerin vom 18. Dezember 2012 ohne weiteren Verzug zu behandeln.
Die Verfahrenssistierung habe keine gesetzliche Grundlage. Allerdings sei anerkannt, dass ein zureichender Grund für eine Sistierung dann gegeben sein könne, wenn der Ausgang eines Verfahrens voraussichtlich eine bedeutende Vereinfachung des zweiten Verfahrens bringe bzw. die Gefahr sich widersprechender Entscheidungen bestehe. Dies sei hier aber nicht erfüllt.
Die Gemeinde sage selber implicite, der Einleitungsbeschluss betreffend den Quartierplan Via Y._____ vom 13. November 2012 sei offensichtlich rechtswidrig, weil er der geltenden Grundordnung von 2010 widerspreche. Weder die private Via Y._____ noch der obere Teil der Via W._____ seien als öffentliche Erschliessungsstrassen klassiert. Der GEP bilde allerdings die Grundlage für die Erschliessung und damit den Erlass von Quartierplänen (PVG 1994 Nr.33).
Art. 21 Abs. 1 KRG sei eine Kann-Vorschrift. Somit sei eine Planungszone nicht zwingende Voraussetzung für die Einleitung eines Quartierplans und die Abgrenzung des Quartierplangebietes, zumal für den Bau von Erschliessungsanlagen im Rahmen der geltenden Grundordnung selbst bei einer Landumlegung das Verfahren gemäss Art. 58 ff. KRG und Art. 28 ff. KRVO zur Verfügung stünde. Hierfür könnte aber nach Art. 21 Abs. 1 KRG keine Planungszone beansprucht werden. Deshalb hänge die Fortsetzung des Einspracheverfahrens gegen den Beschluss betreffend Einleitung des Quartierplans auch nicht vom Ausgang der Planungsbeschwerde ab.
Im Einleitungsbeschluss vom 13. November 2012 sei als Quartierplanzweck nur die Verbesserung der Erschliessung der Grundstücke an der Via Y._____ angegeben worden. Parzellen 1739 und 1742 gehörten aber gar nicht zu den Berechtigten an der privaten Erschliessungsstrasse Via Y._____. Es solle aber neuerdings auch um eine Verbreiterung des oberen Bereichs der Via W._____ gehen, obwohl der Gemeindevorstand am 3. Juni 2008 ausdrücklich davon abgesehen habe, weil dieser unnötigen Luxus darstelle, wie der Gemeindevorstand am 4. Juni 1997 selbst entschieden gehabt habe. Dafür müsste aber erst gerade zwei Jahre nach der letzten Revision derselben zuerst die Grundordnung angepasst werden, was auch der Gemeindevorstand in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich anerkenne.
Das Quartierplanverfahren dürfe nicht eingeleitet werden, bevor die Vor-aussetzungen dafür mittels Änderung der Grundordnung rechtskräftig geschaffen worden seien. Die Einleitung eines Quartierplanverfahrens, welches der Grundordnung widerspreche, sei vor einer beabsichtigten Änderung der Grundordnung allerdings völlig verfrüht, weil dieses verschiedene Hürden (öffentliche Mitwirkungsauflage, Abstimmung Gemeindeversammlung, Genehmigung durch Regierung) zu nehmen hätte. In diesem Sinne anerkenne der Gemeindevorstand indirekt denn auch, dass die Einsprache vom 18. Dezember 2012 materiell begründet sei.
Der Gemeindevorstand hätte bei der Einleitung des Quartierplanverfahrens jedenfalls erkennen können und müssen, dass die rechtlichen Vor-aussetzungen dafür nicht gegeben seien und er somit zuerst die Änderung der Grundordnung anstrengen hätte müssen. Dies sei bis anhin nicht geschehen. Die Behandlung der Einsprache vom 8. Dezember 2012 hänge nicht vom Ausgang des Planungsbeschwerdeverfahrens bei der Regierung ab, weil die Änderung der Grundordnung nicht Gegenstand der Planungsbeschwerde sei. Eine Sistierung bringe weder eine Vereinfachung des Einspracheverfahrens, geschweige denn bestehe eine Gefahr sich widersprechender Entscheidungen. Damit seien die Voraussetzungen für eine Sistierung des Einspracheverfahrens nicht gegeben.
