R 05 53
4. Kammer
URTEIL
vom 30. August 2005
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Baubewilligungspflicht
1. a) Am 13. Januar 2004 (Prot. Nr. 52) beschloss die Regierung des Kantons Graubünden zur Umsetzung des Bundesgesetzes über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (BZG; SR 520.1) die Installation von ca. 250 neuen stationären Sirenen in den Gemeinden. Die betroffenen Gemeinden konnten die Sirenenstandorte selber bestimmen. Wenn möglich sollten sie auf einem öffentlichen Gebäude installiert werden. Nach der Prüfung verschiedener Standorte entschied die Gemeinde … am 17. Februar 2004, ihre Sirene auf dem Dach des Gemeindehauses zu montieren.
b) Am 19. Oktober 2004 wandte sich …, wohnhaft in …, betreffend den Sirenenaufbau auf dem Gemeindehaus schriftlich an die Gemeinde …. Er führte aus, dass damit das Baugesetz der Gemeinde verletzt worden sei, welches für Aussenantennen Standorte vorschreibe, die das Ortsbild nicht beeinträchtigen würden. Zudem verstosse der Aufbau auch gegen Auflagen betreffend Gestaltung des Gemeindehauses sowie dessen Umgebung. Wäre eine vorschriftsgemässe Ausschreibung durchgeführt worden, so hätte er eine entsprechende Einsprache gemacht. In ihrem Antwortschreiben erklärte die Gemeinde, dass aufgrund der nötigen Infrastruktur und Lage nur dieser Sirenenstandort möglich gewesen sei. Die Sicherheit der Bevölkerung in einem Ernstfall sei wichtiger als die Erhaltung des Ortsbildes. Im Nachhinein sei sich der Gemeindevorstand bewusst, dass er die Baubewilligungspflicht gemäss kommunalem Baugesetz verletzt habe.
c) Im Schreiben vom 6. Dezember zeigte sich … unzufrieden mit den Argumenten der Gemeinde. Sie hätten ihn nicht überzeugt, zumal alternative Lösungen durchaus möglich seien. Er beantragte deshalb die Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens um auf ordentlichem Rechtsweg Einsprache erheben zu können. Diesen Antrag lehnte die Gemeinde ab.
d) Am 22. Februar 2005 stellte … bei der Gemeinde einen Wiedererwägungsantrag auf Verlegung der Sirene an einen weniger sensiblen Ort bzw. auf nachträgliche Ausschreibung des Vorhabens, falls sein erster Antrag nicht gutgeheissen werde. Für den Fall einer Ablehnung beider Anträge ersuchte er um einen anfechtbaren Entscheid. Durch die Nicht-Ausschreibung würden ihm nämlich seine Einsprachemöglichkeit und somit seine Rechte entzogen. Mit Beschluss vom 15. März 2005 lehnte der Gemeinderat beide Wiedererwägungsgesuche ab. Gleichzeitig wurde … darüber informiert, dass er gegen den Beschluss beim Verwaltungsgericht Rekurs erheben könne.
2. Der Betroffene erhob daraufhin am 15. April 2005 frist- und formgerecht Rekurs beim Verwaltungsgericht mit dem Begehren, der Gemeindevorstand sei zu verpflichten, für die Montage der Sirenenanlage auf dem Gemeindehaus nachträglich das Ausschreibungs- und Baubewilligungsverfahren durchzuführen. Der Gemeindevorstand habe zugegeben, dass das Ausschreibungs- und Baubewilligungsverfahren verletzt worden sei. Die Weigerung dies zu korrigieren sei unverständlich und untragbar. Er würde dadurch seiner Rechte beraubt.
3. a) Das Amt für Militär und Zivilschutz teilte in seiner Stellungnahme vom 4. Mai 2005 mit, dass von seiner Seite her bezüglich des Baubewilligungsverfahrens der Sirene keine Auflagen gemacht worden seien.
b) In ihrer Vernehmlassung vom 30. Mai 2005 beantragte die Gemeinde Abweisung des Rekurses, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Gemeinde sei von Bundesrechts wegen verpflichtet, die Bevölkerung alarmieren zu können sowie für die ständige Betriebsbereitschaft und den Unterhalt ihrer Alarmierungsmittel zu sorgen. Aufgrund dieser Vorgaben sei man zu diesem Standort gelangt, er sei materiell gerechtfertigt. Zudem bestünde bei Alarmierungsanlagen gestützt auf die Zivilschutzgesetzgebung eine Duldungspflicht, dies auch bezüglich ästhetischer Gesichtspunkte. Betreffend die Baubewilligungspflicht stelle sich die Frage, ob die Sirene als Kleinstanlage überhaupt einer Baubewilligungspflicht unterworfen sei. Das Ortsbild werde durch die Sirene nicht unerträglich beeinträchtigt und auch der Überbauungsplan … begründe keinen zusätzlichen Rechtsschutz.
