R 09 4
5. Kammer
URTEIL
vom 3. Juli 2009
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Teilrevision Ortsplanung
1. Am 16. Dezember 2007 genehmigten die Stimmbürger der Gemeinde … u.a. die Änderung des Zonenplanes, des Generellen Gestaltungsplanes und des Generellen Erschliessungsplans ...
In der Botschaft des Gemeinderates an die Urnengemeinde wies dieser darauf hin, dass in den letzten Jahren in den Fraktionen Lenzerheide und … verschiedene Hotels verloren gegangen seien. Im Leitbild sei deshalb die Schaffung warmer Betten als Hauptziel formuliert worden. Zwei Investoren würden in den kommenden Jahren neue warme Betten schaffen. Im April 2003 habe ein Feuer das 400-Betten-Hotel des … weitgehend zerstört. Allein die Lenzerheide Bergbahnen AG rechneten mit einem dadurch entstandenen jährlichen Ertragsausfall von rund Fr. 1 Mio. und hätten das Grundstück des … im April 2006 erworben, mit dem Ziel, darauf ein neues Hotel zu erstellen. Nun habe mit … ein Investor gefunden werden können. Gemäss Kaufvertrag würden bis Ende 2009/2010 mindestens 350 neue Hotelbetten geschaffen. Die Finanzierung von Hotels erfordere einen hohen Anteil an Eigenmitteln. Es werde deshalb eine gemischtwirtschaftliche Zone geschaffen. Mit dem Wohnanteil von maximal 30% könnten die Voraussetzungen für die Finanzierung geschaffen werden. 70% der BGF müssten zwingend Hotelnutzung resp. kommerziell bewirtschaftete Ferienwohnungen sein (keine Dauervermietung). Der maximal 30%-ige Anteil der BGF für Wohnen könne nur realisiert werden, wenn gleichzeitig oder früher die mindestens 70%-ige Hotelnutzung erstellt werde. Daher könne hier auf Kontingentierung und den Erstwohnungsanteil verzichtet werden. Von dieser Zone könne künftig jeder Investor für warme Betten Gebrauch machen. Der Ersatzparkplatz der Bergbahnen und die Tennisplätze des ehemaligen Hotels … würden in die neue Zone umgezont, ebenfalls eine Teilfläche von Parzelle 2853 von der Forstwirtschaftszone in die neue Zone. Für diese Wohnzonenflächen (Parzellen 3003, 3007 und 3853) seien zukünftig Hotelnutzungen von mindestens 70% und allenfalls Wohnungen von maximal 30% möglich. Ergänzend werde ein Umnutzungsverbot festgelegt und abweichende Bestimmungen betreffend AZ-Bonus (+0.2), Gebäudelänge (maximal 110 m), Dachgestaltung (Flachdach zulässig) und Firsthöhe (maximal 23 m) erlassen. Im nördlichen Teil werde mit dem im GGP neu festgelegten Hochbauverbot die Aussicht des Hotels … freigehalten. Das Rodungsgesuch für den Teil von Parzelle 3853 werde gemeinsam mit der Beschwerdeauflage aufgelegt. Die Eigentümer der Grundstücke … würden verpflichtet, ihre Bauten an den Wärmeverbund Lenzerheide anzuschliessen. Nachdem er bereits am 30. Oktober 2007 im Rahmen der Mitwirkungsauflage eine Vernehmlassung abgegeben hatte, erhob …, Eigentümer der benachbart gelegenen Parzelle 3008, anlässlich der Beschwerdeauflage Planungsbeschwerde gegen die Teilrevision der Ortsplanung. Am 8., mitgeteilt am 9. Dezember 2008, hiess die Regierung die Beschwerde teilweise gut. Die im Zonenplan und GGP festgelegte Wohnzone 0.5 werde bezüglich des im Wald gelegenen Abschnittes (3'053 m2 ab Parzelle 3853) von der Genehmigung ausgenommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen. Im Übrigen wurde die Beschwerde im Sinne der Erwägungen abgewiesen. Gleichentags genehmigte die Regierung den ZP und GGP sowie den GEP … im Sinne der Erwägungen unter Vorbehalt und Auflage. Der im Wald gelegene Abschnitt wurde von der Genehmigung ausgenommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen. Die Genehmigung der neu abgegrenzten Wohnzone 0.5 … erfolge unter der Auflage, dass der Wohnnutzungsanteil von maximal 30% der in einer künftigen Baueingabe vorgesehenen BGF frühestens zeitgleich mit dem Hotelanteil von mindestens 70% der BGF realisiert werden dürfe. Die Gemeinde müsse in der Baubewilligung dieser Auflage Rechnung tragen. Der Erschliessungsbereich Wärmeverbund werde bezüglich des im Wald gelegenen Abschnittes von der Genehmigung ausgenommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen. In der erweiterten Wohnzone 0.5 dürften neu nicht mehr 100% der zulässigen BGF für den unbeschränkten Wohnungsbau genutzt werden, sondern maximal 30%, dafür alles Zweitwohnungen. Für die Hotelnutzung werde ein AZ-Bonus von 0.2 gewährt.
