R 11 14
5. Kammer
URTEIL
vom 29. März 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Rebfläche
1. a) Die Vorgeschichte zu vorliegendem Beschwerdeverfahren ergibt sich aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts R 09 58 vom 18. November 2010: Am 16. Januar 2009 erliess die Fachstelle Weinbau des LBBZ … die Verfügung, die anrechenbare Rebfläche auf der … gehörenden Parzelle 189 (Weingut …) betrage neu 1’604 m². Dagegen erhob … am 18. Februar 2009 Verwaltungsbeschwerde beim Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVS) mit dem Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Die anrechenbare Rebfläche auf der Parzelle 189 sei auf 1’962 m² festzusetzen. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neuentscheidung im Sinne der von der Beschwerdeinstanz erlassenen Anordnungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Mit Departementsverfügung vom 11. Juni 2009 wies das DVS die Beschwerde ab.
b) Hiergegen erhob … am 13. Juli 2009 Beschwerde ans Verwaltungsgericht mit dem Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Die anrechenbare Fläche auf Parzelle 189 im Grundbuch der Gemeinde … sei auf 1’962 m² festzusetzen. Am 27. April 2010 traten …, welche die Parzelle 189 am 7. Dezember 2009 je zur Hälfte als Miteigentümer erworben hatten, anstelle von … in den Prozess ein. Mit Urteil vom 18. November 2010 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde schliesslich im Sinne der Erwägungen gut und hob die angefochtene Verfügung vom 11. Juni 2009 auf. Zwecks Festlegung der anrechenbaren Fläche im Sinne der Erwägungen wies es die Angelegenheit zu neuem Entscheid an das DVS zurück (VGU R 09 58, Dispositiv Ziff. 1). Entgegen der Auffassung der Vorinstanz gelangte das Gericht nämlich zum Schluss, dass die Gewährung des Zuschlags von maximal 10% zur effektiv bestockten Rebfläche i.S.v. Art. 21 Abs. 2 der kantonalen Weinverordnung (kWV) nicht nur bei Rebwegen im eigentlichen Sinne, sondern zwingend auch bei bekiesten, asphaltierten oder anderen Wegen respektive bei Rebflächen mit teilweise anderer Nutzung zu gewähren sei.
2. Am 20. Januar 2011 hiess das DVS ohne weitere Instruktion die - ursprünglich von … am 18. Februar 2009 erhobene - Verwaltungsbeschwerde teilweise gut und hob die angefochtene Verfügung des LBBZ vom 16. Januar 2009 auf. Die anrechenbare Rebfläche auf Parzelle 189 werde auf 1’668 m² festgesetzt und die Kosten von Fr. 1'208.-- gingen zu einem Fünftel zulasten des Staates und zu vier Fünfteln zulasten der Beschwerdeführer. Der Kanton habe zudem die Beschwerdeführer mit Fr. 500.-- zu entschädigen. In Anwendung von Art. 21 Abs. 2 kWV seien Zuschläge bis 10% vorzunehmen, sofern sich auf einer Parzelle Rebwege (Grünwege zur Bewirtschaftung der Parzelle) befinden. Zudem seien ebenfalls Zuschläge für den Teil von anderen Wegen zu gewähren, welche der Bewirtschaftung der Reben dienten. Gemäss VGU R 09 58, Erwägung 4a, liege es im Ermessen der verfügenden Behörde, je nach Umfang der anderweitigen Nutzung die Höhe dieses Zuschlags festzulegen. Hier mache die grosse, bestockte Rebfläche 1’560 m² aus. Unter Berücksichtigung der damit nicht zusammenhängenden Rebflächen im Westen im Umfang von 44 m² betrage die Rebfläche auf Parzelle 189 insgesamt 1'604 m². Bezüglich des Zuschlags von maximal 10% nach Art. 21 Abs. 2 kWV sei abzuwägen, zu welchen Teilen die Zufahrtsstrasse auf Parzelle 189 der Bewirtschaftung der Reben