4. In seiner Replik vom 13. Juni 2005 wies der Rekurrent nochmals auf die grosse Bedeutung hin, den das Gemeindehaus und die Einheit Gemeindehaus / Kirche für das Ortsbild der Gemeinde hätten. Es seien enorme öffentliche Geldbeträge in das Schutzobjekt und seine Umgebung investiert worden, weshalb es nicht durch eine Sirenenanlage verunstaltet werden dürfe. Zudem sei er nach wie vor der Meinung, dass das kommunale Baugesetz betreffend Baubewilligungsverfahren und Störung des Ortsbildes durch Antennen verletzt worden sei. Es würden sich hier zwei öffentliche Interessen konkurrenzieren, jenes an einer sachgerechten Alarmierung und jenes am Schutz des Ortsbildes. Durch eine Umplatzierung der Sirene könne jedoch beiden Rechnung getragen werden.
5. a) Mit Stellungnahme vom 17. Juni 2005 erklärte das Amt für Militär und Zivilschutz, dass es den von der Gemeinde bestimmten Sirenenstandort akzeptiert habe. Ob andere Standorte die Gemeinde schalltechnisch gut abdecken würden, müsste an konkreten Standort-Vorschlägen geprüft werden.
b) Die Gemeinde äusserte in ihrer Duplik vom 11. Juli 2005 Zweifel an der Legitimation des Rekurrenten. Dieser rüge die Verletzung von Ästhetikvorschriften, sei aber nicht mehr als jeder andere davon betroffen. Daher fehle ihm die nötige Beschwer für den Rekurs. Was die berührten öffentlichen Interessen anbelange, so habe die Gemeinde eine Interessenabwägung vorgenommen. Gestützt darauf und auf Grund der Beratung der Kantonsvertreter seien sie zur Auffassung gelangt, nur dieser Standort gewährleiste eine Alarmierung der gesamten Bevölkerung.
6. Am 30. August 2005 führte die IV. Kammer des Verwaltungsgerichts einen Augenschein an Ort und Stelle durch. Anwesend waren der Rekurrent, der Gemeindepräsident, Rechtsanwalt … als Vertreter der Gemeinde sowie ein Vertreter des kantonalen Amtes für Militär und Zivilschutz. Allen Anwesenden wurde dabei die Gelegenheit erteilt, sich anhand der Örtlichkeiten auch noch mündlich zu den aufgeworfenen Fragen zu äussern.
Auf das Ergebnis des Augenscheins und die Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Beschluss des Gemeindevorstandes vom 15. März 2005. Darin wurden die Wiedererwägungsgesuche des Rekurrenten betreffend Umplatzierung der Sirene sowie die Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens abgelehnt. Vorgängig ist zu prüfen, ob der Rekurrent zum Rekurs legitimiert ist.
2. a) Ob jemand zur Rekurserhebung legitimiert ist, muss das Gericht von Amtes wegen prüfen. Gemäss Art. 52 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG; BR 370.100) ist zur Erhebung des Rekurses berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung geltend macht. Bei der Auslegung von Art. 52 VVG folgt das Verwaltungsgericht seit PVG 2003 Nr. 34 der Rechtsprechung zur Auslegung von Art. 103 des Bundesrechtspflegegesetzes (OG; SR 173.110) [PVG 2004 Nr. 33; VGU 04 19; 04 17; 04 1; 03 109]. Somit wird die Rekurslegitimation im gleichen Umfang gewährt, wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Als schutzwürdig gilt nicht nur ein rechtlich geschütztes, sondern auch ein bloss faktisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung. Ob ein schutzwürdiges Interesse besteht, hängt dabei vom Ausmass der Beschwer ab.
