R 12 52
4. Kammer
URTEIL
vom 22. Januar 2013
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Änderung Grundordnung (Einleitung)
1. a) Die seit 2006 im alleinigen Eigentum von Frau … stehenden Parzellen 1039, 3590 und 3591 im Gebiet … des Dorfes … waren ab Einführung des ersten Baugesetzes im Jahr 1968 der Grünzone zugeteilt. Am 27. März 1977 wurde eine neue Zonenplanung verabschiedet, gemäss welcher die erwähnten Grundstücke der „Grünzone und Zone für öffentliche Bauten und Anlagen“ (ZöBA) gemäss Art. 46 des damals geltenden Baugesetzes (BG) zugewiesen wurden. Auf Anordnung der Regierung wurde der erwähnte Art. 46 BG in der Volksabstimmung vom 23. April 1978 dahin abgeändert, dass die Grünzone weggelassen wurde. Der neue Art. 46 BG von 1978 wurde durch die Regierung am 12. Juni 1978 genehmigt. Mit regierungsrätlichen Genehmigungen vom 5. Juli 1982, vom 12. März 1990 und zuletzt vom 27. April 1999 wurde dieser Art. 46 betreffend ZöBA im kommunalen Baugesetz noch mehrfach bestätigt. Nach einer erfolglosen Einigungsbesprechung vom 2. Mai 2012 stellte die Eigentümerin am 3. Mai 2012 unter Verweis auf die nun 34-jährige Zugehörigkeit zur ZöBA ohne entsprechende Verwendung durch die Gemeinde beim Gemeindevorstand den Antrag, ihre Parzellen von der ZöBA neu der benachbarten Wohnzone B gemäss Art. 47 BG zuzuteilen.
b) Mit Entscheid vom 8. Mai 2012, mitgeteilt am 4. Juni 2012, beschloss der Gemeindevorstand, auf den Zuteilungsantrag nicht einzutreten (Ziff. 1) und das Gesuch auf Einleitung eines entsprechenden Zonenplanänderungsverfahrens abzuweisen (Ziff. 2).
2. Dagegen erhob Frau … am 20. Juni 2012 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen auf Aufhebung und Anweisung des Gemeindevorstandes, das partielle Zonenplanverfahren zur beantragten Umzonung ihrer Parzellen gemäss Art. 47 ff. des kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG) bzw. 12 ff. der kantonalen Raumplanungsverordnung (KRVO) einzuleiten und durchzuführen, evtl. alles nur bezüglich Parzelle 3591. Nachdem der angefochtene Entscheid das Datum vom 4. Mai 2012 trage und der Gemeindevorstand aber erst am 8. Mai 2012 entschieden habe, sei durch Protokollauszug nachzuweisen, dass ein entsprechender Gemeindevorstandsbeschluss überhaupt erfolgt sei, ansonsten alles nichtig sei. Ihr sei der Entscheid jedenfalls erst am 5. Juni 2012 zugegangen, sodass sich die vorliegende Beschwerde als rechtzeitig erweise. Die ihr gehörenden Parzellen würden seit nunmehr 34 Jahren zur ZöBA gehören, ohne dass sie die Gemeinde seither in Anspruch genommen habe. Deshalb habe sie denn auch den Antrag auf Umzonung in die benachbarte Wohnzone gestellt. Hier gehe es sogar um eine altrechtliche Planung aus dem Jahr 1978, also vor dem Inkrafttreten des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG) am 1. Januar 1980. In solchen Fällen unterbleibe nach der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine auf das in Art. 21 Abs. 2 RPG genannte Tatbestandselement „nötigenfalls“ gestützte Abwägung zwischen dem Interesse an einer Plananpassung und dem Gebot der Rechtssicherheit bzw. dem Prinzip der Planbeständigkeit. Zu prüfen bleibe somit nach Art. 21 Abs. 2 RPG noch, ob sich die Verhältnisse seither verändert hätten. Zur Ausgangslage im Jahr 1978 sei weder in den damaligen Botschaften des Gemeindevorstandes noch in den entsprechenden Genehmigungsbeschlüssen der Regierung etwas enthalten. Ein solches Interesse an der späteren Ballonwiese könne aber angenommen werden, ansonsten die Regierung jene Zuteilung zur ZöBA nicht genehmigt hätte. Bezüglich behauptete Anlässe auf der Ballonwiese und daraus entstehenden Parkplatzbedarf in unmittelbarer Nähe ergebe sich, dass auch zufolge der Erstellung des Sportzentrums mittlerweile nur noch sehr wenige öffentliche Anlässe pro Jahr hier stattfinden würden (Ballonmeisterschaft während ca. 10 Tagen, Zirkus Nock während 3 Tagen, Schwingfest und Musikfest alle paar Jahre). Der geringe Parkplatzbedarf zeige sich auch an der schwachen Auslastung der bereits vorhandenen 30 Parkplätze an Ort und der 39 öffentlich zugänglichen Parkplätze in der benachbarten Autoeinstellhalle der Schule. Überdies sei ein kommunales Projekt für mehr Parkraum gar nicht vorhanden. Ähnliches