diene und in welchem Umfang sie anderweitig genutzt werde. Die Parzelle messe total 2’862 m², wovon 1’604 m² mit Reben bestockt seien, so dass 44% der Fläche damit anderweitig, insbesondere zu Wohnzwecken, genutzt würde. Im Wohngebäude bestünden zwei Wohnungen. Die Intensität der Nutzung der Zufahrtsstrasse zu Wohnzwecken sei überwiegend, zumal dabei erfahrungsgemäss das ganze Jahr über praktisch täglich Zu- und Wegfahrten zum Wohnhaus resultierten. Reben würden dagegen nur zu gewissen Zeiten bewirtschaftet. In Anbetracht der Grösse der anderweitig genutzten Parzellenfläche im Verhältnis zur Grösse des mit Reben bestockten Teils sowie der verschiedenen Nutzungsintensität der Zufahrtsstrasse sei ein Zuschlag von 4% gerechtfertigt. Dies ergebe eine anrechenbare Rebfläche von 1’668 m². Die Beschwerdeführer hätten im Weiteren eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gerügt, weil das LBBZ nicht dargelegt habe, weswegen sich eine Fläche von total 1’604 m² ergebe. Es sei korrekt, dass sich die angefochtene Verfügung nur auf die Frage konzentriert habe, weswegen die Strasse nicht zur Rebfläche dazu gezählt werde. Deswegen allein wäre die angefochtene Verfügung aber nicht aufzuheben gewesen. Die resultierende allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs (mangelhafte Begründung) wäre nämlich als geheilt zu betrachten, befinde das Departement doch im Rechtsmittelverfahren als Beschwerdeinstanz mit umfassender Kognition. Ungleichbehandlungen lägen sodann keine vor.
3. Am 21. Februar 2011 erhoben … hiergegen Beschwerde ans Verwaltungsgericht mit dem Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Rückweisung der Sache zur Neuentscheidung im Sinne der von der Beschwerdeinstanz erlassenen Anordnungen an die Vorinstanz bzw. an die erste Instanz. Im Sinne einer vorsorglichen Massnahme sei die anrechenbare Rebfläche auf Parzelle 189 im Grundbuch der Gemeinde … für die Dauer des Beschwerdeverfahrens auf 1'764.4 m² festzusetzen. Die Beschwerdeführer hätten dem DVS gar keine Beschwerde eingereicht. Denn die von … geführte Verwaltungsbeschwerde vom 18. Februar 2009 habe das DVS am 11. Juni 2009 abgewiesen und über die dagegen eingereichte Beschwerde ans Verwaltungsgericht sei am 18. November 2010 rechtskräftig entschieden worden. Es sei somit kein Beschwerderest verbleiben, den das DVS hätte aufnehmen und beurteilen können. Schon deswegen sei die angefochtene Verfügung aufzuheben. Das DVS hätte in seiner Funktion als Beschwerdebehörde die Angelegenheit an das LBBZ als erste Instanz zurückweisen müssen. Art. 10 kWV sehe schliesslich vor, dass die Fachstelle (LBBZ) für den Rebbaukataster zuständig sei. Das unzulässige Vorgehen des DVS verletze das Legalitätsprinzip und ebenso ihren Anspruch auf rechtliches Gehör, werde ihnen doch eine Rechtsmittelinstanz entzogen. Bei der Festlegung der für den Traubenpass anrechenbaren Fläche habe das DVS zudem sein Ermessen überschritten und insofern willkürlich gehandelt. Die anrechenbare Fläche sei auf 1’764.4 m² - voller 10%-iger Zuschlag zur bestockten Fläche von 1'604 m² - festzulegen, auch deshalb, weil die Zufahrt zusätzlich der Bewirtschaftung von Parzelle 190 diene. Hätte das DVS die Angelegenheit ans LBBZ zurückgewiesen, wären ausserdem die Verfahrenskosten tiefer gewesen (weniger als Fr. 200.--). Dem DVS habe keine Beschwerde vorgelegen, so dass den Beschwerdeführern keine Kosten auferlegt werden könnten.