b) Der Adressat einer Verfügung, der mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen ist, kann grundsätzlich als durch die Verfügung im erforderlichen Mass beschwert gelten. Im vorliegenden Fall erfüllt der Rekurrent zwar das Erfordernis des Berührtseins, schliesslich wurden seine Wiedererwägungsgesuche abgelehnt und er ist mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen. Das ebenfalls nötige schutzwürdige Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung fehlt ihm demgegenüber. Das schutzwürdige Interesse verlangt, dass die Person durch die angefochtene Verfügung stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (BGE 130 V 560, E. 3.3 S. 563; BGE 127 V 80, E. 3a S. 82). Diese Voraussetzungen erfüllt der Rekurrent nicht. Wie er am Augenschein bestätigte, sieht er von seinem Wohnhaus aus weder das Gemeindehaus noch die Sirene. Somit ist er nicht stärker als die Allgemeinheit von der Sirene betroffen und steht auch nicht in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand. Es wird niemand dadurch zum Rekurs legitimiert, dass er im Namen der Allgemeinheit die Verletzung öffentlicher Interessen rügt. Folglich ist steht fest, dass der Rekurrent mangels Beschwer nicht zur Rekurserhebung legitimiert ist. Auch zur Erhebung einer Einsprache im Baubewilligungsverfahren vor der Vorinstanz wäre er nicht legitimiert. Auf sein Rechtsmittel kann somit nicht eingetreten werden.
3. Anzufügen bleiben einige Bemerkungen zur Baubewilligungspflicht. Für gewisse Bauten des Bundes gelten von Bundesrechts wegen Sondervorschriften, was das Baubewilligungsverfahren anbelangt (für Bauten und Anlagen der Landesverteidigung, für Bahn- und Nationalstrassenbauten, für Atomanlagen etc.). Der vorliegende Streitgegenstand fällt allerdings unter keine dieser Sonderregelungen, weshalb die kantonalen und kommunalen Raumplanungs- und Baugesetznormen massgebend sind. Art. 5 des kantonalen Raumplanungsgesetzes (BR 801.100) legt klar fest, dass Bauten und Anlagen einer Baubewilligung der Gemeinde bedürfen. Art. 20 des kommunalen Baugesetzes zählt nicht abschliessend die bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen auf, während in Art. 22 festgehalten wird, dass gewisse Bauten und Anlagen unter bestimmten Voraussetzungen keiner Baubewilligung bedürfen. Baubewilligungspflichtig sind Bauten und Anlagen dann, wenn sie Auswirkungen auf die Umwelt haben. Das „Bewilligen“ dient der Feststellung, ob das Bauvorhaben insbesondere den im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellungen sowie den übrigen planerischen und baupolizeilichen Vorschriften entspricht (Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 306 f.). Wie das Gericht anhand des Augenscheins feststellen konnte, ist die Sirene sehr auffällig platziert. Sie wurde auf dem Dach des Gemeindehauses montiert und ist aufgrund ihrer Grösse gut sichtbar. Der Streitgegenstand wirkt sich optisch eindrücklich auf die Umwelt aus. Es steht somit fest, dass für die Errichtung dieser Anlage ohne Zweifel eine Baubewilligungspflicht bestanden hätte, wie die Gemeinde auch selber, letztmals anlässlich des Augenscheins vom 30. August 2005, zugegeben hat. Die Gemeinde hat sich diesbezüglich gesetzeswidrig verhalten, was allenfalls mittels Aufsichtsbeschwerde nach Art. 32 des bündnerischen Gesetzes über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen (VVG; BR 370.500) beanstandet werden könnte.
4. Bei der Kostenverteilung ist zu berücksichtigen, dass die Gemeinde bewusst nicht auf ihren anerkanntermassen rechtswidrigen Entscheid - kein Baubewilligungsverfahren durchzuführen - zurückkommen wollte. Dadurch hat sie den rechtsunkundigen Rekurrenten in guten Treuen zur Rekurserhebung veranlasst. Zudem hätte die Gemeinde den Einwand der fehlenden Legitimation nicht erst im Rekursverfahren vorbringen dürfen. Ein entsprechender Hinweis an den Rekurrenten hätte bereits viel früher erfolgen müssen. Dementsprechend werden die Verfahrenskosten je zur Hälfte dem Rekurrenten und der Rekursgegnerin auferlegt. Von der Zusprechung einer aussergerichtlichen Entschädigung an die Rekursgegnerin wird demzufolge ebenfalls abgesehen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1’000.--
Fr.
162.--
zusammen
Fr.
1'162.--
gehen je zur Hälfte zulasten von … sowie der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.