treffe für den geplanten Ersatz des Parkhauses zu, wo die Anzahl der Parkplätze (PP) ebenfalls reduziert werde. Der behauptete Bedarf für einen Kindergartenbau betreffe nur in einer von 6 Varianten die Parzellen der Beschwerdeführerin. Das hier geplante Feuerwehrgebäude sei in der Zwischenzeit auch an einem anderen Ort eingangs Dorf von … herkommend erstellt worden. In Tat und Wahrheit würde somit kein Bedürfnis mehr bestehen, ihre Parzellen für öffentliche Bauten und Anlagen zu nutzen. Der Gemeinde gehe es vielmehr darum, ihre drei Parzellen günstig zu erwerben. Die verlangte Umnutzung sei mit Art. 15 RPG vereinbar, nachdem die genügende Erschliessung unbestritten sei und die Einzonung von 2367 m2 bei einer Bauzonenreserve von 9.7 Hektaren nicht im Ernst als „deutliche Vergrösserung“ bezeichnet werden könne. Hinzu komme, dass die Gemeinde mit ihren Kontingenten auch für Zweitwohnungen die Reserve in 6 – 7 Jahren aufgebraucht haben werde. Auf jeden Fall sei die Einzonung für die durch den Vater der Beschwerdeführerin bereits überbaute Parzelle 3591 zu gewähren.
3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, evtl. sei sie abzuweisen. Das Protokoll der Gemeindevorstandssitzung werde beigelegt. Bei der Mitteilung des Entscheides vom 8. Mai 2012 sei nur fälschlicherweise 4. Mai 2012 anstatt 4. Juni 2012 geschrieben worden, was zu korrigieren sei. Bei Einreichung ihres Einzonungsgesuches vom 3. Mai 2012 sei die Beschwerdeführerin nicht mehr Eigentümerin der Parzellen 1039, 3590 und 3591 gewesen, da die Gemeinde schon vorher ihr Enteignungsrecht unter Mitteilung an die Eigentümerin gemäss Art. 97 Abs. 3 KRG am 18. April 2012 rechtsgestaltend ausgeübt und nach Art. 656 Abs. 2 des eidgenössischen Zivilgesetzbuches (ZGB) auch ohne Grundbucheintrag das Eigentum bereits erworben habe. Der Beschwerdeführerin fehlte somit die Beschwerdelegitimation und auf ihre Eingabe sei nicht einzutreten. Materiell sei unbestritten, dass die drei fraglichen Parzellen nie einer Bauzone angehört hätten, da sie bereits im Jahre 1968 der kommunalen Grünzone zugeteilt gewesen seien, mit welcher schon damals die öffentlichen Bedürfnisse hätten abgedeckt werden sollen. Im Jahr 1978 seien sie dann schliesslich bis heute der ZöBA zugeteilt worden. Nach Art. 47 Abs. 2 KRG und der Praxis des Verwaltungsgerichts stehe einem Eigentümer höchstens der Anspruch auf Einleitung eines Einzonungsverfahrens, nicht aber direkt auf Einzonung zu. Deshalb sei der Hauptantrag der Beschwerdeführerin von vornherein abzuweisen, sofern überhaupt darauf eingetreten werde. Eigentlich sei vorliegend nur der Eventualantrag der Beschwerdeführerin zu prüfen. Die Voraussetzung der älteren Planung treffe hier offensichtlich zu. Hingegen sei die zweite Voraussetzung der beträchtlichen Änderung der Verhältnisse seit der Einführung sicher nicht gegeben. In der Tat sei die Frage des Bedarfes nach ZöBA letztmals bei der definitiven Zuteilung zu derselben im Jahr 1978 eingehend geprüft und klar bejaht worden. Darauf könne heute nicht mehr zurückgekommen werden. Auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Beschränkung aus Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland zu Gunsten des Grundbuchinspektorates Graubünden in den Jahren 1963, 1964 und 1967 könne die Beschwerdeführerin abgesehen vom bestehenden Einfamilienhaus darauf gar nichts mehr realisieren, sodass eine Einzonung auch aus dieser Sicht widersinnig wäre. Wahrscheinlich habe sich deswegen die Familie der Beschwerdeführerin nie gegen die Zuteilung zur ZöBA gewehrt. Steuerlich sei dies ihr entgegengekommen, da das Land deswegen nie als Bauland habe bewertet werden können. Nachdem die ZöBA als Bauland mit einer speziellen Nutzung zu betrachten sei, stelle sich die Frage der weitgehenden Überbauung nach Art. 15 RPG gar nicht. Aber auch abgesehen davon wäre die beantragte Einzonung in die Bauzone B mit der erwähnten Bestimmung nicht vereinbar, nachdem gemäss Überbauungsstatistik vom Mai 2012 noch eine unüberbaute Reserve von 7,4 ha bestehe neben einer grösseren Reserve an Altbauten, was angesichts der angenommenen Zweitwohnungsinitiative und der stagnierenden einheimischen Bevölkerungsentwicklung für die nächsten 15 Jahre vollumfänglich genüge.
