R 06 38 und 40
4. Kammer
URTEIL
vom 5. Juli 2006
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Baueinsprache/Abschreibungsverfügung
1. Am 21. Oktober 2005 reichte … ein Baugesuch für den Neubau eines Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Nr. 2222 in … ein. Am 8. November 2005 veröffentlichte die Gemeinde … das Baugesuch. Öffentlich-rechtliche Einsprachen waren innert 20 Tagen an den Gemeindevorstand … einzureichen.
2. Gegen das Bauvorhaben erhoben einerseits … sowie anderseits … fristgerecht Einsprache. In der Folge wurde das Baugesuch auf Begehren der Bauherrschaft vorläufig sistiert. Am 21. Dezember reichte die Bauherrschaft ein überarbeitetes Projekt bei der Gemeinde … ein. Mit Schreiben vom 22. Dezember 2005 bzw. 3. Januar 2006 machten die Rechtsvertreter der Rekurrenten jeweils eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 3'000.-- gestützt auf Art. 96 Abs. 2 des neuen kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG; BR 801.100) geltend. Am 17. Januar 2006 wurde das überarbeitete Projekt für den Neubau Mehrfamilienhaus … veröffentlicht. Die oben erwähnten Nachbarn erhoben am 6. Februar 2006 jeweils fristgerecht öffentlich-rechtliche Baueinsprache gegen das überarbeitete Projekt.
3. Mit Entscheid vom 21./24. März 2006 schrieb der Gemeindevorstand von … das erste Baugesuchsverfahren des Rekursgegners ab. Die jeweiligen Gesuche der Einsprecher um ausseramtliche Entschädigung wurden in Ziffer 3 des Dispositivs abgewiesen, da die geltend gemachte Norm keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung begründe.
4. Am 28. April 2006 reichten … frist- und formgerecht Rekurs (Verfahren R 06 38) beim Verwaltungsgericht Graubünden mit dem Begehren ein, Ziffer 3 des Dispositivs der angefochtenen Abschreibungsverfügung vom 21./24. März sei aufzuheben. Zur Begründung brachten sie im Wesentlichen vor, die Auslegung von Art. 96 Abs. 2 KRG durch die Gemeinde sei willkürlich und sachfremd. Es könne nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, eine ausseramtliche Entschädigung unabhängig vom Erfolg abzulehnen, die dadurch geschaffene Rechtswegbarriere komme einer Rechtsverweigerung gleich. Eine Gesetzeslücke liege nicht vor und nach der genannten Bestimmung sei derjenige kostenpflichtig, der den Aufwand der Gesuche verursacht habe und dies sei hier der Bauherr. Die Einsprecher hätten keinen Einfluss auf den Entschluss des Bauherrn, sein Baugesuch zurückzuziehen, und jener habe diesen Entscheid selber zu verantworten, weswegen er den Einsprechern die durch sein Vorgehen entstandenen Kosten ersetzen müsse. Wenn von einer Lücke im Gesetz auszugehen wäre, dann müssten subsidiär die Entschädigungsregelungen der Zivilprozessordnung angewendet werden.
6. Die Gemeinde … anerkannte in ihren Vernehmlassungen vom 15. bzw. 17. Mai 2006 die Sachverhaltsdarstellung der Rekurrenten. Sie habe den Einsprechern aber zu Recht keine Entschädigung zugesprochen, da es nach dem klaren Wortlaut im Gesetz dafür keine Grundlage gebe. Zwischen den Kosten, welche der Gemeinde anfielen, und den ausseramtlichen Entschädigungen an die Gesuchstellenden werde in Art. 96 Abs. 2 KRG klar unterschieden. Auch habe im Gesetzgebungsprozess nie die Absicht bestanden, die Einsprecher zu entschädigen. Eine Differenzierung bei der ausseramtlichen Entschädigung zwischen dem Bauherrn und dem Einsprecher sei gerechtfertigt, weil eine Vielzahl von Einsprachen erhoben werden könnten. Diesfalls würden die ausseramtlichen Entschädigungen für anwaltlich vertretene Nachbarn jeden Rahmen sprengen, jedenfalls unkalkulierbar sein. Das rechtliche Gehör bleibe gewahrt; so sei es nichts Aussergewöhnliches, dass die Verfechtung eines Rechtsstandpunkts mit Kosten verbunden sei. Ein Rückgriff auf die Zivilprozessordnung sei abzulehnen, weil die Tragung der Verfahrenskosten im KRG abschliessend geregelt sei. Selbst wenn Art. 96 Abs. 2 KRG auf den Bauherrn anzuwenden wäre, handle es sich dabei um eine Kann-Vorschrift und es liege im Ermessen der Behörde, eine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen. Wenn schon, sei höchstens eine Entschädigung in der Grössenordnung von Fr. 500.-- gerechtfertigt.