2. Dagegen erhob … am 22. Januar 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte die Aufhebung des Beschwerdeentscheides und des Genehmigungsentscheides betreffend die Ortsplanungsrevision … und die Genehmigungsverweigerung. Im Vorprüfungs- und Mitwirkungsverfahren und bei der Beschwerdeauflage habe kein Rodungsgesuch aufgelegen. Das Vorprüfungs- sei nach dem Mitwirkungsverfahren durchgeführt worden. Bei der Planung handle es sich um eine projektbezogene Planung. Es hätten im Zeitpunkt des Vorprüfungs- und Mitwirkungsverfahrens auch noch diejenigen Unterlagen vorliegen müssen, welche die Gemeinde am 16. Januar 2008 von den Investoren verlangt hätte. Diese seien nie eingereicht worden. Gemäss Art. 24 KRG müssten Bauvorschriften, Zonenvorschriften und andere Bestimmungen aufgestellt werden, wie Zonenzweck, zulässige Art der Nutzung und für die Bauzonen die Regelbauweise. Hier seien keine Vorschriften für die neue Zone auf Baugesetzesstufe erlassen worden. Die Ein- und Umzonungen in den Gebieten … und … betrügen über 1 ha, ein Teil werde aus der Kontingentierungspflicht entlassen und für Hotelbauten ein AZ-Bonus gewährt. In der Gemeinde … resultiere ein Überhang an Wohnbaureserven von ca. 16.6 ha. Neben den genannten wiederholt er weitere, bereits in der Planungsbeschwerde vorgebrachte Argumente.
3. Die Regierung und die Gemeinde beantragten in ihren Vernehmlassungen die Abweisung der Beschwerde im Wesentlichen gestützt auf die schon im angefochtenen Entscheid vorgebrachten Argumente.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Entscheide der Regierung über den Erlass von kantonalen Nutzungsplänen und Ersatzordnungen, über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen sowie über Planungsbeschwerden können mit Beschwerde gemäss Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG) an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden.
b) Gemäss Art. 51 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) erstreckt sich die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im Rekursverfahren auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig oder angemessen sei. Amtete die Regierung nicht nur als Genehmigungs-, sondern - wie vorliegend - auch als erste Beschwerdeinstanz und ist das Verwaltungsgericht somit zweite kantonale Rechtsmittelbehörde, gilt auch in Ortsplanungssachen die Kognition nach Art. 51 Abs. 1 VRG (vgl. zu den identischen altrechtlichen Bestimmungen: PVG 1996 Nr. 42, 1999 Nr. 44).