4. In ihrer Replikführte die Beschwerdeführerin noch aus, ihre Legitimation sei auf jeden Fall gegeben. Einerseits verhalte sich die Gemeinde widersprüchlich und treuwidrig, wenn sie im angefochtenen Entscheid ohne Eintretensvorbehalt ausdrücklich verfügt habe, dass ihr Einzonungsgesuch abgewiesen werde. Andererseits treffe es gar nicht zu, dass sie nicht immer noch Eigentümerin der drei Parzellen sei, da der Gemeinde vorliegend gar kein Enteignungsrecht zustehe, was im Parallelverfahren bezüglich Enteignung zur Diskussion stehe (R 12 92). Die Gemeinde könne aber das Eigentum gar nicht erworben haben, auch weil sie die gemäss Art. 26 Abs. 1 des kantonalen Enteignungsgesetzes (kEntG) vorgesehene und notwendige Zahlung nicht geleistet habe. Ob sie bzw. ihr Vater sich früher gegen die Zuteilung zur ZöBA gewährt hätten, spiele hier keine Rolle, da es um die Frage gehe, ob die Einleitung des verlangten Zonenplanänderungsverfahrens gerechtfertigt und ob seit 1968 bzw. 1978 eine Änderung der Verhältnisse eingetreten sei oder nicht. Der Hauptantrag vor Verwaltungsgericht laute auf Aufhebung des angefochtenen Abweisungsentscheides der Gemeinde und Einleitung des entsprechenden Zonenzuteilungsverfahrens, weshalb sehr wohl darauf einzutreten sei. Der Eventualantrag vor Verwaltungsgericht beschränke sich auf die Einleitung des Verfahrens bezüglich ihrer Parzelle Nr. 3591, der bei Abweisung des Hauptantrages zu behandeln sei. Sie habe in den Ziff. 17 – 32 ihrer Beschwerde im Detail dargelegt, dass der Bedarf an ZöBA in der Gemeinde seit 1978 stetig abgenommen habe, was für die Beurteilung ihrer Beschwerde von Relevanz sei. Auf jeden Fall lasse sich der Bedarf an einem weiteren Kindergarten problemlos auch an einem anderen Standort decken. Ihr Ferienhaus auf Parzelle 3591 werde seit Jahrzehnten so genutzt und gehöre seither zu einer ordentlichen Bauzone. Auf jeden Fall sei es bisher auch als zur Bauzone gehörend um Fr. 160‘000.-- zu hoch geschätzt worden, wie sich aus dem Entscheid der Enteignungskommission VI vom 20. Juni/12. Juli 2012 ergebe. Steuerliche Vorteile habe sie bisher somit keine gehabt. Weder die angenommene Zweitwohnungsinitiative noch irgendwelche konkreten Gründe würden einer Einzonung von nur 2367 m2 entgegenstehen, zumal die bereits vorhandene Bauzone ZöBA nur in eine andere Bauzone B umgewandelt werden solle. Schliesslich sei ein Neubau - wie die Gemeinde ausgeführt habe - tatsächlich rechtlich ausgeschlossen.