Die Erledigung des Einspracheverfahrens führe zu einer Vereinfachung des Planungsbeschwerdeverfahrens bei der Regierung; dies offensichtlich dann, wenn der beabsichtigte Quartierplan von vornherein der geltenden Grundordnung widerspreche, wie es der Gemeindevorstand X._____ in der angefochtenen Verfügung bereits selber eingeräumt habe. Mit der Aufhebung des Einleitungsbeschlusses würden die Planungszone und die Planungsbeschwerde gegenstandslos werden und letzteres Verfahren würde erheblich vereinfacht.
12. In ihrer Vernehmlassung vom 10. Juni 2013 beantragte die Gemeinde die Sistierung der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Die Gemeinde sei der Auffassung, diese Beschwerde sei erst zu behandeln, wenn die Regierung über die Gültigkeit der erlassenen Planungszone entschieden habe.
Der Erlass einer Planungszone sei notwendig für die Änderung der Grundordnung im Bereich der Via Y._____. Für die Aufnahme dieser heute privaten Strasse als öffentliche Quartierstrasse in den Strassen- und Fusswegplan der Gemeinde bedürfe es der Landabgabe auch von den Parzellen 1739, 1742 und 1751, alle im Eigentum der Beschwerdeführerin. Der Erlass einer Planungszone während der Dauer der Änderung der Grundordnung sei notwendig, weil sonst durch die Grundeigentümer Fakten geschaffen werden könnten, die den Planungsabsichten der Gemeinde zuwiderliefen. Ob die Änderung des Strassen- und Fusswegplanes in diesem Gebiet zulässig sei oder nicht, müsse die Regierung im Beschwerdeverfahren gegen die erlassene Planungszone beurteilen. Sollte sie zum Schluss kommen, der Strassen- und Fusswegplan in diesem Bereich dürfe zur Zeit nicht geändert worden, entfalle auch das Quartierplanverfahren und die Einsprachen würden gegenstandslos.
Ebenso bedürfe es der Mitwirkung von Parzelle 1739 für die Verbreiterung der Via W._____ in deren Bereich, weil der Zustand dieser Strasse dort dringend einer Sanierung rufe, was sinnvollerweise nur mit einer Verbreiterung möglich sei. Auch dies bedürfe einer Änderung des Strassen- und Fusswegplanes, der vom Volk gutgeheissen werden müsse.
Im Planungsbeschwerdeverfahren argumentiere die Beschwerdeführerin vor allem mit dem Argument, der Strassen- und Fusswegplan sei erst 2010 vom Volk genehmigt worden und deshalb dessen Änderung aus Gründen der Planungsbeständigkeit zur Zeit nicht möglich. Sollte die Beschwerdeführerin bei der Regierung damit durchdringen, wäre eine Aufnahme der Via Y._____ als Quartierstrasse in den Strassen- und Fusswegplan nicht möglich und auch das beabsichtigte Quartierplan- und Landumlegungsverfahren würde dann entfallen. Der heutige Zustand würde dann für längere Zeit belassen werden müssen. Auch aus diesem Grund habe die Gemeinde zu Recht das Einspracheverfahren gegen den Einleitungsbeschluss für das Quartierplanverfahren sistiert. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin könne gleichzeitig mit der Planungszone auch die Einleitung eines Quartierplan- und Landumlegungsverfahrens beschlossen werden. Die Behandlung der Beschwerde mache aber zurzeit keinen Sinn, weil auch dieses Verfahren davon abhänge, wie die Regierung über die Planungszone entscheide. Aus diesen Gründen werde die Sistierung der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt, analog zu den beiden Verfahren R 13 39 und R 13 40, um damit unnötige Verfahrenskosten zu vermeiden.