2. Vorliegend hat die Regierung die für die Beurteilung der angefochtenen Planung wesentlichen Rechtssätze, Planungsgrundsätze und Kriterien in zutreffender Weise dargelegt. Dabei hat sie in einer umfassenden und sorgfältigen Interessenabwägung die massgebenden Gesichtspunkte dargelegt und gewichtet und daraus die richtigen rechtlichen Schlussfolgerungen gezogen. Auf diese Ausführungen kann anstelle von Wiederholungen uneingeschränkt verwiesen werden. Der Beschwerdeführer bringt dagegen nichts vor, was er nicht auch schon in der Planungsbeschwerde bei der Regierung geltend gemacht hat und worauf diese in zutreffender Weise im angefochtenen Entscheid eingegangen ist. Es drängen sich daher nur noch einige kurze ergänzende Überlegungen auf.
3. a) Mit seinen unnötig weitschweifigen Ausführungen im Sachverhalt und mit der nachträglichen Einlage der Kaufvertragskopien will der Beschwerdeführer wohl darlegen, es handle sich vorliegend um eine projektbezogene Nutzungsplanung. Dem ist indessen nicht so. Es geht hier um die – projektunabhängige - Schaffung einer gemischten Nutzungszone, wobei bezüglich des Wohnteils die Vorschriften der Wohnzone 0.5 anwendbar sind. Hotels sind im Baugesetz in Art. 62 ebenfalls definiert. Es dürfen höchstens 30% Zweitwohnungen erstellt werden, 70% der BGF sind hotelmässig zu nutzen. Für den Hotelteil wird ein AZ-Bonus von 0.2 eingeräumt, zudem werden Gestaltungsvorschriften (Länge, Höhe, Dachform) erlassen. Es gilt ein Umnutzungsverbot während 25 Jahren. Diese Vorschriften sind in dem auf Stufe Grundordnung stehenden ZP/GGP enthalten und damit auf der richtigen Stufe geregelt. Zudem wurde von der Regierung im Genehmigungsbeschluss als Auflage verfügt, dass in einer Baubewilligung als Auflage aufzunehmen sei, dass mit dem Wohnteil nicht früher begonnen werden dürfe als mit dem Hotelteil (Art. 27 Abs. 1 BG analog). Dabei handelt es sich um eine für die Gemeinde verbindliche Anordnung. Es mag nun zwar sein, dass bereits gewisse Projektvorstellungen potentieller Investoren existieren. Das ändert indessen nichts an der Tatsache, dass die genehmigte Ortsplanungsrevision mit ihren Vorschriften nicht auf ein bestimmtes Projekt ausgerichtet ist. Sie bilden vielmehr die verbindliche Grundlage für irgendein Projekt, das die entsprechenden planerischen Vorgaben und Eckwerte einzuhalten vermag. Zudem will die Gemeinde das hier gewählte Konzept zur Erstellung und Querfinanzierung von Hotels überall dort in der Gemeinde ermöglichen, wo es geht (vgl. dazu auch der Bericht zur Volksabstimmung vom 16. Dezember 2007, S. 4: „Diese Zone mit 70% Hotelnutzung und maximal 30% Wohnanteil wird inskünftig jedem Investor für warme Betten gewährt.“). Die Gemeinde will dieses Konzept folglich für die Zukunft zur Richtschnur machen. Auch das macht deutlich, dass es nicht um eine projektbezogene Nutzungsplanung geht. Zuzustimmen ist in diesem Zusammenhang auch den Ausführungen der Regierung, wonach auch deswegen nicht von einer projektbezogenen Nutzungsplanung auszugehen ist, weil es sich um ein Vorhaben im Siedlungsgebiet und nicht um ein Projekt in der freien Landschaft ohne Siedlungszusammenhang oder (nicht mehr) um ein Projekt mit vollständiger oder teilweiser Tangierung von Wald oder sonstigen geschützten Lebensräumen oder für UVP-pflichtige Vorhaben handelt. Zu beachten ist ebenfalls, dass es auf Stufe Grundordnung nicht darum gehen kann, jedes Detail schon zu regeln. Die Eckwerte der gemischten Zone sind – in Gesetzesform - festgelegt worden. Wenn heute vielleicht noch nicht ganz klar ist, wie sich die gesamte mögliche BGF und die daraus resultierenden Anteile Hotel und Wohnen berechnen, schadet dies nichts. Auch die angeblichen übrigen Unklarheiten sind im Baubewilligungsverfahren im Zusammenhang mit einem konkreten Projekt zu prüfen. Es macht keinen Sinn, hier im theoretischen, luftleeren Raum über mögliche Unklarheiten zu spekulieren. Ein konkretes Bauvorhaben muss die für die Zone festgelegten Bestimmungen erfüllen, ansonsten dafür keine Baubewilligung erteilt werden kann. Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, weil eine projektbezogene Nutzungsplanung vorliege, hätten die Unterlagen gemäss Schreiben der Gemeinde an die Investoren vom 16. Januar 2008 zwingend vorliegen müssen. Dies ist vorliegend nach dem Gesagten aber nicht der Fall. Die Unterlagen waren von der Gemeinde aber ohnehin nur im Zusammenhang mit dem zu stellenden, aber bis heute bekanntlich nicht gestellten Rodungsgesuch nachverlangt worden.