5. In ihrer Duplik führte die Gemeinde noch aus, die Frage der Legitimation sei von Amtes wegen zu prüfen, da gemäss Art. 97 Abs. 2 KRG als Spezialbestimmung der Eigentumsübergang bereits durch die Mitteilung an die Eigentümer aussergrundbuchlich erfolge. Gemäss BGE 114 Ia 340 und 88 I 295 könnten die Gemeinden abgesehen von der unzulässigen Sicherung von ausgedehnten Landflächen ihre Bedürfnisse an ZöBA für die nächsten 30 Jahre sichern. Auch wenn kein Kindergarten gebaut werden sollte, habe sie die Verwendung der vorliegenden ZöBA für verschiedene öffentliche Zwecke nicht nur aufgezeigt, sondern auch durch die langjährige entsprechende Nutzung nachgewiesen. Hingegen ergebe sich klar aus den beizuziehenden Enteignungsakten, dass die Beschwerdeführerin selber ihr Haus nur selten aufgesucht habe, nachdem am Augenschein der Garten sich in einem sehr schlechten Zustand befunden habe (allenfalls Stromverbrauchrechnung der letzten 10 Jahre einholen). Auch die steuerlichen Vorteile seien gegeben, nachdem der Landwert der Parzellen der Beschwerdeführerin bei 213.-- Fr./m2 liege, während die Bauzone in der Umgebung zwischen 700.-- und 1‘000.-- Fr./m2 betrage. Allenfalls seien auch hier die amtlichen Schätzungen der benachbarten Grundstücke zu edieren.
6. In einer weiteren Stellungnahme zur Duplik bemerkte die Beschwerdeführerin noch, dass die Gemeinde selber im Jahr 2002 eine ganze Serie von Grundstücken zum Verkauf angeboten habe, die sich bestens für die Nutzung einer ZöBA geeignet oder sich gar in einer solchen befunden hätten (2 Schulhäuser, 1 Feuerwehrmagazin, 1 Pfrundhaus, verschiedene unüberbaute Grundstücke deren vier inzwischen auch verkauft seien).
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist der Entscheid vom 8. Mai, mitgeteilt am 4. Juni 2012, worin die Gemeinde (Beschwerdegegnerin) auf den Zuteilungsantrag der Beschwerdeführerin (partielles Zonenplanverfahren; Umzonung einer ZöBA in Wohnzone B nicht eintrat (Ziff. 1; Hauptantrag) sowie das Gesuch auf Einleitung eines entsprechenden Zonenplanänderungsverfahrens namentlich bezüglich der Parzelle 3591 (bereits überbaut mit einem Ferienhaus) abwies (Ziff. 2; Eventualantrag). Beschwerdegegenstand bilden dabei die Fragen, ob die Beschwerdeführerin formell zur Stellung des Hauptantrags überhaupt legitimiert war und ob die materiellen Voraussetzungen für die Einleitung und Durchführung eines entsprechenden Zonenplanänderungsverfahrens – speziell in Bezug auf die Parzellen 3591, 3590 und 1039 (allesamt bisher im Eigentum der Beschwerdeführerin stehend und seit 1978 der ZöBA zugewiesen) – vorgelegen hätten, um die beantragte Umzonung nicht abzuweisen.
2. a) Nach Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) kann ein Grundeigentümer unter gewissen Bedingungen einen Anspruch formeller Natur auf Überprüfung einer bestehenden Orts- und Nutzungsplanung erheben. Dies gilt namentlich dann, wenn die bisherige Planung schon älter ist und sich die Verhältnisse seit Erlass der Planung beträchtlich geändert haben (BGE 114 Ia 335, 120 Ia 227 = Pra 1996 Nr. 7; Urteile BGer 1C_202/2009 vom 12. Oktober 2009 E. 3.2, 1C_334/2011 vom 5. Januar 2012 E. 2, 2.1-2.5). Solche Ansprüche sind laut dieser Vorschrift durch den Gemeindevorstand zu behandeln und zu entscheiden. Damit wird gleichzeitig sichergestellt, dass abgelehnte Ansprüche auf Überprüfung der geltenden Nutzungsordnung auf dem Beschwerdeweg dem Verwaltungsgericht zum Entscheid unterbreitet werden können. Falls ein Verfahren für eine Teil- oder Totalrevision der Ortsplanung schon im Gange ist, können Ansprüche aus Art. 21 Abs. 2 RPG auch mit einer entsprechenden Planungsbeschwerde nach Art. 101 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG) geltend gemacht werden (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft 3, 2004/2005, zur KRG-Revision). Vorliegend hätte die Beschwerdeführerin folglich im Anschluss an die Genehmigung der letzten Zonenplanrevision im Jahre 2010/2011 an die Regierung gelangen können, mit dem Begehren, auch bezüglich der Parzellen 3591, 3590 und 1039 habe eine Planung (Prüfung der zumindest partiellen Umzonung von ZöBA in Wohnzone B) stattzufinden.