13. Am 20. Juni 2013 hielt die Beschwerdeführerin replicando an ihren Anträgen fest. Eine Planungszone bezwecke, den bestehenden räumlichen Zustand mit Blick auf eine neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern (vorsorgliche Massnahme). Die Regierung habe nicht zu entscheiden, ob die beabsichtigte Änderung der Grundordnung zulässig sei oder nicht, sondern nur, ob die Voraussetzungen für den Erlass der vorsorglichen Massnahme erfüllt seien oder nicht. Ob eine Änderung der Grundordnung zulässig sei oder nicht, hätte die Regierung erst in einem späteren Planbeschwerdeverfahren gegen die Revision der Grundordnung zu beurteilen.
Im Verhältnis zur Planungszone als vorsorgliches Massnahmeverfahren sei das Rechtsmittelverfahren gegen den Beschluss über die Einleitung des Quartierplanes, also das bei der Gemeinde hängige Einspracheverfahren, das Hauptverfahren. Wenn die Gemeinde das Einleitungsverfahren vom Ausgang des hängigen Planungsbeschwerdeverfahrens abhängig machen wolle, mache sie im Ergebnis das Hauptverfahren vom Ausgang eines Nebenverfahrens abhängig, obwohl eine Planungszone nur fakultative und nicht obligatorische Folge der Einleitung eines Quartierplanverfahrens sei.
14. Am 16. August 2013 verzichtete die Gemeinde auf die Einreichung einer Duplik.
15. Am 4. September 2013 reichte die Beschwerdeführerin für den Zeitraum 18. April 2013 bis 4. September 2013 ihre Gerichtskostennote über Fr. 2‘253.20 ein (Honorar nach Zeitaufwand für 9.05 h à Fr. 220 = Fr. 1‘998.30, Spesen Fr. 88, Mehrwertsteuer Fr. 166.90).
16. Am 31. Oktober 2013 stellte die Gemeinde dem Gericht den Entscheid der Regierung vom 8./9. Oktober 2013 betreffend Planungszone zu.
17. Am 5. November 2013 hielt die Beschwerdeführerin noch fest, sie werde gegen den Regierungsentscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Das Gericht werde deshalb nicht umhin kommen, das Beschwerdeverfahren R 13 146 materiell zu behandeln. Nachdem die Beschwerde am 29. April 2013 eingereicht worden sei und es dabei nur um die Frage gehe, ob die Sistierung des Einspracheverfahrens durch die Gemeinde rechtens gewesen sei, sollten die Parteien diesen Entscheid nun demnächst erwarten dürfen.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen noch näher eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Zunächst gilt es festzuhalten, dass die Akten in den noch hängigen Verfahren R 13 39 (vgl. vorne im Sachverhalt Ziff. 1-3), R 13 40 (Ziff. 4-5) und R 13 233 (Ziff. 6-7) für die vorliegende Streitentscheidung R 13 146 – in der einzig die Rechtmässigkeit des Sistierungsentscheids vom 10./17. April 2013 (Ziff. 10-12) betreffend Einspracheverfahren gegen die Einleitung des Quartierplanverfahrens Via Y._____ mit Landumlegung (inkl. Abgrenzung des Planungsgebiets laut Art. 16 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden [KRVO; BR 801.110]) zu beurteilen ist - beizuziehen sind. Nicht Beschwerdegegenstand ist hier aber der Einleitungsbeschluss für den Quartierplan Via Y._____ selber (Ziff. 8 Sachverhalt).