b) Wie die Regierung und die Gemeinde richtig festhalten, wurden keine Verfahrensfehler gemacht, welche zur Aufhebung des Genehmigungsbeschlusses führen müssten. Durch die verspätete Einholung des Vorprüfungsberichtes, welcher rein interne Wirkung hat, sind dem Beschwerdeführer zudem keine Nachteile entstanden. Er beanstandet, dass die im Vorprüfungsbericht enthaltenen Hinweise und Empfehlungen nicht mehr hätten berücksichtigt werden können. Dazu ist zu sagen, dass die Vorlage an die Stimmbürger genau das enthält, was auch Gegenstand der Genehmigung ist (vgl. S. 9 der Botschaft). Es war damit schon damals klar, welche Bestimmungen des Baugesetzes zur Anwendung kommen. Die übrigen Beanstandungen spielen hier entweder keine Rolle oder müssen erst im Baubewilligungsverfahren umgesetzt werden. Somit wurde den Anliegen des – zwar bei der Abstimmung, zumindest offiziell, noch nicht vorliegenden – Vorprüfungsberichts vollumfänglich Rechnung getragen oder wird es noch. Die Prüfung der Rügen betreffend die Nichtauflage des Rodungsgesuches erübrigen sich, weil der betreffende Teil nicht genehmigt wurde.
c) Was den gerügten angeblichen Verstoss gegen Art. 15 RPG anbetrifft, trifft es zu, dass ca. 0.89 ha neue Bauzone (ex Sportzone und ZöBa) geschaffen wird, welche aber nur zu 30% für reines Wohnen genutzt werden kann. Der Rest ist Hotelnutzung. Vorher wären über 6'000 m2 reine Wohnnutzung, davon 1/3 Erstwohnungsnutzung, möglich gewesen. Das RPG unterscheidet nicht zwischen Erst- und Zweitwohnungsnutzung. Damit liegt bereinigt keine Vergrösserung der Wohnzonen vor. Ein überarbeiteter aktueller Stand der Überbauung per Ende 2008 erübrigt sich deshalb. Das öffentliche Interesse an der Einzonung von Sportzonenteil und ZöBA ist offensichtlich gegeben, was schon der Entscheid in der Urnenabstimmung zeigt. Wenn zudem gerügt wird, das Umnutzungsverbot für das Hotel von 25 Jahren sei zu kurz, vergisst der Beschwerdeführer offensichtlich, dass der durchschnittliche Planungshorizont ca. 15 Jahre beträgt. Auch der Grundsatz der Planbeständigkeit ist nicht verletzt. Seit dem Erlass der letzten Zonenplanung ist das … Hotel abgebrannt. Es besteht das Bedürfnis um Reaktivierung der im touristischen Zentrum gelegenen Liegenschaft. Dies allein genügt, um zu belegen, dass sich die Umstände seit 2000 erheblich geändert haben. Die Beschwerde erweist sich damit insgesamt als unbegründet.
4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkung Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
6'000.--
Fr.
238.--
zusammen
Fr.
6'238.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde am 6. April 2010 abgeschrieben (1C_490/2009).