7. Auch der Bauherr verlangte in seinen Vernehmlassungen die Abweisung beider Rekurse hauptsächlich unter Verweis auf die nämlichen Argumente wie die Gemeinde. Auf jeden Fall sei die beantragte Entschädigung zu hoch.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt der vorliegenden Rekurse ist die Abschreibungsverfügung des Gemeindevorstandes … vom 21./24. März. Gemäss Art. 32 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden (VGG; BR 370.100) können verschiedene Verfahren zusammengelegt werden, wenn mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen, sofern den einzelnen Beteiligten dadurch keine bedeutenden Nachteile erwachsen. Ein solcher Nachteil wäre insbesondere in einer unzumutbaren Verfahrensverzögerung zu erblicken (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. Zürich 1999, Vorbemerkungen zu § 4-31 Rz 33). Im vorliegenden Fall wird von den Parteien dieselbe Abschreibungsverfügung angefochten und in beiden Rekursen wird die Verweigerung einer ausseramtlichen Entschädigung mit Bezug auf denselben Rechtsgrund gerügt. Da keinerlei Nachteile für die Parteien ersichtlich sind, werden die beiden Verfahren zusammengelegt und mit einem Urteil erledigt.
2. a) Vorliegend ist die Rechtsfrage zu beurteilen, ob die Gemeinde … den Einsprechern gestützt auf Art. 96 Abs. 2 KRG zu Recht eine ausseramtliche Entschädigung verweigert hat. Die Rekurrenten machen geltend, nach der genannten Bestimmung sei derjenige kostenpflichtig, der den Aufwand der Gesuche verursacht habe, also der Bauherr. Für die Rekursgegner steht demgegenüber fest, dass nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes keine Grundlage für eine ausseramtliche Entschädigung zugunsten des Einsprechers bestehe. Ist der Gesetzeswortlaut nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn einer Norm wiedergebe, bedarf es einer Gesetzesauslegung. Nach Lehre und Rechtsprechung ist die richtige Auslegung einer Norm durch einen abwägenden Methodenpluralismus zu finden. Der Sinngehalt ist kumulativ in grammatikalischer, systematischer, historischer und teleologischer Hinsicht zu ermitteln (Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, N 173 ff.). Dabei ist jeweils vom Wortlaut auszugehen, falls dieser zu einem vernünftigen Ergebnis führt.
b) Die streitigen Absätze dieses Artikels lauten wie folgt:
1 Die Gemeinden erheben für ihren Aufwand im Baubewilligungsverfahren und in weiteren baupolizeilichen Verfahren Gebühren. Auslagen für Leistungen Dritter wie Fachgutachten, Beratungen sowie Grundbuchkosten sind der Gemeinde zusätzlich zu vergüten.
2 Kostenpflichtig ist, wer den Aufwand durch Gesuche aller Art oder durch sein Verhalten verursacht hat. Die sich aus der Behandlung von Einsprachen ergebenden Kosten sind den Einsprechenden zu überbinden, wenn die Einsprache abgewiesen oder darauf nicht eingetreten wird. Diesfalls können die Einsprechenden ausserdem zur Leistung einer angemessenen ausseramtlichen Entschädigung an die Gesuchstellenden verpflichtet werden.