2. Das Institut der Sistierung bzw. Verfahrensaussetzung ist im kantonalen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) nicht ausdrücklich geregelt. Dennoch kommt sie in der Praxis vor und ist im Rahmen der Verfahrensleitung als Rechtsfigur allgemein anerkannt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6B_200/2012 vom 25. Juni 2012 E.3/4). Die Sistierung steht zwar im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot gemäss Art. 3 VRG, doch gibt es Fälle, in denen gerade die Verfahrensökonomie eine vorübergehende Einstellung des Verfahrens gebietet. Eine Verfahrensaussetzung rechtfertigt sich unter Umständen dann, wenn die Verfahrensfortsetzung (z.B. aufgrund von Vergleichsverhandlungen) oder der Verfahrensausgang (aufgrund der Konnexität zu einem anderen Verfahren) von der vorgängigen Beantwortung einer anderen Frage abhängig ist (vgl. Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 52 Rz 62 S. 1032; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, Vorbemerkung zu §§ 4-31 Ziff. 6 Rz 28 S. 49; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz 1793 in fine mit weiteren Hinweisen S. 608; BGE 133 II 181 E.5 in fine, 126 II 97 E.2c). Die Sistierung bedarf demnach einer Rechtfertigung. Sie ist anzuordnen, wenn sie gesetzlich vorgeschrieben ist oder wenn ein anderes Verfahren hängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist (BGE 123 II 1 2b, 122 II 211 E.3e). Zulässig ist sie zudem nur, wenn sie aus wichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (vgl. Verfügungen des Instruktionsrichters R 13 39a vom 15. Februar 2013 E.2, R 12 23a vom 5. April 2012 E.3 sowie R 11 92a vom 30. September 2011 E.2; vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] S 12 131 vom 15. Januar 2013 E.3b in fine sowie VGU S 11 149 vom 15. Mai 2012 E.3d).
3. Laut Beschwerdeschrift vom 29. April 2013 ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, Art. 21 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) sei lediglich eine Kann-Vorschrift. Folglich sei der Erlass einer Planungszone nicht zwingend die Voraussetzung für die Einleitung eines Quartierplans und für die Abgrenzung des Quartierplangebiets - zumal für den Bau von Erschliessungsanlagen im Rahmen der geltenden Grundordnung, selbst bei einer Landumlegung - das Verfahren gemäss Art. 58 ff. KRG und Art. 28 ff. KRVO zur Verfügung stünde. Hierfür könnte indessen nach Art. 21 Abs. 1 KRG keine Planungszone beansprucht werden. Deswegen hänge die Fortsetzung des Einspracheverfahrens gegen den Beschluss betreffend Einleitung des Quartierplans auch nicht vom Ausgang der Planungsbeschwerde ab.
Demgegenüber ist die Gemeinde in ihrer Vernehmlassung vom 10. Juni 2013 der Meinung, der Erlass einer Planungszone sei notwendig für die Änderung der Grundordnung im Bereich der Via Y._____. Für die Aufnahme dieser heute privaten Strasse als öffentliche Quartierstrasse in den Strassen- und Fusswegplan der Gemeinde bedürfe es der Landabgabe auch von den Parzellen 1739, 1742 und 1751, alle im Eigentum der Beschwerdeführerin. Der Erlass einer Planungszone während der Dauer der Änderung der Grundordnung sei notwendig, weil sonst durch die Grundeigentümer Fakten geschaffen werden könnten, die den Planungsabsichten der Gemeinde zuwiderliefen. Ob die Änderung des Strassen- und Fusswegplans in diesem Gebiet zulässig sei oder nicht, müsse die Regierung im Beschwerdeverfahren gegen die erlassene Planungszone beurteilen. Sollte sie zum Schluss kommen, der Strassen- und Fusswegplan in diesem Bereich dürfte zurzeit nicht geändert werden, entfiele auch das Quartierplanverfahren und die Einsprachen würden gegenstandslos. Ebenso bedürfe es des Einbezugs von Parzelle 1739 für die Verbreiterung der Via W._____ in deren Bereich, da der Zustand dieser Strasse dort dringend nach einer Sanierung rufe, was sinnvollerweise nur mit einer Verbreiterung der fraglichen Erschliessungsanlage möglich sei. Auch dieser Umstand bedürfe einer Änderung des Strassen- und Fusswegplans, die dann vom Stimmvolk der Gemeinde noch gutgeheissen werden müsse.