4. Mit Vernehmlassung vom 4. März 2011 beantragte das DVS die Abweisung der Beschwerde, eventualiter sei auf sie nicht einzutreten. Die beantragte vorsorgliche Massnahme sei ebenfalls abzuweisen. Das Verwaltungsgericht habe im Beschwerdeverfahren gegen den Entscheid des DVS vom 11. Juni 2009 (VGU R 09 58) die betreffende Beschwerde im Sinne der Erwägungen gutgeheissen und den angefochtenen Entscheid aufgehoben. Gerügt worden sei allerdings nur ein Punkt, nämlich dass ein Zuschlag von 10% gemäss Art. 21 Abs. 2 kWV nicht nur für Rebwege/Grünwege, sondern für alle der Bewirtschaftung dienenden Wege zu gewähren sei. Alle anderen Rügen habe das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das DVS habe nun im Entscheid vom 20. Januar 2011 gemäss den Weisungen des Verwaltungsgerichts in Ausübung pflichtgemässen Ermessens einen 4%-igen Zuschlag für richtig erachtet und festgesetzt sowie ausreichend begründet. Im Gegensatz zur beschwerdeführerischen Auffassung sei dabei nur Parzelle 189, nicht aber Parzelle 190 zu berücksichtigen. Der Vertreter der Beschwerdeführer sei telefonisch informiert worden, dass das Departement entsprechend den Weisungen des Verwaltungsgerichtes neu entscheiden werde. Der Entscheid sei damit angekündigt gewesen. Das DVS habe keine Pflicht, die Sache an das LBBZ zurückzuweisen, sondern könne selbst entscheiden, insbesondere da die Sache untergeordneter Natur gewesen sei (Festsetzung des Zuschlags von maximal 10%). Darüber habe das DVS ohne weiteres befinden können. Zudem hätten die Beschwerdeführer nicht angehört werden müssen, weil sie während des Verfahrens vor dem LBBZ, dem DVS und vor Gericht mehr als genügend Möglichkeiten bestanden hätten, die auch ausgeschöpft worden seien. Hebe das Gericht einen Entscheid des DVS auf und weise die Sache zur Neuentscheidung zurück, müsse durch das DVS neu entschieden werden, insbesondere, weil die erstinstanzliche Verfügung als nicht mitaufgehoben gelte. Klarerweise sei hingegen die Verwaltungsbeschwerde bzw. der Umstand, dass die erstinstanzliche Verfügung angefochten worden sei, noch vorhanden. Das Verfahren könne nicht ohne Entscheid des Departements neu lanciert und mit dem Verfahren vor der ersten Instanz neu begonnen werden. Nach dem Eintritt in den Prozess vor dem Verwaltungsgericht seien die Beschwerdeführer auch im übrigen Verfahren (DVS, LBBZ) als Partei zu qualifizieren.
5. Mit Verfügung vom 7. März 2011 erkannte der Instruktionsrichter der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu und setzte die anrechenbare Rebfläche auf Parzelle 189 in der Gemeinde … für die Dauer des Beschwerdeverfahrens auf 1’764.4 m² fest (VGU R 11 14a). Die Beschwerdeführer begründeten ihren Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung zwar nicht; dennoch lasse sich mit Blick auf die in der Branche bestehende generelle Interessenlage - wonach für die Weinbauern schon im Frühjahr klar sein sollte, welche Traubenmenge sie im Herbst zu ernten berechtigt sind - die Gewährung der aufschiebenden Wirkung rechtfertigen, zumal die Positionen der Parteien bescheidene 96 m² auseinander lägen und weder dargetan noch ersichtlich sei, inwiefern dem Kanton durch die Gewährung der aufschiebenden Wirkung Nachteile erwüchsen.
6. Mit Schreiben vom 8. März 2011 verzichteten die Beschwerdeführer auf eine weitere Stellungnahme.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist die Verfügung des Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVS) vom 20. Januar 2011. Streitig ist die Frage, ob die Vorinstanz die anrechenbare Rebfläche auf Parzelle 189 in der Gemeinde … zu Recht auf 1'668 m² festgelegt hat. Zu prüfen ist dabei insbesondere, ob die Vorinstanz die anrechenbare Rebfläche im Neubeurteilungsverfahren nach dem Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts (VGU R 09 58) ohne weitere Instruktion und Schriftenwechsel festlegen durfte.