Zunächst lässt sich feststellen, dass ausseramtliche Entschädigungen zugunsten des Gesuchstellers namentlich genannt sind. Entschädigungen zugunsten des Einsprechers sind hingegen nicht erwähnt. Eine solche Entschädigungspflicht liesse sich dann herleiten, wenn der erste Satz des zweiten Abschnitts in Bezug auf Kosten im Bewilligungsverfahren ein allgemeines Verursacherprinzip stipulierte. Diesfalls würde diese Bestimmung auch für die Entschädigung der Einsprecher zur Anwendung gelangen. Für diese Ansicht spricht, dass dieser Satz am Anfang eines neuen Absatzes steht, was auf einen neuen Sinngehalt hindeutet. Dies vermag jedoch in grammatikalischer Hinsicht nicht zu überzeugen. Die Verwendung des bestimmten Artikels („den Aufwand“) macht deutlich, dass auf etwas Bekanntes Bezug genommen wird; im vorliegenden Fall also auf den Aufwand der Gemeinden des ersten Absatzes. Im zweiten Absatz wird deshalb kein allgemeines Verursacherprinzip festgelegt sondern lediglich festgehalten, wer den bei den Gemeinden verursachten Aufwand zu entschädigen hat. Aus dem Wortlaut der Norm lässt sich deshalb keine Anspruchsberechtigung des Einsprechers ableiten, wenn das Baugesuch abgeschrieben wird.
c) Auch mit Blick auf die Entstehungsgeschichte lässt es sich eine solche Auslegung nicht rechtfertigen. Bereits aus der Botschaft der Regierung an den Grossen Rat (Heft Nr. 3/2004-2005, S. 371) an das Parlament ging klar hervor, dass nur ausseramtliche Entschädigungen für den Bauherrn zu Lasten der Einsprechenden vorgesehen waren: „Abs. 2 bestimmt die Kostenpflichtigen und enthält gleichzeitig eine gesetzliche Grundlage, um die Kosten von Einspracheentscheiden sowie weitere durch die Einsprache verursachte Kosten (z.B. Auslagen des Bauherrn für den Beizug eines Rechtsvertreters) dem Einsprechenden überbinden zu können, sofern sich um eine offensichtlich unbegründete oder trölerische Eingabe handelt.“ Der Zweck der Norm, nämlich den Bauherrn vor offensichtlich unbegründeten oder trölerischen Einsprachen zu schützen und damit die Investitionsfreude zu fördern, geht sodann auch aus der Debatte des Grossen Rats hervor (Grossratsprotokoll 2 2004/2005, S. 393 f.). Der Schutz der Nachbarschaft vor vorschnell eingereichten Baugesuchen wurde nicht diskutiert. Historische und teleologische Argumente vermögen deswegen ebenfalls keine Entschädigungspflicht des Gesuchstellers zu begründen.
3. a) Die Rekurrenten machen geltend, es könne nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, eine ausseramtliche Entschädigung zugunsten des Einsprechers unabhängig vom Erfolg zu versagen. Auch habe der Einsprecher keinen Einfluss auf den Entscheid des Bauherrn, das Bauprojekt zurückzuziehen. Da gemäss den bisherigen Ausführungen nach der klaren Absicht des Gesetzgebers die Zusprechung ausseramtlicher Entschädigungen an Einsprecher nicht bezweckt war, lassen sich diese Argumente nur dahingehend verstehen, dass der streitige Artikel auf die sich stellenden Fragen keine zufrieden stellende Antwort liefert. Dies hätte zur Folge, dass man von einer Lücke im Gesetz ausgehen müsste, was von den Rekurrenten allerdings bestritten wird. Dennoch bleibt zu prüfen, ob eine Lücke im Gesetz besteht. Gibt ein Gesetz auf eine Frage, die sich bei der Anwendung unvermeidlicherweise stellt, keine Antwort, so steht die rechtsanwendende Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde vor der Frage, ob sie berechtigt ist, diese Lücke zu schliessen (siehe dazu: Häfelin/Müller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, S. 42 ff.). Nach herkömmlicher Lehre wird zwischen echten und unechten Lücken unterschieden. Eine echte Lücke liegt vor, wenn das Gesetz auf eine Frage, ohne deren Beantwortung die Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung enthält. Eine unechte Lücke besteht dagegen, wenn das Gesetz zwar auf sich bei der Rechtsanwendung stellenden Fragen eine Antwort gibt, diese Regelung aber als lückenhaft empfunden wird, weil sie in einem bestimmten Anwendungsfall zu einem sachlich unbefriedigendem Resultat führt und eine sachgerechte Normierung vermissen lässt. Gemäss dieser Lehre dürfen unechte Lücken nicht durch den Richter gefüllt werden, sondern müssen durch den Gesetzgeber korrigiert werden.