4. Nach Auffassung des streitberufenen Verwaltungsgerichts trägt die Gemeinde in ihrer Vernehmlassung unzulässigerweise Argumente vor, die nicht im jetzigen Verfahrensstadium über die Rechtmässigkeit bzw. Notwendigkeit des hier angefochtenen Sistierungsentscheids vom 10./17. April 2013, sondern materiell erst im Einspracheverfahren selbst gegen den Einleitungsbeschluss (inkl. Abgrenzung des Beizugsgebiets) der Gemeinde erhoben und beurteilt werden können. Dort und nicht bereits hier ist zu entscheiden, ob alle, einzelne oder nur Teile der vorgesehenen Parzellen 1739, 1742 und 1751 der Beschwerdeführerin ins Beizugsgebiet des von Amtes wegen geplanten Quartierplanverfahrens im Bereich der Via Y._____ gehören. Weiter ist es, entgegen der Meinung der Gemeinde, auch nicht richtig, dass im Verfahren betreffend Planungszone abschliessend über die Zulässigkeit einer Änderung der Grundordnung entschieden wird bzw. entschieden werden kann. Darüber kann letztlich nur bei Vorliegen aller Fakten entschieden werden.
Ferner gilt es festzuhalten, dass der Gemeindevorstand den Einleitungsbeschluss im November 2012 gefasst hatte, obwohl er selbst der Ansicht war, dass zuerst die Grundordnung geändert werden müsste. Vorliegend hätte jene Einschätzung zur Konsequenz gehabt, dass die heutige private Via Y._____ als öffentliche Quartierstrasse in den Strassen- und Fusswegplan der Gemeinde aufgenommen werden müsste und erst anschliessend gestützt auf diese planerische Festsetzung im Rahmen des Quartierplanverfahrens - verbunden mit einer Landumlegung – die dafür notwendige Strassenparzelle auszuscheiden und erst dann zu bauen wäre. Die Frage, ob die Fassung des Einleitungsbeschlusses rechtens war oder - namentlich in Bezug auf den beschlossenen Planperimeter (Beizugsgebiet) - allenfalls bloss teilweise oder überhaupt nicht vertretbar war, ist aber nicht im vorliegenden Sistierungsverfahren, sondern im noch bei der Gemeinde hängigen Einspracheverfahren zu beantworten. Für das Gericht ist nun nicht nachvollziehbar, warum die im Einspracheverfahren aufgeworfenen Fragen nicht vor Ergehen des definitiven Entscheides über die Planungszone beantwortet werden könnten und sollten. Entgegen der Auffassung der Gemeinde und nach zutreffender Darstellung der Beschwerdeführerin hängt der Entscheid über die Zulässigkeit der Einleitung des Quartierplanverfahrens nämlich nicht vom Entscheid über die Gültigkeit der Planungszone ab (keine sachlich hinreichend enge Konnexität vorhanden). Ein Quartierplan kann vielmehr auch dann eingeleitet werden, wenn vorher keine Planungszone erlassen wird. Die Durchführung eines Quartierplanverfahrens ist zwar erfahrungsgemäss schwieriger, wenn keine Planungszone besteht, unmöglich ist es aber dennoch keinesfalls. Es besteht kein direkter und unzertrennlicher Zusammenhang zwischen dem Erlass einer Planungszone (Art. 21 KRG) und der Durchführung eines Quartierplanverfahrens (Art. 51 ff. KRG). Insbesondere ist es prozessökonomisch sinnvoll, wenn das Verfahren betreffend den Einleitungsbeschluss auch dann vorangetrieben wird, wenn noch nicht definitiv feststeht, ob dazu das Hilfsmittel der Planungszone zur Verfügung steht oder nicht. Während des parallel laufenden Verfahrens betreffend Planungszone kann nämlich so zumindest schon einmal Klarheit darüber geschaffen werden, ob der Quartierplan – wie seitens der Gemeinde beabsichtigt – überhaupt eingeleitet werden kann oder eben nicht. Es ist deshalb falsch, wenn sich die Gemeinde gegen die Weiterführung des Verfahrens betreffend Einleitung des Quartierplans