b) Aus diesem Grund erteilt Art. 47 Abs. 2 KRG eben auch keinen Anspruch auf Umzonung, sondern bloss einen Anspruch auf Einleitung eines Verfahrens auf Änderung der Grundordnung. Eine eigene Vorschrift, wonach bei Nichtausübung des Enteignungsrechtes durch das jeweils zuständige Gemeinwesen innert bestimmter Frist ein Anspruch auf Umzonung einer ZöBA besteht, kennt das bündnerische Recht nicht (vgl. P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 168). Aus der Tatsache, dass die Vorinstanz die ZöBA-Parzellen bis heute – also 34 Jahre nach ihrer Zuweisung zur ZöBA - noch nicht ihrer endgültigen Zweckbestimmung zugeführt hat, kann die Beschwerdeführerin ebenfalls nichts zu Gunsten einer allfälligen Umzonung herleiten, weil das Bundesgericht auch bereits entschieden hat, dass die Gemeindebehörden die zu planenden öffentlichen Bauten und Anlagen nach den Bedürfnissen einer weit längeren Zeitperiode als derjenigen von Art. 15 RPG (15 Jahre) bemessen können (vgl. Bundesgerichtsurteil vom 10. März 1995 in ZBl 97/1996 S. 116; sowie BGE 114 Ia 339 – 30 Jahre; VGU R 06 41).
c) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass ein direkter Anspruch auf Zuteilung zu Bauland (Umzonung der ZöBA in die Wohnzone B) gestützt auf Art. 47 Abs. 2 KRG - gemäss Hauptantrag (Ziff. 1) – klarerweise zu verneinen ist und die Vorinstanz daher mit Fug - mangels eines entsprechenden Anspruchs der Beschwerdeführerin darauf - nicht darauf eingetreten ist. In dieser Beziehung ist die Beschwerde folgerichtig abzuweisen.
d) Was den Eventualantrag auf Einleitung eines Zonenplanrevisionsverfahrens – besonders auch im Hinblick auf die Umzonung der bereits überbauten Parzelle 3591 - betrifft (Antrag Ziff. 2), so kann eine solche Einleitung für die Abänderung der Grundordnung nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen (Kriterium der erheblich veränderten Verhältnisse) gegeben sein, die hier aber eindeutig nicht als erfüllt angesehen werden können. Ins Gewicht fällt dabei vorliegend im Besonderen, dass die fraglichen Parzellen 3591, 3590 und 1039 allesamt jahrzehntelang (seit 1978) unangefochten der ZöBA zugewiesen waren und sich die Beschwerdeführerin anlässlich der letzten Zonenplanrevision im Jahre 2010/2011 auch nicht mittels Planungsbeschwerde bei der Regierung nach Art. 101 KRG zur Wehr setzte. Der bis dahin über 30 Jahre lang gültige Planungsbestand wurde damit aber ausdrücklich noch einmal bestätigt und gefestigt, womit auch keine Veranlassung für eine erneute Überprüfung des öffentlichen Interesses am Beibehalt dieser ZöBA gegeben war. Die ursprünglich vorgenommene Güter- und Interessenabwägung für die Zuweisung der Parzellen 3591, 3590 und 1039 zur ZöBA und gegen eine private Nutzung derselben mit Ferien- und Wohnhäusern musste von der Vorinstanz deshalb auch nicht von Neuem erfolgen. Soweit sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt stellte, die innere Begründung und Rechtfertigung für die Zuteilung ihrer Parzellen zur ZöBA sei im Laufe der Zeit weggefallen, was durch den Verkauf mehrerer weit besser geeigneter Grundstücke durch die Gemeinde belegt werden könne, verkennt sie, dass die drei genannten Parzellen 3591, 3590 und 1039 aufgrund ihrer topographischen Lage (Ebenerdigkeit der Bodenflächen), der guten Erschliessung und ihrer beträchtlichen Gesamtfläche von total 2367 m2 doch von erheblichem öffentlichen Interesse sind und sich die Vorinstanz nicht mit weit weniger geeigneten, nicht zusammenhängenden oder sonst unbrauchbaren – weil fern ab und nur erschwert zugänglich gelegenen – Restparzellen als ZöBA zufrieden geben muss. Die Beschwerde erweist sich demnach auch unter diesem Gesichtspunkt als sachlich unbegründet.
3. a) Der angefochtene Entscheid vom 8. Mai/4. Juni 2012 ist damit rechtens, was zu seiner umfassenden Bestätigung (Ziff. 1 Nichteintreten auf Hauptantrag; Ziff. 2 Abweisung des Eventualantrags) und zur Abweisung der Beschwerde vom 20. Juni 2012 führt.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Der Beschwerdegegnerin steht nach Art. 78 Abs. 2 VRG keine aussergerichtliche Entschädigung zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1‘500.--
Fr.
288.--
zusammen
Fr.
1‘788.--
gehen zulasten von Frau … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.