b) Neuerer Ansicht nach wird auf die Unterscheidung von echten und unechten Lücken verzichtet, da heute auch die Schliessung von unechten Lücken als zulässig erachtet wird. Nach dieser Auffassung wird die Gesetzeslücke als eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes verstanden, die vom Richter behoben werden darf (siehe Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., N 141 ff.). Für das Vorliegen einer ausfüllbaren Lücke wird darauf abgestellt, ob die gesetzliche Regelung „nach den dem Gesetze zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen als unvollständig und daher ergänzungsbedürftig erachtet werden müsse“ (BGE 102 Ib 224). Dies steht im Gegensatz zu einem qualifizierten Schweigen des Gesetzes, wonach keine Lücke vorliegt, wenn der Gesetzgeber bewusst darauf verzichtet hat, ein bestimmtes Problem zu regeln. Ob von einer Lücke oder von einem qualifizierten Schweigen auszugehen sei, ist durch Auslegung zu ermitteln. Nach dem bisher Gesagten, insbesondere den Hinweisen auf die Materialien, wird deutlich, dass der Gesetzgeber den Schutz des Bauherrn vor ungerechtfertigten Einsprachen beabsichtigte, um die Investitionsfreude zu fördern. Ein Schutz der Einsprecher vor „offensichtlich unbegründeten oder trölerischen“ Baugesuchen ist für diesen Zweck nicht erforderlich. Vorliegend ist aus diesen Gründen von einem qualifiziertes Schweigen auszugehen und dem Richter ist es verwehrt, eine von ihm zu schliessende Lücke anzunehmen. Eine analoge Anwendung der zivilprozessualen Bestimmungen ist somit ausgeschlossen.
4. Bezüglich der ausseramtlichen Entschädigung bestehen durchaus sachliche Gründe für die Unterscheidung zwischen Einsprechern und den Bauherren. Wie die Rekursgegner bereits ausgeführt haben, ist es für den Bauherrn nicht voraussehbar, wie viele Einsprachen eingereicht werden und damit kann das Risiko der ausseramtlichen Entschädigungen unkalkulierbar werden. Dies hat wiederum einen hemmenden Effekt auf Investitionen. Ferner ist das Risiko, dass sich Bauherren trölerisch verhalten, als geringer einzustufen, weil es in der Regel im eigenen Interesse der Bauherren liegt, möglichst früh zu bauen. Ausserdem sind Baugesuche zugleich mit Kosten verbunden. Auch wenn eine andere gesetzliche Regelung möglich gewesen wäre, lässt sich die vom Gesetzgeber gewählte durchaus mit sachlichen Gründen rechtfertigen. Ein Verstoss gegen das Willkürverbot oder gegen das Gleichbehandlungsgebot liegt deshalb nicht vor.
In dieser Regelung kann auch keine unzumutbare Rechtswegbarriere gesehen werden. So ist es nichts Aussergewöhnliches, dass die Verfechtung eines Rechtsstandpunktes mit Kosten verbunden ist. Ausserdem zeigt ein Vergleich mit dem früheren Recht auf, dass bisher überhaupt keine Entschädigungen geschuldet waren. Indem nun für den Bauherrn eine solche Entschädigung eingeführt wurde, hat dies nicht gleichzeitig die Schaffung einer unzumutbaren Rechtswegbarriere für den Einsprecher zur Folge.
5. Art. 96 Abs. 2 KRG stellt aus diesen Gründen keine Grundlage für die Zusprechung einer ausseramtlichen Entschädigung des Einsprechers dar, wenn das Baugesuch aufgrund eines Rückzugs des Bauherrn hin abgeschrieben wird. Die Gemeinde … hat eine ausseramtliche Entschädigung zu Gunsten der Rekurrenten deshalb zu Recht verweigert. Bei diesem Verfahrensausgang gehen die Verfahrenskosten zu Lasten der Rekurrenten.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Rekurse R 06 38 und R 06 40 werden abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
3'000.--
Fr.
228.--
zusammen
Fr.
3'228.--
gehen zu je einer Hälfte unter solidarischer Haftung zulasten der Rekurrenten 1 sowie zur anderen Hälfte unter solidarischer Haftung zulasten der Rekurrenten 2 und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. a)… haben unter solidarischer Haftung die Gemeinde … und … je mit Fr. 750.-- (insgesamt Fr. 1'500.-- [inkl. MWST]) aussergerichtlich zu entschädigen.
b) … haben unter solidarischer Haftung die Gemeinde … und … je mit Fr. 750.-- (insgesamt Fr. 1'500.-- [inkl. MWST]) aussergerichtlich zu entschädigen.