stellt, dies ganz im Gegensatz zu den Verfahren R 13 39 (Anfechtungsobjekt: Unterstellungs-/Sistierungsbeschluss vom 11./12. Dezember 2012 betreffend Baugesuch Nr. 2012-0098) und R 13 40 (Unterstellungs-/Sistierungsbeschluss vom 11./12. Dezember 2012 betreffend Baugesuche Nrn. 2012-0110/0111/0112/0121 und 0128), bei denen ein direkter und unlöslicher Zusammenhang mit dem Verfahren betreffend die Planungszone R 13 233 besteht, da es bei diesen Regelungsgegenständen keinen Sinn macht, über die Rechtmässigkeit der Unterstellung von insgesamt 6 Bauvorhaben unter die Planungszone zu befinden, solange nicht feststeht, ob diese Planungszone überhaupt Bestand hat oder nicht. Der angefochtene Sistierungsentscheid vom 10./17. April 2013 betreffend Behandlung der Einsprache vom 18. Dezember 2012 gegen die Einleitung des umstrittenen Quartierplanverfahrens samt Landumlegung kann sich demnach nicht auf wichtige Gründe (Präjudizierungsgefahr für Parallelverfahren; Vermeidung nicht wieder gut zu machender Nachteile usw.) stützen und ihr stehen zumindest private Interessen (Verzicht Beschwerdeführerin auf Quartierplanverfahren einschliesslich der daraus erwachsenden Unkosten) sowie das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Beschleunigungsgebots (Art. 3 VRG) entgegen. Bemerkenswert ist ferner noch – wenn auch für das Urteilsdispositiv folgenlos -, dass die Gemeinde im vorliegenden Verfahren R 13 146 keinen (materiellen) Abweisungsantrag, sondern lediglich einen (formellen) Sistierungsantrag – bis zum Bestand der bei der Regierung angefochtenen Planungszone - stellte. Wie dargelegt, verdiente ein solcher Antrag aber bereits wegen der fehlenden Konnexität der sich jeweils stellenden Rechtsfragen keinen Rechtsschutz.
Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerde vom 29. April 2013 gutzuheissen und der angefochtene Sistierungsentscheid vom 10./17. April 2013 folgerichtig aufzuheben ist. Die Gemeinde wird dementsprechend angewiesen, nunmehr die Einsprache der Beschwerdeführerin vom 18. Dezember 2012 ohne weitere zeitliche Verzögerung zu behandeln.
5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG der Gemeinde aufzuerlegen. Diese hat die anwaltlich vertretende und obsiegende Beschwerdeführerin laut Art. 78 Abs. 1 VRG zudem aussergerichtlich noch angemessen zu entschädigen, wobei dafür auf die Honorarnote des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin vom 4. September 2013 abgestellt und diese in der Höhe von Fr. 2'253.20 unverändert übernommen werden kann (vgl. auch Ziff. 15 im Sachverhalt). Die späteren Eingaben und Arbeitsaufwendungen waren hingegen nicht mehr nötig, weshalb die seither angefallenen Kosten nicht (mehr) der Gemeinde angelastet werden können. Die Parteientschädigung zu Gunsten der Beschwerdeführerin bzw. zu Lasten der Beschwerdegegnerin beläuft sich für das Verfahren R 13 146 somit auf Fr. 2'253.20 (inkl. Mehrwertsteuer).
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde vom 29. April 2013 wird gutgeheissen, der angefochtene Sistierungsentscheid vom 10./17. April 2013 aufgehoben und die Gemeinde X._____ angewiesen, die Einsprache von A._____ gegen die Einleitung des Quartierplanes Via Y._____ mit Landumlegung vom 18. Dezember 2012 ohne weiteren Verzug zu behandeln.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'000.--
Fr.
428.--
zusammen
Fr.
2'428.--
gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Aussergerichtlich hat die Gemeinde X._____ A._____ mit Fr. 2'253.20 (inkl. MWST) zu entschädigen.
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