2. Unzutreffend ist zunächst die Argumentation der Beschwerdeführer, der angefochtenen Departementsverfügung vom 20. Januar 2011 (Beschwerdeentscheid) mangle es an einer ihnen zuzurechnenden Verwaltungsbeschwerde, so dass die Verfügung aufzuheben sei. Denn die Beschwerdeführer, welche die Parzelle 189 am 7. Dezember 2009 je zur Hälfte als Miteigentümer erworben hatten, sind am 27. April 2010 anstelle von … in den Prozess vor dem Verwaltungsgericht eingetreten. Damit sind sie in jeder Beziehung an die Stelle des vormaligen Beschwerdeführers … eingetreten und müssen sich dessen Handlungen vor dem LBBZ, vor dem DVS und vor dem Gericht anrechnen lassen. Indem das Verwaltungsgericht in VGU R 09 58 die seinerzeitige Beschwerde teilweise gutgeheissen, die angefochtene Verfügung aufgehoben und die Sache an die Vorinstanz zur Neuentscheidung zurückgewiesen hat, hat es das Verfahren in den Stand vor Erlass des Beschwerdeentscheids, aber nach Ergehen der erstinstanzlichen Verfügung und nach deren Anfechtung, zurückversetzt. Damit liegt der angefochtenen Departementsverfügung zweifelsohne die ursprünglich von … eingereichte Verwaltungsbeschwerde vom 18. Februar 2009 zugrunde.
3. a) Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BG-Urteil 4A_479/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.2.3; BGE 135 II 293 E. 5.1; BGE 132 V 370 f. E. 3.1 mit Hinweisen). Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt zudem, dass das Gericht die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung angemessen berücksichtigt (BG-Urteil 4A_479/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.2.3, mit Hinweisen). Das Recht, angehört zu werden, ist sodann formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (BGE 135 I 190 E. 2.2, mit Hinweisen; BG-Urteil 4D_111/2010 vom 19. Januar 2011 E. 3.1). Verfügungen oder Entscheide, die unter Missachtung des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind auch nach der strengen Praxis des Verwaltungsgerichts grundsätzlich aufzuheben und zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verwaltungsverfahrens an die Verwaltungsbehörden zurückzuweisen (statt vieler: VGU R 08 76; PVG 1996 Nr. 107; 1987 Nr. 85). Nur wenn es sich aus verfahrensökonomischen Gründen geradezu aufdrängt, ist die Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren nach der präzisierten neueren Praxis zuzulassen (VGU R 08 76; PVG 1996 Nr. 107; vgl. BG-Urteil 4D_111/2010 vom 19. Januar 2011 E. 3.1).
b) Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Frage, inwiefern in einem Neubeurteilungsverfahren im Speziellen ein Anspruch auf rechtliches Gehör besteht, nach dem Inhalt des Rückweisungsentscheids verschieden zu beantworten. Allgemein erscheint eine erneute Anhörung als notwendig, wenn der Sachverhalt ergänzt wird, wenn der kantonalen Instanz ein weiter Ermessensspielraum bleibt oder wenn die rechtliche Beurteilung im Rückweisungsentscheid derart vom angefochtenen Entscheid abweicht, dass im Neubeurteilungsverfahren von einer grundsätzlich neuen Lage ausgegangen werden muss (BG-Urteile 6B_545/2010 vom 16. November 2010 E. 3.3, 5P.387/2006 vom 16. April 2007 E. 2.3.1). In der hier zu beurteilenden Konstellation hat das Gericht mit Urteil vom 18. November 2010 (VGU R 09 58) den angefochtenen Beschwerdeentscheid vom 11. Juni 2009 aufgehoben und die Sache zur neuen Entscheidfindung zwecks Festlegung der anrechenbaren Fläche im Sinne der Erwägungen an das DVS zurückgewiesen. Damit hat es, wie bereits ausgeführt wurde, das Verfahren in den Stand vor Erlass des Beschwerdeentscheides zurückversetzt. Grundsätzlich hätte die Vorinstanz nun ohne weitere Instruktion neu entscheiden können, lagen doch die Verwaltungsbeschwerde des ursprünglichen Beschwerdeführers Christian Wiher vom 18. Februar 2009 und die Stellungnahme des LBBZ vom 25. März 2009 dazu vor. Zu berücksichtigen gilt es jedoch, dass das Gericht in VGU R 09 58 die angefochtene Verfügung des DVS mit einer - gegenüber dem erstinstanzlichen Entscheid des LBBZ, der dagegen eingereichten Verwaltungsbeschwerde und der anschliessenden Stellungnahme des LBBZ - geänderten Begründung (zwingende Gewährung des Zuschlags von 10% gemäss Art. 21 Abs. 2 kWV auch bei Rebflächen mit teilweise anderweitiger Nutzung) aufgehoben hat. Damit wurde eine gegenüber der Situation vor Ergehen des Beschwerdeentscheides vom 11. Juni 2009 neue Ausgangslage geschaffen, welche es zur Wahrung des rechtlichen Gehörs erfordert hätte, mindestens den in Art. 36 VRG vorgesehenen Schriftenwechsel durchzuführen, eventuell sogar die Angelegenheit an die erste Instanz (LBBZ) zur neuen Entscheidfindung zurückzuweisen (BG-Urteil 6B_545/2010 vom 16. November 2010 E. 3.3; BGE 119 Ia 139 E. 2e, 103 Ia 139 f. E. 2d).
c) Eine Heilung dieser Gehörsverletzung aus verfahrensökonomischen Gründen im vorliegenden Rechtsmittelverfahren ist infolge der eingeschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts ausgeschlossen. Nach Art. 51 Abs. 1 VRG erstreckt sich die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im Beschwerdeverfahren auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig oder angemessen sei. Demgegenüber hat die verwaltungsinterne Beschwerdebehörde, in casu das DVS, in Verwaltungsbeschwerden gemäss Art. 28 ff. VRG im Bereich des Ermessens die weiter gefasste Überprüfungsbefugnis: Ermessenskontrolle (Beschwerdegrund: „unzulässiger Gebrauch des Ermessens“). Hatte das DVS im vorliegenden Fall die weitere Kognition als das Verwaltungsgericht, steht dies nach der Praxis einer Heilung der Gehörsverweigerung grundsätzlich entgegen (BG-Urteil 4D_111/2010 vom 19. Januar 2011 E. 3.1; BGE 127 V 437 f. E. 3d/aa, BGE 126 I 72 E. 2, mit Hinweisen).
4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz - nach der Rückweisung der Sache durch das Verwaltungsgericht mit geänderter Begründung (VGU R 09 58) - im Neubeurteilungsverfahren ohne weitere Instruktion und ohne weiteren Schriftenwechsel i.S.v. Art. 36 VRG über die Verwaltungsbeschwerde entschieden hat. Dadurch hat sie den verfassungsmässigen Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verletzt und es versäumt, das Verwaltungsverfahren in ordentlicher Weise durchzuführen. Wegen der formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör führt dies zur Gutheissung der Beschwerde. Der angefochtene Entscheid ist somit aufzuheben und die Sache zur ordentlichen Durchführung des Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Wahrung des verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör kann die Vorinstanz dabei entweder selbst die Beschwerdeführer zu einer Stellungnahme zur Anwendung von Art. 21 Abs. 2 kWV in der vorliegenden Konstellation einladen (Schriftenwechsel, Art. 36 VRG) und alsdann über die anrechenbare Rebfläche neu entscheiden, oder die Sache an das LBBZ zur Neuberechnung mit der Auflage zurückweisen, den Beschwerdeführern Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdegegnerin, welche die Beschwerdeführer überdies mit - mangels Einreichung der betreffenden Unterlagen ermessensweise festgelegten - Fr. 2'000.-- (inkl. MWST) aussergerichtlich zu entschädigen hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache zur Weiterführung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'500.--
Fr.
266.--
zusammen
Fr.
1'766.--
gehen zulasten des Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVS) und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVS) hat … aussergerichtlich mit Fr. 2'000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.